逐步放开异地高考的政策建议

王欣双

摘 要：异地高考的方案已经逐步开始实施，各地的政策各不相同。解决异地高考的难题可以首先解决随迁子女考学分离的当务之急，然后再逐步实现高等教育的机会公平。第一步是允许随迁子女在就学地参加高考，但不在就学地占用录取名额，其录取名额从户籍所在地划分出一定比例。第二步即最终目标是完全放开异地高考，允许考生在任何地点参加高考并参与录取。在此之前，在维持社会稳定的前提下逐步调整各地的录取比例，直至最终实现高考公平。

关键词：异地高考；高考移民；教育公平

中图分类号：G632.474 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0257-04

异地高考的方案已经出台一年了，有些省（区、市）的政策已经付诸实施，有的即将开始实施。根据《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，各地原则上应于2012 年年底前出台异地高考的相关具体方案。在2012年底之前，除西藏外30个省（区、市）先后出台了“异地高考”政策。其中，北京、上海、广东等地区因外来人口众多，出台的政策尤其引人注目。与其他地区的异地高考方案相比，北京、上海、广东的异地高考准入门坎最为“苛刻”，与公众的期待有较大差距。2013年，全国近20个省份不同程度地放开异地高考。而“北上广”虽已出台政策，但于2014年才真正开始实行。

一、异地高考和高考移民

人们常常把异地高考和高考移民联系起来。异地高考和高考移民虽然有密切的联系，但却是两个不同的概念。异地高考指的是符合一定条件的在非户籍地接受教育的学生可在其受教育地参加高考[1]。高考移民则是指为了获得更高的录取机会而到非户籍地参加高考的考生。

异地高考和高考移民的共同点在于两者都是学生到自己户籍以外的省市参加高考。两者的不同之处在于到异地参加高考的动机。异地高考主要指的是外来务工人员子女在父母工作地参加高考，这些学生往往在当地的学校学习多年，学习的内容与自己户籍所在地的学校有一定的不同，回到户籍所在地参加高考就会造成“考的和学的不一样”的困境。如果让这些学生与父母分离，在户籍所在地求学，又会造成亲子分离的现象。因此，这些学生在异地参加高考有着客观的必要性。而高考移民中的考生是为了在高考中获得更高的录取机会才想方设法到异地参加高考的。和异地高考的考生相比，高考移民的考生具有较强的主观性和不一样的动机。正如有的学者认为的那样，异地高考的根本原因是人口流动，是一种刚性需求，而高考移民的根源是各地录取机会不平等，是一种投机性需求[2]。

异地高考和高考移民又有着千丝万缕的联系。首先，要区分异地高考和高考移民的考生在操作上具有一定困难，因为两种情况下考生都具有外地户籍，都希望在非户籍地参加高考考试和录取，其父母究竟是为了工作的原因而迁入该地区，还是为了子女的升学而迁入，其主观意愿很难鉴别。其次，随着各地陆续出台异地高考的相关政策，这些政策是否会引起更多的外地考生及其父母涌入，成为新的高考移民，这也是政策制定者担心的问题。究其深层次的原因，高考移民的产生是因为各地区的高考录取率不同，高考“高地”的考生为了获得高质量的高等教育机会，必须比高考“洼地”的考生付出更多的努力。各地在制定异地高考政策时需要考虑放开的幅度，一旦幅度过大，高考“洼地”就可能出现大量高考移民，不但会挤占当地考生的高等教育录取机会，也会挤占当地中小学生的教育资源，因此各地在制定政策时都非常谨慎，尤其是“北上广”等高考“洼地”。

二、各地的异地高考政策

从除西藏外的30个省（区、市）的异地高考方案来看，各地的限制条件、开放程度和实行时间都有所不同。

从限制条件上来看，大部分地区对异地高考的学生提出的要求包括：在当地有一定年限的学习经历、父母在当地有稳定的工作和固定的住所、父母在当地缴纳一定额度的社保、父母所从事的职业对当地的发展有较大贡献等。相比之下，山东、河南、江西等地的异地高考门槛较低。例如，山东省规定自2014年起，凡具有山东省高中学籍，并有完整学习经历的合格毕业生，均可以在山东省就地报名参加高考，并与当地考生享受同等的录取政策。“北上广”的门槛则比较高：北京市对非户籍学生的教育年限和家长的社保、职业年限分别做出了3—6年的规定；上海市和广东省将异地高考与居住证制度挂钩，要求参加异地高考的学生父母取得工作居住证或采取积分入户的政策。

