我国行政事业单位内部控制问题及对策研究

李拥军

(鄢陵县财政局，河南 鄢陵 461200)

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月29日发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会［2012年］21号)文件，并要求于2014年1月1日起在各级行政事业单位实施。行政事业单位内部控制建设是确保国有资产安全完整，防止财务违规的重要手段，也是强化行政事业单位内部管理，维护社会公共利益的重要措施。本文针对当前行政事业单位内部控制管理中存在问题，提出对策建议。

一、我国行政事业单位内部控制建设中存在的问题

(一)内控管理意识薄弱

长期以来，行政事业单位的内部控制意识淡薄，单位领导层对实施内部控制的重要性和刚性认识不足，甚至对内部控制体系建设有抵触情绪。职工也对内部控制管理存在偏见，有的职工认为内部控制由单位领导和财务部门负责，与自己无关，不需要遵循或亲自参与，有的职工把执行部门预算视为单位的内部控制行为。

(二)内控管理制度不健全

无规矩不成方圆，制度是单位内部控制执行的准则和保障。目前，有的行政事业单位尚未建立内部控制制度，许多涉财事项的运作与管理措施仅依据惯例和经验;有些单位虽然建立了内部控制制度，但过于简单且千篇一律，有的只规定了资金的开支范围、标准和使用方向，制度范围过于狭窄，没有涵盖所有的业务环节;还有一些单位虽然遵循国家相关规定，制定了较完善的内部控制制度，但与本单位实际情况有很大差距，致使制度无法有效实施。

(三)混岗现象严重

受编制、岗位、调动等多重因素影响，行政事业单位普遍存在一人多岗、相互容岗的现象，如记账人员、保管人员及办事员没有明确设置岗位，出纳兼核算、采购兼保管;有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人管理，还有的单位将支票、财务章和法人章同时交由出纳一人保管，这些现象严重违背了内部控制中不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督的规定，各岗位设置缺乏相对独立性，使“内部牵制”原则无法有效落实。

(四)会计核算与业务运行脱节

目前，大多数行政事业单位的财务部门只起到“核算”和“付款”的作用，缺乏对业务决策和实施过程的参与，造成会计核算与日常业务运行相互脱节，无法提供资产、资金的使用数据等一手资料。另外，在账务处理上也缺乏规范管理，如将一些收入纳入账外账，形成“小金库”;有些单位的非税收入不及时上缴财政，造成坐收坐支;有的单位将年终结转专项资金转入经常性结余，为挪用专项资金提供便利等。

(五)财务管理不规范

1.预算管理，行政事业单位项目资金支出预算管理的精细化水平不高，预算编制支出科目未明细到每一项支出项目，在执行中缺乏刚性，削弱了预算的约束力。2.收支管理，有些单位利用虚假发票掩盖不合规支出或套取现金，设立“小金库”。3.政府采购，缺乏对采购验收管理，采购方式选择不当、招投标环节缺乏科学公正等。4.资产管理，当前行政事业单位“重资金分配、轻资产管理”的现象依然比较严重，有些单位违规处置国有资产，造成国有资产损失浪费严重。5.建设项目，一些项目由于缺乏必要的可行性研究，导致建设项目重复建设、资金浪费严重。6.合同管理，有些单位采用虚构业务等方式贪污、挪用财政预算资金，存在有些事项未经批准擅自对外签订经济合同等现象。

(六)内控监督机制缺失

监督是内部控制建立和完善的重要补充，现阶段行政事业单位的监督体系还不完善。有些单位也未设置内部监督机构或配备专职人员;即使设置了内部监督机构或人员，也未赋予其相应的职责权利，缺乏应有的独立性。在内控监督重点上只关注国家财政资金的使用，而对自有资金的收支情况缺乏监督。

二、加强行政事业单位内部控制建设的对策建议

(一)提高内部控制意识，营造良好的内部控制环境

良好的内部控制环境是行政事业单位内部控制建立和有效实施的基础，一方面，提高单位领导的内部控制意识，鼓励其积极参与内部控制建设，并指派专人负责监督内部控制制度的实施情况。另一方面，职工全员参与内部控制建设，定期对职工进行培训，深化全体员工内部控制意识，在管理层的指导下执行具体控制工作，同时对内部控制的监督承担直接或间接的责任。

(二)加强制度建设，完善内控执行机制

加强行政事业单位内部控制制度建设，各单位要根据国家法律法规，结合本单位的实际情况，建立健全内部控制制度和集体决议机制。加大内控管理执行力度，内部控制管理与单位业务、财务制度相匹配，使单位的各项业务活动都符合内部控制管理的要求，确保各项内控管理执行有效。

(三)按工作需要设置岗位，强化岗位相互制衡

行政事业单位应在落实岗位责任制的基础上，明确相关部门和岗位的职责、权限，按工作需要，科学设置岗位，确保不相容岗位的业务相互分离。行政事业单位应实行分离的关键事项有:出纳人员和会计人员分离，不得兼任稽核;不得由一人办理货币资金业务的全过程;单位应当严禁一人保管支付款项所需的全部印章;单位不得由同一部门或个人办理实物资产的全过程业务等。

(四)加强日常财务监督，保证财务信息质量

行政事业单位会计核算应在严格遵守国家相关法律法规的基础上，向业务决策、业务开展过程前移，确保财务账目的真实性、及时性和合规性。在财务工作实际中，登记与审核工作应实行标准化管理，降低会计处理出现纰漏和错误的概率，提高财务信息质量。

(五)建立健全防控机制，强化业务全过程管理

以预算控制为主线，要将预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、项目建设、合同管理等进行有效衔接，通过明确财务人员的职能范围、业务权限及财务处理的审批程序和相应责任，有效防范财务风险。首先，采用科学的预算编制方法，做到程序合规、编制及时;严肃预算执行管理，强化预算刚性控制;强化预算外资金管理。其次，严格执行“收支两条线”管理规定，严防设置账外账以及“小金库”等。第三，强化政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理，确保按照预算制定采购计划、采购范围和方式合规透明、采购决策和执行健全、招投标环节科学公正等。同时，应当对重要资产进行分类，严控资产购置和退出管理，强化资产使用管理，提高资产使用效能。此外，要加强建设项目管理，做好工程项目前期准备，特别是立项要进行可行性研究，确保立项评审科学。第四，建立合同管理部门与财务部门的沟通协调机制，确保合同立项是经过合理合法的可研程序、合同签订过程合规、合同执行有效等。

(六)完善监督机制，实现全社会共同监督

内部监督是行政事业单位有效实施内部控制的重要保证。行政事业单位要设立单独的内部审计监督机构或配备专职人员，明确内部监督主体的权利和义务，确保其独立性和专业性，协同党委、纪检和监察部门，履行监督职责。同时，要培养社会监督意识，倡导行政事业单位的经济业务活动透明化、公开化，通过全社会的共同监督，保障行政事业单位内部控制的有效执行。

［1］练伟军.浅析行政事业单位内部控制的现状和改进［J］.会计师，2013(22).

［2］周圆，宗新颖.行政事业单位内部控制中存在的问题与对策［J］.会计之友，2006(1).