厦门市城乡义务教育均衡发展策略研究与实践

姜金灿 郭 献文

(厦门市教育局 福 建厦门 3 61000)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出推进义务教育均衡发展的一个重要任务就是加快缩小城乡差距。2010年12月，厦门市被国家确定为开展“推进义务教育均衡发展”国家教育体制改革试点工作市，探索推进城乡义务教育均衡发展的有效途径和办法。近年来，厦门市以城乡资源统一配置为抓手，着力推进城乡教育一体化，促进办学条件均衡、投入均衡、师资均衡、就学机会均衡、质量均衡“五个均衡”，为保障和促进城乡义务教育均衡发展做出了有益探索和实践。

一、厦门城乡义务教育发展的资源配置差异分析

由于历史、社会经济发展以及教育政策制度等因素，厦门市和其他城市一样，城区与农村义务教育学校在公用经费、办学条件、师资水平、教育环境、教育质量等方面存在较大的差距，具体体现在城乡教育资源配置的差异，主要可从财力资源、物力资源、人力资源三个方面进行分析。

(一)财力资源配置差异

2011年以前，农村生均公用经费标准为小学每生每年350元、初中每生每年450元，而城市生均公用经费标准为小学每生每年730元、初中每生每年1110元。可见，城市生均公用经费是农村的一倍多，差异较大。

(二)物力资源配置差异

物力资源配置可在一定程度上反映学校教师、学生所能享用的物质教育资源，其衡量指标主要为校舍面积、图书册数、计算机台数等。根据厦门市2010-2012每学年初各级各类学校基本情况数据统计:2009-2011年，城市义务教育学校的生均校舍面积低于农村的生均校舍面积，农村生机比呈下降的趋势;虽然小学生均图书城乡基本持平，但初中生均图书城乡差异明显;2011年农村比城市生均图书高了5.64册(详见表1)，主要是农村的适龄儿童逐步往城市流动，造成城市的基础教育资源紧张，压力相对较大，而农村则相对宽松。

表1 2009-2011年厦门市城乡义务教育学校物力资源配置对比①

(三)人力资源配置差异

1.教师学历构成情况比较。2009-2011年，厦门市中小学教师合格率稳中有升，城乡差异有所缩小;本科及以上学历的中小学教师所占比例逐年提升，小学教育阶段上升明显，全市2011年比2009年上升10.8个百分点;初中阶段教师学历层次城乡相对均衡，农村教师学历层次提升较快，农村教师配置更趋合理，但小学教师学历层次城乡差异仍较大(具体见表2)。

表2 年厦门市城乡义务教育学校专任教师学历构成对比表①

2.教师专业技术职称比较。2009-2011年，城市义务教育学校一级及以上专业技术职称的教师比例逐年上升，城乡差异有所扩大，城市师资力量低于农村。从未评职称的教师比例上看，城市未评职称教师比例较农村的高，主要因为在义务教育阶段，厦门市政府对农村教师的职称评聘有一定程度的倾斜，在一系列政策扶持下，农村师资力量得到明显加强，具体详见表3、表4。

表3 2009-2011年厦门市城乡小学专任教师专业技术职称对比表①

表4 2009-2011年厦门市城乡初中专任教师专业技术职称对比表①

二、厦门城乡义务教育均衡发展的优势分析及策略选择

(一)厦门城乡义务教育均衡发展的优势

虽然城乡存在较大的资源配置差异，但与其他城市不同的是厦门具有推进城乡义务教育均衡发展的良好基础和自身优势，主要体现在以下几个方面:

1.政府重视教育均衡发展。厦门市委、市政府历来高度重视义务教育均衡发展，早在1998年就出台《关于扶持一般学校办好所有初中的若干措施的决定》，2007年出台破解就学难、促进教育事业又好又快发展的若干意见，2010年又出台统筹城乡发展推进岛内外一体化建设的若干意见，持续推进义务教育均衡发展。从2000年起，厦门市政府启动扶持农村义务教育的行动，每年投入4000万元以上，重点扶持农村中小学校改善办学条件。

2.地域相对较小。厦门市土地面积1699平方公里，全市共辖有思明、湖里、集美、海沧、同安、翔安6个区，除了同安区土地总面积658平方公里、翔安区411平方公里外，其他区土地面积均没有超过300平方公里。

3.城镇人口比例较高。厦门现有户籍人口190.92万人，常住人口480万人以上，户籍人口中，城镇人口154.52万人，约占户籍人口的80.9%。

4.社会和家庭均较重视教育。厦门是陈嘉庚的家乡，社会、家庭和个人具有重视教育的传统，民间捐资兴学的传统较浓，历年九年义务教育巩固率均保持在98%以上。

表5 2009-2011年厦门市城乡中小学在校生数及生班比例①

5.教育事业发展势头良好。2009年至2011年三年间，厦门市普通中学和小学在校生数逐年上升，其中小学在校生数增长较快，三年共增长近3万人，且农村增长幅度高于城市增长幅度(具体详见表)。厦门市现有全日制普通学校共939所，在校生57.7万人，其中义务教育阶段中小学共有346所，在校生近27万人。于1996年基本普及九年义务教育，2007年率先在全省全面实现高水平高质量普及九年义务教育，2009年又率先通过“对县督导”省级评估，同年被评为“全国推进义务教育均衡发展先进地区”。