从开放程度上看，有些地区直接放开高考，允许外省籍考生在本地参加高考并享受同等的录取政策，如山东省；有些地区则只对中等或高等职业学校开放异地考试，并未在真正意义上开放异地高考。例如，北京市在2013年允许随迁子女在京可参加中等职业学校招生录取，之后又出台了《2014年进城务工人员随迁子女在京参加高等职业学校招生考试实施办法》，这就意味着从2014年起，符合报名条件的随迁子女可申请在京参加高职招生考试。符合要求的随迁子女参加高职考试不但与北京市户籍考生享受相同的权利，有些满足相关条件的考生还可享受相应的加分政策。上海市的政策则是渐进的，规定进城务工人员符合上海市进城务工人员管理制度规定的基本要求的，其子女可在上海参加全日制中等职业学校的自主招生考试，接受全日制中等职业教育（包括“中高职贯通培养模式”的专业教育）；其子女在本市参加全日制中等职业学校自主招生并完成全日制中等职业教育完整的学习经历后，可参加本市普通高等职业学校自主招生考试；其子女参加全日制普通高等职业学校自主招生并完成高等职业教育完整学习经历后，可在本市参加普通高等学校专升本招生考试[3]。

从实行时间上来看，大部分地区2013年就开始实行异地高考政策，如黑龙江、辽宁、吉林等16个省（区、市）；有些地区则在2014年开始实行，其中包括山东、福建、江西、四川、贵州、海南、山西、宁夏、青海9个省区；另有北京、上海、天津、广东、陕西等地将采取缓慢渐进的方式逐步推行。

从各地出台的异地高考政策来看，越是在高考考试和录取中占优势的地区，制订的政策就越谨慎；而那些本来在高考中就不占优势的地区制定的政策也相对较为宽松。

在对异地高考考生资格的各种限制条件中，最广受争议的就是对考生父母的限制。教育本来应当是公民平等享有的资源，也是年轻人改变自己命运的途径之一。对外省籍考生的父母做出种种限制，被认为是“拼爹”。普遍的观点是考生应当凭借自身的才能和努力争取接受高等教育的权利；因为父母的条件不同而在高考中处于优势或劣势，既不合理也不公平，会出现厉以宁教授所述的“教育资源配置的不平等→就业的不平等→收入的不平等→生活的不平等→下一代的不平等……”的代际不良循环[4]。这种观点的确有道理。而政策制定者担心一旦完全打开异地高考的口子，就可能导致大量外地务工人员涌入高考洼地，不但给当地的基础教育带来巨大的冲击，也会挤占当地考生的高考录取机会。出于这种考虑，制定异地高考的种种限制条件，无非是要将出于获取高考优势目的的高考移民排除在外，将外来打工人员分为三六九等也是暂时的无奈之举，是为了维持社会稳定的权宜之计。异地高考的最终目的还是要实现高等教育机会公平的。

其实，政策制定者可以不必如此担心，因为我国目前实行高考分省出题，而各省的考题不同是因为采用的教材不同，这样一来，短期内就减少了高考移民的可能性。因为如果仅仅是出于获取高考优势的目的，在临近高考的时候才将户籍或学籍转入高考洼地的话，即使能够成功在当地参加高考，高考考试的内容也和考生学到的内容有所不同。这大概也是当初实行分省出题政策的原因之一吧。因此，对学生在当地学习时间有所规定这一异地高考的准入条件还是得到了很多人的肯定的。

三、学者们的政策建议

根据国家发改委的一项统计，46%网民的支持异地高考，26%的网民持中立态度；而北京、上海有95%的本地市民都表示反对[5]。异地高考不但备受利益相关者的关注，也引发了学者们的热烈探讨。

