征收农地使用税促进土地流转问题初探

2014-09-21□孙毅

山东农业大学学报（社会科学版） 2014年3期

□孙毅

征收农地使用税促进土地流转问题初探

□孙毅

加速土地流转实现农地规模化经营是当前我国农业现代化亟待解决的首要问题。本文从分析日本、台湾农地改革的经验入手，提出征收农地使用税，通过提高农户保有土地的成本及耕作成本，减少那些低效率的、仅利用空余时间从事农业的兼业农户的比重，从而促进土地规模化经营。同时，通过完善以农村公共财政投入支持体制为中心的配套措施，以征税收入反哺农业，尤其是农村公共服务产品的供给，推动农民增收和农业的发展，防止重蹈税制改革“黄宗羲定律”的覆辙。

农地使用税；土地流转；农地规模化经营；黄宗羲定律

一、为什么强调征收农地使用税

从现有研究来看，目前影响到我国农地流转的因素有很多，从流出方来看，农地流转的价格较低，土地给农民带来的安全感(在缺乏社会保障的情况下，土地是农民应对极大生存压力时的重要保障)；从流入方来看，农业经营的比较收益低，制度性障碍，交易成本高，甚至农业税也因造成农民负担过重而成为其中的原因。[1]那么，为什么本文作者要单独强调征收农地使用税呢？——尤其是在征收农业税时代，还曾因税费负担过重而阻碍了农地流转的情况下。

首先需要强调，本文认为征收农地使用税促进农地流转，只是说在当前时期，农地使用税是促进农地流转的必要条件，而绝不是充分条件。本文在后面还将具体说明，推动农地流转还需要有其他配套政策，农地流转支持政策应与农地规模化经营支持政策紧密联系。

(一)日本、台湾农地改革的教训：没有实现农地规模化经营

1962年，随着日本工业化进程的加速，农业外就业机会扩大，留在农业内的劳动力会迅速减少，因此，日本政府修改《农地法》，提高单个农户保有农地面积的上限，甚至农业生产法人也开始被允许拥有土地，日本政府期待法律的修订会在新的经济形势下促进耕地向专事农业的家庭集中，从而实现农业的规模化经营，促进农业结构的调整。[2]但日本农业并没有达到政府所期望的结果，自1960至1995年，日本农户平均耕地面积变化不大，仅从1公顷增加到1.46公顷。[3]为解决上述问题，1961年，日本制定《农业基本法》，除实施农产品价格保护政策外，开始放宽管制、促进土地流转，具体采取的政策包括：(1)废除限制获得农地权利最高面积的规定，甚至提高下限面积的数字；(2)通过租赁来推动农地的流转，放宽对出租土地的限制条件；(3)实行农业人养老金制度，具有一定面积以上农用地耕作权利的农业人，将所耕种的农地经营权转让给农业后继者或第三者，就可以获得经营转让养老金；(4)建立促进农地流转的新制度，包括农协的农业经营代理事业，农地保有合理化租金事业等等。[4]需要强调的是，日本政府上述加速土地流转、促进农地规模化经营的措施，无一不与上述阻碍我国土地流转的因素相对应，如保护农产品价格，解决农民的社会保障，不断降低土地流转的制度性障碍和交易成本，但我们可以看到，即使这些问题都解决了，日本也没有出现期待中的农地规模化经营。

台湾曾在1949年进行土地改革(学者常称之为第一次土地改革)。规定每户地主保有土地的限额，超过部分由政府购买。政府将购买的土地，加上政府原来保有的土地，分配给耕农、雇农和耕地不足的佃农等，实现了耕者有其田。后来，随着台湾经济的发展，农业劳动力的转移，台湾农业也开始面临农地规模化经营的机遇和挑战，但因为此前采取的政策，如为保护租地户，规定“耕地租佃期间，不得少于六年”，人均保有田地的限制，等等，已经不利于农地规模化经营。所以，从上世纪70年代末开始进行第二次土地改革，如放宽购地限制，鼓励农民购地，限定耕地分割，等等，目的都是为了鼓励土地买卖、出租，从而实现农地的规模化经营。为此，台湾省政府甚至还花费巨大力气进行了农地重划，但即使如此，如表1所示，台湾户均耕地面积变化也不大。

表1 台湾可耕地面积情况(单位：公顷)

资料来源：许宏,周应恒.农地产权私有化与土地规模经营——东亚地区实践对中国的启示[J].云南财经大学学报, 2009,(01).