(二)促进城乡义务教育均衡发展的关键是公共资源均衡配置

促进城乡义务教育均衡发展的关键是公共资源均衡配置。义务教育均衡发展，本质上是资源配置方式的战略性调整。针对城乡义务教育差距，结合厦门实际，厦门市政府选择从资源配置入手，着力推进办学条件均衡、投入均衡、师资均衡、就学机会均衡、质量均衡等“五个均衡”的城乡义务教育均衡发展策略，并制定五年实施计划:从2011年秋季起，实现城乡免费义务教育，进一步促进城乡教育公共服务均等化;2012年，全市统一义务教育阶段生均公用经费定额标准，完成义务教育学校标准化建设，实现区域内义务教育基本均衡发展;2013年实现城市、农村地区的义务教育基本均衡;2014年实现市域内的义务教育基本均衡发展;2015年全市义务教育学校实现教学质量基本均衡，实现市域内较高水平的义务教育均衡发展。

三、实施“五个均衡”，促进城乡义务教育均衡发展

(一)完成标准化建设，实现办学条件均衡

城乡、校际办学条件的差距是制约义务教育均衡发展的重要障碍，也是普遍性问题。国家为此专门启动了义务教育标准化建设。按照统一部署，厦门于2008年启动“义务教育标准化学校”建设评估工作，共有346所中小学(包括14个教学点)列入计划;经过努力，2012年9月份，在福建省率先完成全部公办义务教育学校的标准化任务，实现城乡义务教育学校在校园校舍、教育教学设施设备、体育运动场所、宿舍、食堂、厕所等方面的统一配置和建设，以及学校管理的标准化、精细化。通过标准化学校建设，农村学校、教学点的面貌发生了翻天覆地的变化，不论是偏远山区的教学点还是繁华城区的学校，所有的教育教学设施配备、教育教学管理均按标准得到提升，农村学校的学生可以和城市学校的学生一样在塑胶跑道上运动，在一样配置的教室上课，在更新更美的校园里读书。

(二)健全经费保障机制，统一城乡生均经费标准

落实财政资金优先保障教育投入，确保教育经费“三个增长”。建立城乡教育一体化义务教育经费保障机制，将土地出让金的收益按10%比例投入教育;把教育费附加给教育行政部门统筹管理，重点支持接收进城务工人员随迁子女入学的学校和农村义务教育学校。从2011年起持续进行农村义务教育体系建设，连续两年每年投入6000万元，重点扶持农村中心校以下的完小和教学点改善办学条件和布局调整。同时，在2012年统一全市城乡义务教育学校生均公用经费的定额标准;2013年进一步将小学预算内生均公用经费基本定额标准提高到840元、初中提高到1260元，以后逐年增加，争取义务教育学校公用经费定额标准进入同类城市先进行列。对100人以下的完小和教学点，根据实际需要编列年度预算，确保农村完小和教学点有足够经费，而不会被挪用。

(三)实行同城同薪同编，促进师资均衡流动

2010年，厦门率先实现全市教师同城同薪，无论是城市名校教师，还是海岛、山区等农村地区教师，工资待遇的标准和发放时间一致。同年9月又实现“同城同编”，即全市中小学、中职学校和幼儿园教师编制按照城乡一致的标准进行核算。在统一待遇、统一编制的基础上，2011年进一步打破区域限制，在全市范围内从城区学校选派管理干部到农村和薄弱学校任职，健全完善教师“区管校用”管理体制，建立校长、教师合理流动制度。义务教育阶段教师在一个学校工作满6年、校长任职满10年必须流动，每年教师校际交流人数均达到应交流人数的10%以上。继续选派城市教师下乡支教，并完善政策吸引优秀教师、优秀高校毕业生到农村学校或薄弱学校任教，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师在高级教师岗位、评先评优、职称评定、继续教育等方面实行倾斜政策，提高了农村教师职业吸引力，促进了农村地区教师素质的整体提升。