在各种异地高考政策建议中，户籍制度是学者们争论的一个要点。第一种观点是要改革户籍制度。在准入机制上要求放宽户籍限制，只有改变简单以地域和身份来认定权利的行为，才能够确保高考准入机制公平。异地高考改革的本质诉求是教育资源均等化的供求问题，高考与户籍是可以脱离开来的[4]。第二种观点是不能只改革户籍制度，因为户籍虽然是改革的重点之一，但其无法消除异地高考的所有障碍。如果只放开户籍制度，不同地区的考试形式、标准以及分配指标没有变化，那么不公平仍然难以消除，结果只能是更多的人涌向优势地区[6]。第三种观点是看学籍不看户籍，即建立高考管理的新机制，以学籍而非户籍作为升学考试的依据，在分配招生指标时以当地应届高中毕业生的数量作为指标[7]。只要学生在居住地拥有至高中毕业3年或以上的学籍，并且能够证明是当地的常住人口（例如有固定的住所、3年以上的纳税证明等），就有在当地参加高考的资格[8]。完全松绑异地高考，即实行户籍与高考资格脱钩，以学籍取代户籍作为高考报名依据，允许非户籍居民子女在常住地参加高考[9]。取消户籍制度，完全根据区域内的招考人数来确定相应的指标分配，或者制定以学籍为前提的异地高考政策，同时要制定切实可行的本地户籍学生普通高中学籍取得办法[10]。

我国长期以来实行的户籍制度与过去人口流动较少的社会情况相适应。户籍制度与人们能够获得多少社会服务有着密切关系，拥有某些地区户籍的公民可以享有更多的社会服务，如教育和医疗等。例如，北京的学生参加高考时，被北大等名校录取的比例就要高很多。在当今社会，流动人口为许多地区的发展做出了巨大的贡献，人口流动已经成为一种常见现象，流动人口越来越多。在这种背景下，是否应当改革户籍制度，户籍制度是否会影响高考公平，能否抛开户籍制度实现高考公平，这些都值得探讨。

有些学者提出要统一高考考题。因为要消除高考的区域差异，必须使考生在分数面前获得平等，而分省命题的情况下，很难实现最后的公正和公平。虽然有人认为统一的高考很难适应各地教育教学的差异，但实际上我国在教育教学目标上的要求是相同的，所以应当采取一致的评价标准[6]。全国统一教材、统一高考的优点在于可以将流动人口随迁子女教育的问题与高考不公的问题分开，流动人口子女既可以在户籍所在地参加高考，也可以在受教育地就地借考。全国高考试题及教材统一后，流动人口子女既可以随父母到任何一地读书，也可以在家乡就读，不会因为学习地的改变而影响其高考成绩。同时，流入地政府也少了一个阻挠流动人口子女在本地参加高考的借口[11]。要实现高考招生的公平就必须统一录取标准，统一录取标准就必须统一考试内容。全国统一考试、统一试卷、统一评分标准、统一招生，这样才能使高考成为共有共享的教育资源[4]。还有人建议根据我国的国情，应当在全国统一考试之后，再加上一场大学入学考试，由各所大学自主出题。这样既解决了高考户籍问题，消除了地域歧视，又减少了一考定终身的弊端，还能够使高校获得更多的自主权。此外，北大、清华等高水平大学可以实行联考，允许考生不分户籍在任何地方参考[12]。也有学者认为，北京、上海等地实行素质教育，而一些省份更加重视学生应试能力的培养，将各地学生放在同一衡量标准下就会造成应试教育冲击素质教育的现象[5]。

是否应当全国统一高考试题、统一教材是个值得商榷的问题，但素质教育不应当成为阻碍教育公平的借口。如果经北京、上海等地的试点证明素质教育是值得推行的，那么就应当在全国其他地区也推行素质教育。

就录取方式来看，学者们的建议分为四种：第一种是根据各省参加高考的人数按照相同的比例分配招生名额。这样做可以使各省的录取比例相同，考生在各省间流动不会对其录取产生影响，因而可以避免高考移民的产生[13]。第二种是根据情况及时调整各省录取比例，缩小各省录取比例间的差距，甚至可以尝试适当打破高考分省招生制，推行统考统招政策。第三种是将招生名额适量划分给到外省的考生，流动学生在就学地参加考试，参与录取。在现有制度下，将各地区投放的招生名额根据该地区在外地参加考试的人数适当划分到外地，也就是说，流动考生虽然在就学地参加考试，但是录取时不占用就学地的名额，而是占用原户籍地的招生名额参加录取，这样可以防止新高考移民的产生[1]。第四种是在流入地内，对户籍考生和非户籍考生分别按比例投放招生计划。通过对流入地随迁子女的人数和当地学生数进行深入调研，确定出适当比例，按比例对户籍考生和非户籍考生进行招生[8]。

