新平衡计分卡模型:一种测度基本公共教育服务均衡发展状况的新工具

罗 哲

(四川大学公共管理学院 四 川成都 6 10041)

启蒙思想家卢梭认为，教育应该服从自然的法则，实现人的身心的自由发展。我们应该通过生活和实践，也就是用实物教学和直观教学的方法，让孩子从生活和实践的切身体验中，通过感官的感受去获得他所需要的知识。卢梭曾说:“有一些被我们阻碍着不让垂直生长的植物，它们就具有这样的习性。自由生长的植物，虽然保持着人们强制它倾斜生长的方向，但是它们的液汁并不因此就改变原来的方向，而且，如果这种植物继续发育的话，它又会直立地生长的。人的习性也是如此。只要人还处在同样的境地，他就能保持由习惯产生的习性，虽然这些习性对我们来说是最不自然的;但是，只要情况一有改变，习惯就消失了，天性又回复过来。教育确实只不过是一种习惯而已。”［1］(P8)为了实现人的全面发展这一目标，我们做了很多努力，基本公共教育服务均等化就是其中之一，而教育的公平是人的公平的起点。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，到2020年要形成惠及全民的公平教育，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。“十二五”时期，按照公共性、基础性、普惠性和发展性的主要特征来推进基本公共教育服务的均衡发展，是教育公平原则的要求，有利于提高全民素质，使我国从人口大国转型为人力资源大国。随着均等化进程的加深，我们需要一种能够测度基本公共教育服务均衡发展的新工具。这种需求，是推动我国社会建设的必然要求，也是指导思想从价值理性深入到工具理性使然。

一、以往测度基本公共教育服务均衡发展状况所用模式的不足

(一)只重结果不重过程

以往测度基本公共教育服务均衡发展状况的模式，一般都是定性分析结合定量的指标体系，其存在的主要问题是可量化的都是财务、升学率、教育普及度等结果导向的指标，这就造成很多地方都去追求硬件上的均衡或者说是数字上的均衡，忽略了教育服务部门在达成基本公共教育服务均衡过程中所做的努力。只注重结果导向，而不重视过程导向，是对人的能动作用的忽视，教育服务是一个需要用心的工作，有时候很多工作都做到位了但可能由于一些很小的原因没有达到总体效果，应该对已经到位的工作进行正确的评价与对待，否则就会引导教育服务部门把工作重心转移到纸面化的硬件设施与指标评价上，忽视了提升教育服务工程中的努力，偏离了教育是为了育人的初衷。“我们这个时代的文学和科学，倾向于破坏的成分多，倾向于建设的成分少。人们可以用师长的口吻提出非难;至于说到建议，那就需要采用另外一种口气了，然而这种口气，高傲的哲学家是不太喜欢的。”［1］(P2)

(二)欠缺教育服务顶层设计

教育部门在进行发展规划时缺乏顶层设计，没有明确的教育构想和愿景，缺乏长期性的发展规划，目标体系往往是由中期目标或短期目标构成，一般是国家出台一个五年计划后，教育再制定自己的五年计划，欠缺教育长期自主的规划。这就导致了教育部门在提供基本公共教育服务时只注重短期的绩效行为，不仅造成了资源的浪费以及零散使用，还造成了资源的使用情况以及教育工作的推进缺乏系统性。基本公共教育服务均衡发展不是一时一日就可以实现的，教育工作是一个长期的过程，要稳步地推进，不可能一蹴而就，要在教育愿景和教育使命的指引下，进行顶层设计，才能使教育工作的推进更有系统性、规划性、长期性和科学性。

