政府在创新型城市建设中的作用

朱茜 聂星超

摘 要：在转变经济增长方式的大背景下，党在十七大报告中提出了创建创新型国家的战略目标。要实现这一目标，创新型城市的建设至关重要，只有一些发达城市率先完成创新型城市的构建，才能引导整个国家向创新型国家转变。按照国家经验，创新型城市的发展模式主要有政府主导型和自发生成型两种。从我国的现实情况来看，我国应首选政府主导型，充分发挥政府在构建创新型城市中的作用。

关键词：创新型城市；政府作用；创新型城市构建

中图分类号：F293 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0255-02

创新型城市不仅仅指是科技领域的创新，而是以科技创新为核心的涉及社会方方面面的综合性、系统性和整体性创新。在国内一些先进城市（如深圳），自主创新战略已由产业发展战略和科技发展战略提升到城市和社会发展主导战略的高度。这就决定了在实施自主创新战略的过程中，政府必须发挥有效的主导作用，以推动整个社会创新氛围的形成、创新环境的完善和企业创新主体作用的发挥。因此，政府必须在建设创新型城市的工作中发挥统领和主导作用。

一、发展经济，奠定创新型城市物质基础

实现创新型国家的战略目标是一个长期的、渐进的过程。并不是任何发展阶段的国家都能转变成创新型国家，只有传统工业经济发展到一定阶段，人力资源和科技水平都有了相当程度的积累之后才可能开始进行这种蜕变。发达国家的经验表明，只有一个国家人均GDP达到4 000美元之上时，才有可能开始进入这种创新导向阶段。否则，地方经济可能无法负担创新型城市的物质投入。由于我国经济发展的不均衡，只有在一些发达地区和城市首先进行创新型城市的尝试和努力，为以后创新型国家的构建积累经验。对那些经济相对落后的城市和地区来说，优先发展地方经济、继续进行物质积累是比强行进行创新型城市构建更为可取的选择。

二、优化资源配置，营造创新氛围

城市的形成和发展就是一个资源的不断集聚和优化的过程，创新型城市的发展自然也遵循这一模式。但是跟传统城市相比，创新型城市在“资源”方面有明显的不同。传统城市发展的资源主要指的是劳动力、生产资料等，而创新型城市要集聚的资源主要是“知识资源”。因此，要构建创新型城市，必须要有获得足够知识资源的渠道。对地方政府来说，这是首先要满足的前提条件。在知识资源中，最重要的无疑是创新型的人力资源。创新型的人力资源不是简单的劳动力资源，而是主要分布在知识密集行业的具有创新能力和实践经验的优秀人才。在构建创新型城市之初，这种优秀人力资源一般都是不足的，因此，地方政府必须制定能够吸引外地优秀人才的政策。另外，创新型城市必须有足够的人才培养能力，尤其是要有优质的教育资源。发达国家的创新型城市建设过程表明，城市发展与高质量的教育密不可分。创新型城市的资源优化也不再是简单地对扩大再生产投资，而是有目的性地把更多的资金和资源投入到创新行业和领域里去。这需要地方政府制定科学的预算规划，合理分配资金投入，不但不能影响整体的经济发展，还要促进创新领域的优先发展。最后，构建创新型城市不仅需要资源的重新配置，还需要实现城市观念的转变，营造整体的创新的氛围，这是构建创新型城市所需要的软环境，也是未来创新型城市的软实力。地方政府需要采用各种方式引导城市居民尽快完成这种观念转变，这种氛围将成为未来城市的主要竞争要素之一。

三、提升城市自主创新能力

体制创新是一切创新的基础。因此，要增强城市自主创新能力，必须在实现观念创新和突破的前提下，实现体制创新和突破。而体制创新的重点首先在于政府管理体制的转换与创新，只有实现政府管理体制的转换与创新，才能从根本上消除政府层面的体制性障碍，才能建立起与创新型城市相适应的新体制、新机制。服务型政府就要求政府必须对自身只能准确定位，不越位、不缺位，这是良好的自主创新环境的重要组成部分。不越位，意味着政府不宜直接插手企业、高校及科研机构的创新活动，不宜过多地干预企业的生产经营。不该政府管的事坚决不要管，需要政府管的事，政府则不能缺位。深圳市近年来自主创新的成果丰硕，高新技术产业产值占全市GDP的一半以上，其中相当一部分具有自主知识产权。重要的经验之一就是政府“不缺位”，当好“场地维护员”。当好自主创新的场地维护员，政府一个重要的任务就是要维护好秩序。创新型企业最怕知识产权得不到保护。目前，我国在知识产权保护方面虽取得了很大进步，但仍存在诸如法律法规不健全、多头管理、执行不严等问题。这就需要各级政府实实在在地抓知识产权保护，让企业的创新活动有一个健全的法制环境。另外，当好场地维护员，还要关注场地上有哪些障碍、发展中有哪些瓶颈。因此建议：（1）围绕创新这一主题，对全体公务员进行一次系统的培训，为建立起一支学习型、创新型公务员队伍打下思想基础。（2）不断推进政府职能转变，建设效能型、服务型、责任型、阳光型的现代政府。率先探索建立与实践科学发展观相适应的领导干部政绩考核机制。（3）进一步强化创新城市建设推进委员会的职能和作用，尤其要加强协调发展处在各个机关部门之间的协调配合作用，以此为切入，打破部门和领域的行政壁垒，整合和调度公共科技资源，加强资源共享，从机制上保证不缺位、不错位、不越位，真正建立起创新型政府、服务型政府。（4）要结合政府职能转变，强化科技服务型的事业单位承担政府公共服务职能的载体作用，为创新型城市建设和和谐社会的建设提供公平、高效的公益性支撑服务。不要将公共事业单位改革的关注点仅仅集中在市场化方面，而是要探索如何通过改革更好的促进政府职能转变和更好的承载政府服务职能方面。（5）所有相关职能部门要围绕政府科技投入、科技项目管理等方面，制定相应的鼓励企业自主创新的措施和政策。要提高财政科技资金投入的效率和针对性，要进一步改革政府科技投入的管理方式，建立健全竞争、监督、制约机制和严格的科技经费投入责任制。