第一种建议，即根据各省参加高考人数以相同的比例分配招生名额，看起来非常公平，也是我国曾经采用过的一种招生方式。但是这种方案有可能会引起高考移民，也没有完全地实现真正意义上的公平。这是因为有的省份教育水平比较高，学生的成绩也较好，这样的省份如果和其他省份以相同的比例获得招生名额，就会导致一些考生在本省也许进不到招生比例中，但以相同的成绩在教育水平较低的省份却大有可能被录取，这便是这些考生高考移民的诱因。第二种建议是缩小各省的录取比例差距，这虽然不能实现完全的高考公平，但毕竟是目前逐步平缓实现高考公平的中间政策。其难点在于如何确定缩小录取比例差距的速度，做到既能使户籍考生不至于反对，又能使非户籍考生获得相对公平的录取机会。第三种和第四种建议是将考试和录取分离开，虽不失为过渡时期的良策，但难在招生比例的确定上。

四、异地高考的政策提议

和大多数资源一样，高等教育尤其是优质的高等教育资源是稀缺的，还做不到按需分配，因此在确定分配方式的时候就可能面临种种难题。在高等教育总量不变的情况下，使一部分人获得更多的教育机会，就必然意味着另一部分人获得的教育机会要减少，这是一个零和博弈。也就是说，如果政府不增加对高等教育的投入，从而使高等教育这种服务的总量有所增加的话，那么增加流动人口随迁子女的高考录取机会就势必会使其他考生的高考录取机会减少。利益受到损失的可能是流入地的考生，也可能是流出地的考生。如果允许随迁子女在流入地参加录取，占用流入地考生录取名额的话，那么流入地考生的既得利益就会受到损失；如果随迁子女在流出地参加录取的话，他们的录取机会增加了就意味着其原籍（流出地）其他考生的录取机会减少了。

如前所述，很多人认为户籍制度是异地高考的障碍之一，其实不然。户籍制度仅规定了公民所属的籍贯，并未限制公民到异地工作、学习。各所大学在不同省份设定不同的招生名额也并非户籍制度所致。如果每所大学在各省设定的招生计划是公平的，考生无论在哪里参加高考都将获得同样的录取机会，那么高考移民就失去了意义，异地高考的阻力也不存在了。因此，户籍制度并不是关键，大学在各地的录取率不同，高等教育机会的地域分配不均等才是问题的症结所在。

教育应当是实现公平的手段，学生应当有权利通过自己的努力改善上一代提供的生存条件。因此，很多人认为，在实行异地高考政策的时候，不应当对考生的父母提出过多的要求。对此，政策制定者的考虑是担心全面打开异地高考的大门，会有大量的高考移民涌入，不但挤占当地考生的录取名额，也给基础教育的承载力带来巨大压力。对考生父母条件的限制实际上只是权宜之计。可是，政策制定者的这种考虑可能会导致正好相反的结果出现。这是因为有些地区的异地高考政策规定，外来打工人员必须在该地工作生活若干年，其子女方可享受异地高考的优惠政策。这种规定很有可能会吸引一部分人为了子女的前程前来打工，让更多的外来人口涌入。政策还规定其子女也必须在当地有3年或4年的学习时间，这也会给流入地基础教育和高中教育的容量带来很多困扰。因此，对考生父母的条件限制可能无法很好地解决异地高考的难题。

从根本上来说，异地高考政策需要解决的是两个诉求：一个是“考的和学的不一样”；另一个是“录取比例不一样”。第一个诉求是指在人口流动频繁的当今，各地基础教育和高中课程的设置有差异，高考题目也不相同，从而导致流动人口的随迁子女在原籍所在地参加高考时考的和学的不一样。第二个诉求是各省的考生面临的录取率不同，在招生录取时的机会存在很大差异，这是高等教育的公平问题。

解决第一个诉求只须放开随迁子女在就学地参加高考，但不在就学地参加录取即可。随迁子女在就学地参加高考，可以解决其“考的和学的不一样”的困境；不在就学地参加录取，不占用当地考生的招生名额，来自当地公民的阻力就会大大减小。随迁子女在其户籍所在地参加招生录取，占用其户籍所在地的高考招生名额。需要解决的问题是随迁子女和其户籍所在地其他考生的录取名额该如何分配。如果随迁子女获得的名额较多，就会引起其他考生的不满；如果其他考生获得的名额较多，就会对随迁子女不公平。比较稳妥的方式是在进行大量调查研究的前提下，暂定一个招生分配比例，同时允许随迁子女自愿选择在流入地或者户籍所在地参加高考。这样，随迁子女就会权衡考题的异同因素和录取几率的因素进行选择。如果大量随迁子女宁可承担考题不同的损失而去选择在户籍所在地参加高考，那就意味着这个比例的分配对随迁子女非常不利，需要加大随迁子女的招生名额。如果产生了大量的高考移民，那就可能意味着留在原地参加高考的学生获得的招生名额太少，需要减少随迁子女的招生名额。