在此过程中，我们看到，台湾省政府所采取的鼓励农地规模化经营的政策，基本也是靠提高农地收益，提供社会保障，降低农地流转的制度性障碍和交易成本，甚至还实施强有力的农地重划，基本将学者们总结的阻碍我国大陆农地流转的障碍都解决了，但是，也没有提高农地规模化经营。

(二)有关日本、台湾农地改革没有实现农地规模化经营的理论分析

根据日本学者速水佑次郎所做的研究，日本农地经营规模之所以没有扩大，主要是农民在家兼业机会的急剧增加，而且，随着减轻劳动强度的一些新技术的开发与应用，极大降低了农业对体力劳动的依赖程度，使老人和妇女也能经营农业，这样，即使骨干男劳力在外工作，其家庭也不一定非得离开农业。因此，农家骨干男劳力平常在外就业，周末和节假日回家务农，家中日常农活主要依靠妇女和老人。这样一种兼业经营形态就逐渐在日本普及开来。进一步的，一部分原来去其他产业就业的农家子弟逐渐到了退休年龄，他们中的一部分人又重新返回农业，但这些反向流入农业的劳动力多数超过了50岁，他们当中的大部分是从其他产业退休或离职的人。对这些中老年人来说，劳动机会成本很低，继续经营农业的意向很强，即使自己农业的劳动报酬率较低，也不轻易放弃耕作。[2]更重要的是，从1970年代开始，随着插秧机、联合收割机和乘用型拖拉机等大型农业机械的普及，相对于较大规模农户，这类农户的耕作效率越来越落后了，如耕作达3公顷以上规模的农户，每公斤糙米的生产成本，1960年时是规模在0.3公顷以下的农户成本的82%，1970年为66%，1980年为51%。[2]实际上，不仅日本碰到了这个问题，台湾也碰到了同样的问题，正是因为这个原因，台湾在上世纪90年代开始的第三次土地改革，干脆不再坚持农地规模化经营，强制农地农用，转而支持农地释放，鼓励发展休闲农业。

所以，农地改革后的农业经营者，与其说是农家，还不如说是为了保住土地财产而住在农村、利用空余时间从事些农活的非农就业者，或者是有退休金收入，仅仅处于休闲娱乐的需要才从事农业的“养老家庭”。而日本当代农业经济若要发展，为降低生产成本、提高农业生产率，就有必要扩大农业经营的规模。而且有必要从兼业化程度高的农户手中，或是从高龄农户手中，将其农地转移到将来也会热心从事农业的农户手中并作为农地予以利用。[3]

那么，采取什么样的措施才能将以上这些人手中的土地转移出来呢？通过制订法律强制退出当然是一种方法，但是，若强有力的改变农户对农地的产权，造成的后果如何仍是难以预料和确定的。若能通过经济调控手段，激励上述农户自动退出，可能成本会更低、效果会更好。因此，我们认为，通过征收农地使用税，提高农户保有土地的成本及耕作成本，再辅之以其他配套政策，会更有效的促进土地流转、实现农地规模化经营。

二、为什么农地使用税能促进农地流转

从经济学角度来看，关键的问题是，上述各类(二兼、养老)农户在使用农地时造成了负的外部性，即由社会为其经营行为承担了农地规模化利用的损失。而在当前各国普遍反哺农业的背景下，农民使用土地没有付出任何成本，因此，农地被农民(因无成本)过度利用了。纠正这种负的外部性，最传统的办法就是征收农地使用税，提高农地的保有成本及农户的耕作成本。

对以上方法能否起到目标作用，由于经济学作为一门社会科学，很难将其像自然科学那样放到实验室去检验从而得出结论。但中国自2006年开始免征农业税，却给我们提供了一个分析税收对土地流转影响的近似样本，我们可以通过比较2006年之前免征农业税前后农地流转发生的变化情况，间接考察税收对农地流转的影响。

(一)2006年之前征收农业税的情形：流入方接盘不力造成的抛荒

自改革开放以后，农村通过实行家庭联产承包责任制，基本使农民按人头分到了一块土地，同时，经营农地的农民缴纳农业税，全国平均税率一般为年产量的15.5%。家庭联产承包责任制在一定程度上促进了中国农业的增长和农民收入的提高，但同时，也存在着诸多问题，其中与本文最相关的一个问题就是抛荒。按照如前所述逻辑，因为农地使用税和农业税一样都使农民承受了负担，理论上来说，即使农民感觉到经营上的不利，为什么不将它流转、而将其抛荒呢？许多研究共同揭示出如下原因，比较收益低，农民的负担过重，土地流转的制度性障碍，等等。[4]