四、加强政策研究，为创新型城市建设提供理论和思想支持

政策法规是创新的保障。然而，近年来我国在科技性政策法规方面存在着创新力度不足的问题，一些政策或法规要么滞后、要么流于空泛或与内在需求相脱节，进而使得一些政策或法规的实际意义或执行效力大打折扣。之所以存在上述薄弱环节，重要原因之一就是城市的调研能力和理论支持能力不足。今天的创新在内涵上早已不同于改革开放初期的敢闯敢试，今天的创新不仅要求有开拓的勇气，还要具备科学的精神，因此，在制度和体制创新过程中离不开必要的理论和思想支持，离不开对本地情况和外部情况的掌握和分析。只有加强政府外脑和思想库的建设，才能为政府科学决策提供理论和思想支持，特别是要探索在市级科技主管部门设立专门的科技创新战略研究机构的可行性，改变建设创新型城市过程中存在的理论支持和思想支持乏力、调研能力不足的状况。建议市科技局在每年的软科学课题中设置一定数量的创新理论问题，并向省内外招标，从而提高理论水平，形成创新型城市建设的智力支撑。

五、投资基础研究以及重大科技攻关项目

二战后近60年国际经济成长的轨迹表明，一个国家或一个地区的经济发展与其科技研发投入呈完全的正相关关系。而在一个经济体经济起飞和快速成长的阶段，政府科技投入的大小及力度又直接决定了对经济增长的加速度大小。“投资科学就是投资国家未来”正在成为许多国家的重要政策理念，科技投入正在被许多国家视为最重要的战略性投资。但是，由于基础研究获益较慢，企业往往不愿投资；而且重大攻关科技项目常常关系到城市发展的方向和命脉，所需资金庞大，风险巨大，企业一般无足够的人力、财力独自承担。因此，对于基础性研究或重大技术攻关项目以及科学的战略决策的前期研究等，都十分依仗高校及科研部门。为此，政府一方面要导引创新的方向，另一方面则必须大力投入资金；为此，政府要拓宽科技创新的融资渠道，大力完善政策性金融体系，考虑以财政贴息等方式来支持企业自主创新，并及时将创新成果转化为现实的生产力。反之，如果政府投入大量人力物力得到的创新成果，很慢才能转化甚至根本不能转化为生产力，那么，不仅是社会资源的巨大浪费，而且也失去了创新的根本意义。因此，要建立稳定的财政科技投入增长机制，确保研究与开发（R&D）经费随着国内生产总值增加而不断增加。按目前发达或中等发达国家的情况，研发投入占GDP比重都在2.0%以上，且公共财政投入占全社会投入都在30%以上。科技投入的力度和效率是规划有效实施的前提和关键因素，要改革完善科技投入管理模式，建立保障投入稳定增长的管理模式和保障机制。要构建创新型城市财政科技拨款占财政支出比例应达到并稳定在5%以上，因此，必须通过法律、法规以及行政手段，切实保障科技投入的稳定增长。

六、整合创新资源，建立促进高等院校、科研单位与企业紧密合作机制

只有资源共享，才能实现优势互补，才能产生1+1>2的协同倍增效应，才能有效地使生产要素、创新要素集聚。在政府宏观调控和政策引导下，推动高校、科研机构和企业的分工合作、有机结合，分别以重大科技领域，如信息化、农业现代化、生物技术医药、新材料纳米技术、节能、新能源开发、智能交通和城市化等为优势特色，联合建设高水准、共享的科研基础条件平台，从整体上提高科技创新源头的整体水平。要建立健全绩效优先、鼓励创新、竞争向上、协同发展、创新增值的资源分配机制和评价机制，优化科技资源配置，使资源真正向创新能力强、创新效率高的科技队伍、创新团队和科研机构倾斜，从根本上改变长期形成的条块分割、分散重复、忽视绩效的资源配置方式，彻底改变科技资源平均分配、使用效率不高、科技产出自我循环的现象。

[责任编辑 杜 娟]