(三)日常工作难与战略目标挂钩

依据现有测度基本公共教育服务均衡发展状况的模式，很难使教育服务部门的员工把自己的日常工作与组织的战略目标结合起来。这也是一个管理过程中经常遇到的问题，当组织的规模比较庞大的时候，虽然员工知道组织的目标，也知道自己所要做的工作，但员工所做工作的效果却不能直观地体现在组织目标的实现上，即教育服务部门员工所做的日常工作不能体现在对教育均衡发展战略目标的实现上，这就会造成员工工作的盲目和低效。必须要让教育部门员工清楚地理解教育部门运行的整个体系，以及让员工明白自己所做的日常工作会怎样对教育服务均衡发展目标的实现产生推动作用，将日常工作与战略目标挂钩，才能调动员工的积极性，使员工朝着正确的方向努力。

二、新平衡计分卡模型:从理论到实践

(一)平衡计分卡模型简介

平衡计分卡是卡普兰和诺顿所创造的管理工具，它最早应用于企业的绩效管理，后来逐步被引入到公共部门管理中。平衡计分卡从四个层面审视组织绩效:财务、内部流程、客户、学习与成长，具有能平衡组织短期目标与长期目标、结果性指标与动因性指标、财务指标与非财务指标、领先指标与滞后指标以及内部与外部的作用，突破了财务作为唯一衡量指标的管理方法，既是一种着眼于未来的绩效管理工具，也是一种日常的战略管理工具，被广泛地应用于企业管理和公共部门管理中，目前来说取得了良好的成效。但是，平衡计分卡模型经常会面临一个难点，就是确立绩效的指标衡量体系要比想象中困难很多。尽管管理者明白要脱离以往只以财务指标论成败的模式，要与满意度、发展性等指标结合起来，但是具体在指标体系建构上平衡计分卡模型并没有给出一个指标的构建逻辑，不容易“接地气”。

(二)新平衡计分卡模型解读

1.新平衡计分卡模型的缘起。随着教育公平理念引导下的教育服务均等化进程的加深，我们迫切需要一种新工具来测度基本公共教育服务均衡发展的状况，这种新工具要克服以往工具的缺陷，从以往的测度工具升华为一种管理工具，对教育工作的推进产生指引作用，既能衡量教育服务均等化的水平，又能科学地衡量教育服务部门在为实现均等化过程中所产生的绩效行为。平衡计分卡作为一种比较成熟的管理工具，在企业和公共行政部门的管理工作中经过了长期的检验，而且它本身的架构与测度教育服务均等化的很多需求相吻合，经过针对教育服务的专门改造之后，应该能成为一种非常优越的专门用于测度基本公共教育服务均衡发展状况的新工具。

图1 新平衡计分卡的设计结构

2.新平衡计分卡模型的设计。新平衡计分卡模型的运行模式依然分为财务、客户、内部运行、学习与成长四个层面(参见图1)，但在涵盖范围与权重上有相当大的不同。首先，降低财务层面所占的比重。这里的财务层面主要涵盖的范畴是教育投入。虽然教育投入很重要，但并不是教育质量的决定性因素。举例来说，一所学校可能由于引入了一位名优退休教师而引发一个学科从教学弱势升华为教学优势，而其实在本质上学校的教学投入并没有加大。因此，降低教育投入在整体均等化衡量中的比重，引导各个教育部门追寻教育的本质而不是面子工程。其次，提升客户层面的比重，并进行合理划分。教育服务的客户，针对不同主体应当进行适当调整，教育服务部门为主体，则各个学校、教师、学生、家长都应纳入客户范畴，并根据希望接受教育服务或即将接受教育服务的、正在接受教育服务的、已经接受完教育服务的和不在教育服务范畴内的第三方社会群众等条件再进行具体的细分，保证教育服务是为民服务的用心工程。再次，提高内部运行的比重，并改变对内部运行的观念。这里的内部运行除教育服务部门员工的工作环节外，还应包含教育服务部门为达到教育服务均等化所进行的绩效行为的考量。比如一个地区花大力气进行教师队伍的培训与提高，虽然短期内还没见效，但是这种绩效行为必须作为该地区为达到教育服务均等化所做的努力而被正确地对待和考评，不能因为其尚未见效就被抹杀。不仅要重视均等化达到什么程度，还要重视为了达到均等化做了哪些努力。最后，科学对待学习与成长层面。与企业不同，这里的学习成长不仅是指教育服务部门的员工，更主要的是指教育服务的客体，升学率、普及度、文盲率等等指标便在这个层面。总的来说，新平衡计分卡模型四个层面改造的核心思想在于降低对硬件指标的衡量依赖，把衡量重心放在真正提升教育水平的软件指标等核心指标上来，帮助教育服务回归育人的本质，这就是大力调整四个层面内容和权重的目的。