应该说，这些原因共同造成了抛荒的存在。比较收益低，在农民耕种规模始终不能扩大的情形下，收益提高是很困难的。土地流转的制度性障碍在现实中确实普遍存在，但国家层面上一直在制度上支持土地流转[5]，而且土地流转也普遍发生[6]——尽管比例可能不高。本文在此要重点论述的是农民负担过重问题，因为，正是不合理的农业税费及地方财政体制使农地产权受到侵害，才加剧了农地的抛荒、流转的困难。

中国的农业税制度，源自上世纪50年代颁布的《中华人民共和国农业税条例》，起初满足了工业化初期资本积累的需要，但后来它却日益演化为县乡两级政府的主要收入来源，尤其在当前我国农业县财政收入中占有重要地位，如果没有农业税收入，这些地方的财政就会十分紧张，甚至难以运转。因此，这些地方政府不但要确保农业税的足额征收，还会千方百计地从农民那里再搭收一些“费”，这是农业税费难以取缔的根本原因所在。[7]

其中最关键的问题是，政府在收取农业税费时，既没有考虑税费金额的大小与纳税能力等因素，也没有体现税收与公共服务的对应，极大程度上扭曲了农业生产中资源的配置。例如，前者，农业、农民的税费负担边际税率远远高过其他行业及从业人员，而且，低产田与高产田承担同样数额的税费。这样的税收政策，必然起着剥夺农业劳动力收入的作用，损害了农业劳动力的劳动投入积极性，并造成农业资本投资的不足。后者，与农地价值密切相关的农田水利、农业技术等公共产品的比例并不很高，降低了农地的产出水平，进而侵害了农地的产权价值。[8]有研究者指出，有些农民甚至以倒贴100-200元/亩的价格将其转包给他人耕种。[9]但在这样的税费机制下，纵然有愿意将土地流转出去的愿望，负担过重、受损的农地产权，对农地流入方而言，恐怕也难有接盘的动力。因此，土地普遍遭到抛荒。

(二)2006年之后免征农业税：土地流转的流出方障碍

因为以上的负面效果，我国政府自2004年开始逐步降低农业税税率，至2006年，全面实行免征农业税，并开始对农业进行补贴。在一定程度上，这确实提高了农民的种地积极性，但在农地流转方面，问题却变得更复杂了。

一方面，农地抛荒现象依然存在，其原因，仍如前引研究所指出的，尽管负担减轻了，但种地的比较收益仍很低，土地流转有制度性障碍等，如抛荒表现出的区域性特征，“丘陵、山区、离城较远的地区抛荒较严重。”[10]另一方面，农地流出方抛荒(撂荒)、流转的意愿减少。据2006年对14省25县496农户的调查，随着种地收益的增加，原本闲置的土地被承包者重新利用，而农户土地流转的意愿明显减弱，虽然扩大土地利用规模的意愿增强比例达82.52%，但现实中却只有18.87%的农户土地经营面积有实际增加。而且，农户增加经营的面积主要不是来自于土地流转，而是其自身原来抛荒(撂荒)的土地或者新开垦的土地。

需进一步指出，该调查分析认为免税为农户“增加土地利用投入、提高土地利用效率增添了动力”，但经对调查者所提供数据的再分析，我们认为，单位土地利用投入不仅没有增加，甚至还有减少。其理由是，农户土地经营面积增加了18.87%，但是，其各项土地投入在使用面积上的增加比例，机械耕作(14.68%)、化肥(17.65%)、机灌(16.67%)、良种(18.28%)、地膜(11.82%)、农药(7.27%、除草剂(13.64%)，均不及土地经营面积增加比例，由此可见，单位土地上这些投入并没有增加。另外，该调查也显示出，东中西部投入差异较大，投入不变的农户比例较高。[11]由此，我们似乎看到了与日本、台湾相类似的情形：在土地无保有成本的情况下，农民保有土地的意愿增强，流转意识减弱，且土地利用的效率却并不高。

由上所述，我们可以得出结论，我国在2006年前实行的农业税，没有促进土地流转，主要原因，一是税负过重，二是公共投入过少，既使得流出方得不到合宜的流出补偿，又使流入方缺乏种田的利益驱动，供需均乏力，造成我国土地流转的低水平均衡。2006年后的免税，减轻了农民的负担，反而增加了农民保有土地的意愿，不利于土地的流出。而从土地流转的需求方来看，流入方的需求变化不大(若不考虑其他农业政策的影响)，由此，土地流转仍处于低水平状态。这个结论并不能说明向农业征税是无所谓的，而是反映出，要使税收真正发挥它在农地流转中的调节作用，必须做到对农地流转的流出方(农地流转供给者)和流入方(农地流转需求者)均产生激励。所以，需要建立一个更合理、有效的农地使用税征收机制。