(四)消除择校问题，实现就学机会均衡

一是坚持义务教育阶段免试就近入学。初中招生实行小学划片免试电脑随机派位入学，派位结果不得改变，严禁提前或变相提前招生，禁止组织任何形式的入学考试，各种学科竞赛、特长评级不与义务教育阶段学校入学和升学挂钩，严禁以各种名义分设重点班和非重点班。二是实行阳光随机编班。全市初中新生的编班工作统一采用随机编班的方式进行，编班结果不得改变，杜绝初中私自设立“重点班”的问题。三是积极推进优质高中招生指标定向。指标分配到区域内初中校，择校生和不在同一所初中连续就读三年的学生不能享受到校指标，以此从源头上遏制学生家长“择校”的冲动。四是努力让更多随迁子女享受公办义务教育。在加快建设一批公办义务教育学校的基础上，适当增加办班规模、班生额，充分利用现有公办学位接收随迁子女。2013年符合条件的随迁子女进公办校接受义务教育的比例达82.52%。积极推进民办学校的委托管理和监管，让就读民办学校的随迁子女享受到与公办学校相当的义务教育。五是健全保障残疾儿童少年接受义务教育的有效机制。做好轻度智障儿童的随班就读工作，积极开展为重度残疾儿童送教上门的试点工作，保障他们平等享受义务教育的权利。

(五)强化优质资源的共创和辐射，均衡提升城乡教育质量

1.推进城乡学校合作办学。积极采取三种模式实行“师资互派、资源共享、统一教学、捆绑考核”的管理模式，推进优质学校和农村学校、薄弱学校的合作办学，实现优质教育资源共创共享。(1)“联姻”模式。推进优质学校和农村学校、薄弱学校的“联姻”，发挥优质学校的辐射带动作用，全市以分校、附属校、合作校等形式共建立30多个合作办学关系。(2)“委托”模式。实施小城镇教育综合改革试点，开展农村薄弱学校委托管理试点，全市共有18所学校建立9个委托管理关系。(3)“小片区”模式。以优质学校为龙头在全市建立65个小片区，实现城区所有义务教育学校(包括民办学校)小片区全覆盖，推行小片区管理，促进片区均衡发展。

2.加强教学指导和优秀师资的培养。召集全市义务教育阶段优秀骨干教师以学科为单位，成立农村义务教育学校学科教学指导小组，采取教学视导、送教下乡、教学开放日活动、聚焦课堂专题研讨、专题培训等方式，经常性且有针对性地开展工作，帮助培养若干名农村教学骨干，指导培养若干个优秀农村备课组和教研组。同时，实施农村义务教育学校教师新一轮全员培训计划，每年培训一批农村学校、薄弱学校的领导、教师。推行新教师高位培养机制，实行薄弱学校与优质学校教师双向互派，提升农村学校新教师的任教能力。

3.大力推进教育信息化。加强教育信息化的基础设施建设，实现中小学“教育城域网校校通”，所有学校均有计算机教室、电子备课室和电子阅览室，实现班班多媒体化。加快优质教育教学资源的开发、引进和整合，重点建设名师、名校等网络课堂，集中开发音乐、美术和英语等短缺课程资源，进一步探索现代信息技术环境下的课堂环境和教学方式改革，推进“优质资源班班通”，通过信息技术将优质教育资源传输到农村学校。

4.持续强化减负措施。2004年全面禁止义务教育学校双休日、节假日、寒暑假补课;2011年取消义务教育阶段各种学科竞赛的中考加分照顾;2013年又出台减负新规，取消早读，严格控制学生在校活动时间，当天有体育课的学生可在下午4:55放学离开教室，下午5:35必须放学，并建立义务教育质量绿色评价体系，引导学校树立全面发展的质量观，全面实施素质教育。

5.开展教育教学改革。在全市开展校本作业试点，建立健全校本作业研发、优化、使用与评价机制，增强作业的有效性。在包括农村学校在内的8所学校(单位)开展素质教育改革试点、7所学校(单位)开展教育教学改革试点工作，积极开展先学后教、以学定教、少教多学等形式多样的教学改革创新实践，探索减轻学生课业负担、提高课堂效益的有效方式和途径。

四、结语

坚持在全市区域内统配资源，推进城乡义务教育“五个均衡”的做法，让厦门市义务教育学校办学条件得到明显改善、教育质量得到显著提高、城乡教育差距不断缩小。2012年全市所有行政区均通过义务教育基本均衡发展区的省级验收，让厦门百姓真正感受到了义务教育均衡发展的实惠。在中国社科院发布的2012年《公共服务蓝皮书》中，厦门基础教育满意度位列全国38个重要城市之首。

当然，厦门选择从资源配置着手，以要素均衡的办法综合推进城乡义务教育均衡发展的策略，在实践中还应注意进一步引导农村生源回流学习，并在公平的前提下，处理好均衡发展与优质发展的关系、均衡发展与办学特色的关系、均衡发展与办学活力的关系、均衡发展与素质教育的关系，追求均衡与优质、特色、活力以及素质发展之间的辩证统一。

注释:

①数据来源:厦门市教育局编“厦门市教育统计资料”，根据厦门市2010-2011、2011-2012学年度各级各类学校基本情况整理而成。