除了针对教育的本质，改造运行模式的四个层面之外，新平衡计分卡模型还有一个旨在理清如何构建指标体系的创新点，就是结合四象限的时间管理理念，创新了平衡计分卡的指标构建逻辑。时间四象限法是美国管理学家科维提出的时间管理方法，把工作按照重要和紧急这两个不同的程度来进行划分，分为既重要又紧急、重要但不紧急、不重要但紧急、不重要也不紧急这四个象限，以此来对工作进行划分和排序。新平衡计分卡模型在指标选取上也运用四象限的时间管理方法，根据不同层级主体的目标不同，合理细分不同主体指标体系的具体指标，这样做的意义在于解决了以往推进教育工作难分轻重缓急的重大难题。以往的教育推进方式和教育评价体系，由于难分轻重缓急，因此总是误使教育工作的推进向短期绩效以及结果性的指标靠拢，新平衡计分卡模型解决了这一问题，引导教育工作部门朝着正确的方向稳步推进，更能体现其作为一种战略管理工具的价值，让教育服务工作返璞归真。

3.新平衡计分卡模型的使用。与普通平衡计分卡模型类似，在确立了管理和考评团队之后，新平衡计分卡模型的使用并不复杂。首先，构建目标体系。依照基本公共教育服务的构想和理念，进行基本教育公共服务的顶层设计，合理地选取总目标，再根据各个层级教育服务部门的实际情况以及职责划分子目标，作为最根本的考评依据。其次，进行四个层面和四象限的划分。确定了各个层级主体的对应目标之后，就要根据目标来进行工作内容的划分，先进行四个层面的划分，再把各个层面所包含的工作内容按照四象限进行划分，保证工作内容体系的完备。最后，确立指标体系并建立反馈机制。目标体系已经构建完成，工作内容也进行了合理的划分，接下来就要构建衡量指标体系。构建指标体系包括两步:一是结合具体情况确定具体指标，二是确定目标值。完成指标体系构建之后便可付诸实施，实施前要注意跟所有相关人员阐释愿景与构想，通过合理的沟通使他们明晰目标和工作，而且在初期还要特别注意随时反馈随时调整指标，以达到最合适的管理状态。

三、新平衡计分卡模型测度基本公共教育服务的优势

(一)提供全方位的测度，结果与过程并重

新平衡计分卡模型所产生的绩效分析，不仅仅停留在教育服务均等化这个结果指标上，而且能衡量教育服务部门在实现均等化的努力过程中所产生的绩效行为，结果与过程并重，有利于全方位地科学地评估和对教育服务部门进行正确的工作引导。不仅测量教育服务均等化的程度，还测评均等化过程中产生的绩效行为，这是对以往测评模式的重大改进，是对教育服务均等化的重新认识。以往追求教育服务均等化只注重结果，而没有过程何来结果?我们不仅要测度目前的均等化程度，更要测评各部门目前为实现教育服务均等化所累积的绩效，量变引发质变，正是这些以往没有重视到的绩效行为推进均等化服务的最终进步。

(二)提供顶层设计引领，稳步推进均衡

新平衡计分卡模型要求教育服务部门对基本公共教育服务均衡发展进行顶层设计，有利于教育服务部门把短期绩效行为与长期绩效行为结合起来，使推进工作稳步进行并更加合理。用时间管理的四象限法来解释，以往重视的短期绩效是那些紧急而不重要的工作内容，往往忽视了重要但不紧急的工作内容。新平衡计分卡敦促教育服务部门进行教育愿景的构想，对教育服务工作进行顶层设计，结合四象限法合理构建指标体系，明晰各工作内容的轻重缓急，保证了基本公共教育服务均衡发展工作推进的按部就班，体现了科学性和计划性，有利于基本公共教育服务均衡发展的长期延续，符合可持续发展的理念。