三、需要什么样的农地使用税的征收机制

实际上，在讨论我国免征农业税问题时，即使是那些普遍被认为对农民抱以同情、支持态度的一些研究者，对向农民、农业征税也并不反对，反而持赞成态度，例如，李昌平认为，应该改农业税费为农业地租，农民向集体缴租，保障农民村社共同体和农地集体所有制体系的运转，如果免交农业税费，必然意味着农民集体所有制和农民村社共同体的削弱及被消灭，“这个变化没有任何积极意义”。[12]秦晖认为，在保障税制公平的前提下，“也不必特别规定农民不缴税，交税不仅是公民义务，同时也包含‘纳税人权利’”。[13]关键是实施什么样的农地使用税。

(一)农地使用税与2006年之前征收农业税的区别

首先，农地使用税与农业税的性质不同。农地使用税表示的是农地属集体所有，使用农地就要缴纳使用费，就如地租一样——李昌平就提倡征收地租，这是一种产权通过契约转让所必须付出的代价。而农业税，秦晖教授曾认为，此前征收的农业税，既不是所得税，也不是营业税或增值税，更不是地租，也不能说是资产税，“其实它就是过去所谓的‘皇粮国税’，是与农民的‘身份’相联系的义务。”[14]

其次，税收权利与义务之间的关系有根本差别。如前所述，农业税是县乡两级财政的主要来源之一，是“吃饭财政”的收入来源，在这样的税收体制下，农民只有缴税的义务，不享有政府给予纳税人提供公共服务的权利，要享受这些权利，还要再缴“费”！而在农地使用税体制下，我们强调税收权利与义务的对等，农民使用农地，有缴纳农地使用税的义务，同时，有享受得到农地使用税收缴人所提供公共服务的权利，如农田基本水利设施的建设及维护，农业技术的提高等等。总之，要保障土地利用的价值，农地使用产权的完整性。

此外，在税负水平上，农地使用税也应低于农业税，根据现有的《国务院关于全民推进农村税费改革试点工作的意见》和《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》等文件精神，我国农业税费改革的政策方向，一般是“少取、多予”。

农地使用税的征收，应根据农地的不同情形分别对待，有学者曾提出“分区分类分级定额”征收的方案。分区，将全国农业土地根据自然状况分区，不同区采用不同的税率。分类，根据土地的长期用途将农地划分为耕地、草场和牧场、山林、水面四类。分级，将每类土地按不同级别分类，分别适用不同税率。定额，就是采用定额税，不与土地的价格或收益发生关系，等等。[15]当然，具体方式有待实施中进一步研究。更重要的是要认识到，农地使用税的征收，除税制本身的设计外，还需要一系列配套措施的改进，否则，无论设计的有多么完美，这样的税制也不过还是另一个“农业税”。

(二)征收农地使用税所需要的配套措施

1.建立规范的农村公共财政投入支持体制。需要重新明确划分从中央到县乡各级政府的财权与事权，使两者相互适应。尤其是涉及到农村公共服务产品的供给，农田水利、农业技术，公共道路、绿化，基础教育、医疗，等等，这些不同类型的公共服务产品的提供肯定要来自不同级别的政府，如基础教育，在原来农业税体制下，是国家立法要进行的，不是村委会要搞的，但国家投入不足，筹资任务就落到了村民委员会头上。[16]这些公共产品的财权和事权不统一，如果不能界定清楚，从公共财政上提供制度性保障，则农地使用税的征收将仅仅是增加了农民的负担。

2.在建立社会保障基础上建立以集体为主导的农地流转配套机制。我国在实行家庭联产承包责任制时，将土地按照人头的办法承包到农民家庭，一个重要的原因是，绝大多数农民除了土地之外，没有别的手段来保障他们的生活，所以，土地实际上给农民提供了最基本的生活保障。[17]征收农地使用税是为了促进农地流转，但这样，农民就有可能失去基本的生活保障，这是征税前必须考虑到和解决好的第一点。征税前必须考虑到的第二点是，如果征税真正起到了促进农地流转的作用，农户自主将手中的土地流转出去，没有农地重划的支持，流入方农户也不一定能有效实现规模化经营。