解决第二个诉求可能会面临较大阻力，非短期之内可以完成。高考移民的存在和异地高考的阻碍都源于高等教育分配不均。要公平分配高等教育资源，有两个问题无法回避：第一，是否有必要统一全国高考考题；第二，大学应当以何种方式录取新生。

有些学者认为，要从根本上解决高等教育资源分配不均的问题，就应当统一全国各地的高考试题，并按照统一的分数线择优录取，而不是向各省市分配或多或少的名额。为了实现这个方案，还需要统一各地的教材。这样，无论流动人口的随迁子女在何处，都可以一样方便地参加高考。那么，采用不同的教材和高考考题，是不是就无法实现高等教育的机会公平了呢？如果为了彰显各地特色而采用不同的教材和高考考题，那么就应当允许考生自由流动，在任何地区报考。这样一来，一旦某省高考出现优势，考生自然会向该省流动。只要存在高考移民，就说明存在不公平。根据考生的移民动向调整录取分数线或录取比例即可。这样便可以既保留地方特色，又实现公平。

实现高等教育的机会公平还需要大学改变录取方式。大学应改变招生模式，合理分配各省的录取名额。中国政法大学已经先行一步，建立了按各省市的人口比例确定招生指标的制度[14]。这在很大程度上打破了一些地区的录取优势，值得各所大学效仿。和按人口比例确定招生指标的方法相比，完全脱离地域限制，不事先规定在各地的招生指标，只按照考试成绩由高到低录取学生的方法更加公平。这是因为，有的省份考生整体素质非常高，按人口比例招生会使他们中的优秀学子与心仪的大学失之交臂，而他们的高考成绩在整体成绩较低的其他省市就可能被录取。只不过按照考试成绩录取就必须在全国范围统一考题，否则各地考生的成绩就无法进行比较。如果按人口比例确定招生指标，但不统一考题，那么只要允许考生在任何地区参加高考报考和录取，再根据考生的流向修正下一年度的招生指标，也同样能够实现高等教育的机会公平。这样，就可以利用考生的流动来实现高等教育的机会公平。

此外，还可以用考生的流动来帮助落后地区发展。在现有的制度下，如果增加落后地区的招生名额，并规定父母必须在该地工作一定年限考生方可在该地报考并参加录取，那么就有可能吸引一些人为了子女到落后地区工作，为发展当地的经济做出贡献。

长期以来，一些省市的考生能够获得更多的高等教育资源，这部分既得利益者会反对高等教育资源的重新分配。因此，高等教育的机会公平是个长期努力的目标，何时能够实现，要看既得利益者的接受程度和政策制定者的决心。短期至少应当满足流动人口的随迁子女的第一种诉求，使他们不致考学分离。在迈出了这第一步之后，再视情况逐步调整各地的录取比例，直至最终实现高等教育机会公平的长期目标。这不但需要政策制定者的决心，也需要各所大学的配合。若要既不损害流入地考生的利益，又令流动人口随迁子女获得更多录取机会的话，就需要政府加大对教育的投入力度，不仅要继续发展高等教育，为全国各地考生提供更多的就学机会，更要加大对落后地区的基础教育投入，逐步提高落后地区的教育水平，使各地的青少年都能够有机会用知识来改变自己的命运。这对于个人、对于社会和整个国家的发展都是有益的。

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Recommendations on gradually openning different college entrance examination policy

WANG Xin-shuang

（Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116023，China）

Abstract：The university entrance exam scheme has gradually begun to implement，the regional policy are not the same.To solve the problem of the different college entrance examination can be the first to solve a pressing matter of the moment Suiqian children test separated，then the realization of higher education equality of opportunity.The first step is to allow Suiqian children in the school to attend the university entrance exam，but not in school to occupy the admission，the admission quota from the residence into a certain proportion.The second step is the ultimate goal is to completely let go of different college entrance examination，allowing candidates to participate in the college entrance examination in any place and participate in the admission.Prior to this，the admission ratio gradually adjust over in the maintenance of social stability under，until the final realization of college entrance examination.

Key words：different college entrance examination；college entrance examination immigrant；education fair

[责任编辑 王 佳]