(三)统领组织行动合力，加速目标实现

新平衡计分卡模型是一个庞大的体系，它将目标以及子目标体现在组织各个层级的绩效指标与行动上，避免了员工的盲目行动与低效，指引员工朝着正确的方向努力。由于教育服务工作都是由日常的普通工作行为累积而成，短期难以见效;如果不能让员工熟知组织的愿景与战略目标，以及日常工作的一点一滴是如何累积到总目标的实现过程中的，就会产生低效和盲目。新平衡计分卡模型可以起到聚沙成塔的作用，统领组织行动合力，激发组织成员的积极性，加速目标的实现。

四、运用新平衡计分卡模型的关键问题

虽然新平衡计分卡模型具有很多的优点，对以往的测度模式产生了进步性的推进;但是新平衡计分卡模型在使用时还有几个需要特别注意的地方，一定要谨慎剖析，才能保证新平衡计分卡模型作用的正常发挥。

(一)战略目标体系的构建

战略目标体系的构建是新平衡计分卡模型正常发挥作用的根本。新平衡计分卡模型作为一种战略管理工具和绩效管理工具，其根本条件就是要构建清晰明确有可行性和实现性的战略目标体系。首先，在组织使命以及愿景的指引下选取合适的总目标。目标不能太低或太高，目标太低便会造成总体绩效很低，目标太高就会造成这个目标体系的崩溃，因此总体目标要合适。其次，将总目标合理地分解为子目标。子目标分解不清就会造成组织内部难以形成合力，尤其是教育服务均等的子目标由于各地内外部环境不一更要合理地加以划分，这是上下统一的基石。

(二)衡量指标的选取应合适

选取合适的衡量指标是新平衡计分卡模型正常发挥作用的保证。虽然新平衡计分卡发挥了时间管理四象限法则的优势，已清楚地厘清了指标体系的构建逻辑;但是结合到具体的教育服务均衡发展问题上总要有具体问题具体分析的过程，这是永远都不可避免的。在衡量指标的选取上要注意可量化、系统性、必要性、全面性以及精练性的原则，尽量做到指标选取缺一不可、多一也不可，确保衡量指标选取的合适性。另外，在选取衡量指标时不要急功近利，要重视反馈机制，在初期阶段结合实施效果不断调整指标，以期构建最合适的指标体系。

(三)具体贯彻落实的保障

具体贯彻落实的保障是新平衡计分卡模型正常发挥作用的基础。以往的测度模型或者教育工作的推进方式，即使选取的相对比较合理，也不能达到预期的效果，究其原因是在具体工作过程中不能将预先的安排具体贯彻落实，所谓上有政策下有对策，不能贯彻落实会极大地影响任何测度模型的功效发挥。因此，要让各级教育服务部门明晰职责与使命，采用合理的沟通方式，阐明愿景与战略，将具体安排落实，保障基本公共教育服务均衡发展的推进能够按照计划稳步进行。

［1］卢 梭.爱弥儿论教育［M］.李平沤译.北京:商务印书馆，1996.

［2］蒲 蕊.基本公共教育服务体系研究现状与发展动态述评［J］.武汉大学学报:哲学社会科学版，2012，(3).

［3］张茂聪.教育公共服务均等化的路径选择——基于山东潍坊市教育公共服务体系的研究［J］.教育研究，2012，(6).

［4］罗伯特·卡普兰，大卫·诺顿.平衡计分卡——化战略为行动［M］.刘俊勇，孙 薇译.广州:广东经济出版社，2013.

［5］封铁英，仇 敏.新形势下公共就业服务体系创新:框架、要素与效率［J］.人文杂志，2012，(6).