行政复议委员会改革的成效与困境探析

王莉

摘要：1999年施行的《行政复议法》为解决行政争议、监督依法行政、维护行政相对人合法权益做出了重大贡献，但其缺陷也日益显现。为此，针对上述缺陷，2008年我国在部分省市区进行了行政复议委员会试点改革。那么，此次改革成效如何、遇到哪些问题以及如何解决就成为了关键，本文试图对此进行回答，以期为我国行政复议制度的完善有所借鉴。

关键词：行政复议委员会；改革成效；问题；对策一、行政复议制度的困境

（一）行政复议机关的统一性不足。根据目前法律规定，县级、市级、省级人民政府及其各工作部门都拥有行政复议权，这就导致行政复议机关极其分散，行政相对人很容易无所适从。而且，政府工作部门的行政复议工作任务很不平衡，有的部门有人没案办，有的部门有案没人办。再加上行政复议资源有限且又分散分配，这就使得行政复议资源变得紧张，无从优化利用，成为制约行政复议功能发挥的瓶颈，直接导致了复议质量不高、效率低下、权威不足，影响了行政复议作用的充分发挥。

（二）行政复议机构的独立性不强。（1）行政复议机构是享有行政复议权的行政机关内部设立的一种专门负责复议案件受理、审查和裁决工作的办事机构，对其所属行政复议机关负责，它本身不能以自己的名义行使行政复议职权，不具有行政主体资格。（2）行政复议机构不论在经费保障、干部任免上，还是在考核、奖惩甚至福利上都离不开行政复议机关的支持和帮助。（3）根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，复议机关维持原具体行政行为、相对人不服提起行政诉讼的，以原行政机关为被告；复议机关改变原具体行政行为、相对人不服提起行政诉讼的，以复议机关为被告。在此规定的倒逼下，作为对行政复议机关负责的复议机构当然会尽量不改变原具体行政行为，以免惹上“官司”。

（三）行政复议人员的专业性不高。从质上看，现有的复议机构，尤其是县乡复议机构人员素质不高，专业水平不够，具有律师资格和法律职业资格证书的比例普遍较低，人员管理和专业培训也未制度化。从量上看，尽管有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，却需要办理案件总量的50%，行政复议力量严重不足[1]。量上的严重缺乏导致质上也难以保证。

二、行政复议委员会的创新与成效

（1）相对集中行政复议权，这一举措较大程度上对行政复议机关进行了统一设置，有利于行政复议资源的整合。（2）改变参与行政复议的人员构成，增强行政复议人员的专业性，提高行政复议的公正性。（3）除采取书面审查的形式外，注重调查取证，不断加强实地调查、公开听证等方式的运用，增强决议基础的客观性，提高案件审理的“透明度”。（4）行政复议委员会吸纳大量的民间专家委员，并按“一人一票”，采取委员会集体民主决策模式[2]。

所以，从改革初衷上来看，行政复议委员会提高了行政复议机关的统一性、行政复议机构的独立性、行政复议人员的专业性，从而提高了行政复议结果的公正性。从具体实践的结果来看，行政复议委员会试点改革的成效也是显著的。

三、行政复议委员会的困境与对策

（一）行政复议委员会的决定效力。从形式上，行政复议委员会应符合专业性、独立性和公正性这些纠纷解决机制的基本原则。当行政复议委员会成为一个行政纠纷解决机构时，它的决定在一定程度上就应该成为终局的决定，无需复议机关首长对其决定进行审批。如果仅将行政复议委员会作为一种民主参与形式的咨询性机构，它的独立性和公正性将毫无意义。但同时，一旦行政复议委员会成为了一个行政纠纷解决机构，它就不应该成为被告，复议机关首长也不必对复议决定承担责任。

所以，笔者建议，应对《行政诉讼法》中有关“申请人不服行政复议机关复议决定而提起行政诉讼的、由行政复议机关作为被告”的规定进行修改；同时，应统一规定行政复议委员会所作决定即为最终决定。这样，既实现了行政复议委员会存在的价值，有利于复议结果的公正，又避免了行政复议机关作为被告的可能性。

（二）行政复议委员会的人员安排。虽然试点改革完善了行政复议的人员构成，但在复议委员会的组成和结构上，各地却显现出了较大的差异性，不利于保证复议结果的公正，也不利于统一管理。笔者建议，行政复议委员会的试点也已过去5年，可以在总结各地做法的基础上，统一规定复议委员会中社会委员的比例下限，对其不设上限，但这个下限要适当，要尽可能保证复议委员会的独立性和复议结果的公正性。

（三）行政复议委员会的组织架构。（1）结构层级设置混乱，如国务院一级的复议委员会设置仍处于空白阶段，设置的最低级别也没有定论。（2）上下级之间关系不明确。对于上下级政府设置的行政复议委员会之间究竟应该是领导关系还是指导关系抑或是相互独立的关系，我国目前并没有明确规定。

针对以上问题，笔者认为，应根据各地试点采取的不同做法而得到的不同效果，择其优作为全国通行的行政复议委员会的组织架构。从目前情况来看，在省、市、县政府均设立行政复议委员会，并使其互相独立是较为可行且有益的办法。

参考文献：

[1] 李立.行政复议委员会试水缘由[N].法制日报,2008-12-12(8).

[2] 唐璨.我国行政复议委员会试点的创新与问题[J]. 国家行政学院学报,2012,01:33-37.