所以，在征收农地使用税时，应考虑将农民的生活保障、农地流转与农地重划三者相结合，建立以集体为主导的农地流转机制。即对愿意交出农地的农民，由集体将受让的土地按照规模化经营的要求进行重划、流转，并以流入方农户所缴纳的农地使用税为基金，为流出方农户提供一定的生活保障。在此方面，为农民增收计，国家可对此基金予以补贴——这一类补贴严格符合世界贸易组织(WTO)规则中允许的提高农民收入的绿箱政策。需要进一步指出，在日本和台湾，这一机制仅仅是得到了部分的实施，如日本农业人养老金的领用，即是以一定面积以上农地耕作权利的放弃为条件的，台湾则以“农地重划”为主导，但正如第一部分所述，仅取得部分效果。我们认为，唯有在征收农地使用税的基础上，将农民的生活保障、农地流转与农地重划三者结合起来，并由集体主导对农地重划，才能取得最好的效果。

3.以制度保障农民的合法权益、发挥农民在农地流转中的作用。在我国征收农业税和免税时期，农民在农地流转中的合法权益被村集体或大资本侵害的现象时有发生，有的地方甚至出现强行兼并现象，正是基于此，才有学者不断强调，“通过强制性手段让农民离开土地，就是土地兼并。农民离开土地，必须是充分自愿的。”[18]以制度保障农民的合法权益，就是要注重民权，一方面强化农民自治组织的建设，包括村委会民主建设，从法律上给予权利和义务的保障，降低农民集体行动的成本，通过形成有影响的社会力量，抵制特殊利益集团的侵害。

另一方面，在现阶段从制度上约束大企业直接从事农业经营领域的行为，世界各国一般都不鼓励大企业租赁或直接购买土地从事农业经营，因为这样虽然带来农业的规模经营，但以大批农户脱离土地，未必是好事。[19]我们此前曾参与一个农业课题，在对青岛胶州市张应镇的调研中，发现该镇土地流转合计1.5万亩(该镇总共6.2万亩农地)，其中大部分都是流转给一些大企业，如引进青岛晨海农业公司3000亩蓝莓种植，儒丰园农业公司1000亩马铃薯种植，清光食品3000亩花生良种繁育、韩国企业5000亩辣椒种植，等等。

在与当地干部的交谈中，我们可以发现他们对这种项目还趋之若鹜，而大公司也有很强的动力，因为除正常的农地规模化经营收益外，据当地干部介绍，成千亩以上的农业经营项目，根据国家的配套政策，可以有3%(即至少30亩)的建设用地，这对一些公司有不小的吸引力。而作为该镇重点规划项目的“万亩林场”，仅2012年年初流转的土地就达5000多亩，当地镇政府表示无力开发，正待引进资本中。由此可见，超过本地能力的土地流转，引进工商资本，且不说调研中发现的农户对农地流转后的一些疑虑，急速推进的农地流转是否存在侵权问题，农户在农地流转后的利益是否有制度性保障，就是农地利用的效率是否得到真实提高，也令人充满疑问。所以，国家应该在制度上切实约束工商资本进入农地利用领域的行为。

四、如何规避“黄宗羲定律”式的农地使用税税收

秦晖教授曾在上世纪90年代提出“黄宗羲定律”的概念，指历代赋税改革，每改革一次，各项税收就加重一层，犯下“积累莫返之害”。[20]在2006年中国已经免征农业税费，现本文提倡征收农地使用税，是否又会陷入“黄宗羲定律”式的恶性循环中呢？其实，这一问题在上一节关于征收农地使用税的配套措施中已有说明，即通过在根本上建立规范的农村公共财政投入支持体制，明确划分各级政府的事权与财权，从制度上保障农村公共服务产品的供给，即使征收农地使用税，“黄宗羲定律”也是可以避免的。

但在此更要进一步强调指出，现在对农业的免税，“主要还是出于党和政府的亲农善意”[21]，财政体制还缺乏根本性转变，完全没有从制度上保障失去农业税费收入的地方财政的利益，免税后的地方财政命运完全系于上一级财政的转移支付。例如，2006年，免税费后基层财政缺口达1200亿元，其中中央财政转移支付748亿元，省市两级政府转移支付250亿元，再加上中央财政专门对产粮大县和财政困难县乡给予的奖补性的转移支付，基本弥补了这一缺口。[22]这样的软性的财政拨款体制，在中央政府财政收入保持高速增长的现在不会有问题，但是，“一旦将来财政状况发生变化，包不下来了，‘造费运动’会不会大起呢？”[23]因此，本文所提征收农地使用税的保障措施，建立规范的农村公共财政体制，其前提是更需要建立规范的国家财政体系，在现有国家财政收入分配体制中明确基层财政的收入来源。这既是规避“黄宗羲定律”的根本，也是保障征收农地使用税促进农地流转的政策得以有效实施、进而促进中国农业经济发展的根本。

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