经济成本视角下环境公益诉讼的实证建构——以零受案率为起点

王志强

(南开大学 法学院， 天津 300071)

经济成本视角下环境公益诉讼的实证建构
——以零受案率为起点

王志强

(南开大学 法学院， 天津 300071)

法律条文与法律实践脱节的表现之一就是受案率低下甚至是零受案率，当前环境公益诉讼正遭遇如此尴尬局面，原因在于诉讼经济成本的负担对诉讼原告形成了风险倒逼，受害人群体遭遇了“集体行动困境”而慎于起诉。因此，在制度设计上，优化分摊诉讼成本，通过“选择性激励”，借鉴“赏金猎人”制度，让败诉一方承担诉讼费用，形成有效的激励机制，才能凸显环境诉讼的公益性及实用性。

诉讼成本;环境公益诉讼;集体行动困境;理性经济人

无论是已经付诸实施的新《民事诉讼法》，还是当前尚在四审的《环境保护法草案》，环境公益诉讼理论都是法律理论与实证中的重点。自从新《民事诉讼法》首开环境公益诉讼之先河，明确规定“法律规定的机关和有关组织就污染环境等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的权利”时起，环境公益诉讼正式宣告从理论走向法律实证。随后的《环境保护法修正案(草案二次审议稿)》以环境部门法之基本法的形式规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”我们看到，随着环境公益诉讼从程序法概括性规定转向实体法细致性规定，引发了学界关于环境公益诉讼原告资格范围的强烈争论。原告资格范围的扩张引发了人们对“滥诉”的担忧，但与之前普遍担忧的“滥诉”预期截然相反的是，真正意义上的环境公益诉讼尚处在“零受案率”这样一个尴尬境地。理论争议之热与实证操作之冷形成鲜明对比。法律规定不明确，原告范围不合理等程序性制度性因素确实存在，但是，诉讼中经济成本问题对原告提起诉讼所形成的经济压迫难以忽视。

一、我国环境公益诉讼的实践现状

从20世纪80年代开始，我国就提出了环境司法专门化的构想。1988年，湖北武汉市硚口区人民法院就提交了建立环保法庭的建议案，但因种种原因未能成形。直到2007年，中国第一个环境法庭——贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭正式诞生。据法制网的公开数据，全国范围内的环保法庭数量快速增长(见表1)。

表1 2010—2013年全国环保法庭数量

在卡尔·拉伦兹“类型化思维”的影响下，当前的环境公益诉讼具体分为环境公益民事诉讼与环境公益行政诉讼。环境公益诉讼在民事领域内，仅仅依托《民事诉讼法》第五十五条的一枝独秀式的规定，大部分被混同于侵犯人身权、财产权的民事侵权案件之中。实务中大量的环境违法、侵权事件经过行政机关的行政处罚、行政调处和民间调解得到解决，因此可在环境行政公益诉讼案件数据的基础上进行分析。

根据环保部发布的《全国环境统计公报》(见表2)可知，每年的环境行政诉讼结案数只有几百件，其中包括了环境行政公益诉讼的案件，进而推知，环境行政公益诉讼的案件更是寥寥无几。原因在于:(1)环境纠纷案件数量巨大，每年关于环境信访数量都在上万批次左右。(2)环境行政诉讼案件数量极少。我国环境信访数量之多和我国面临的严重的环境问题是一致的，但是环境信访数量和环境诉讼的案件数量明显不匹配，环境公益诉讼的案件就更少了。据不完全统计，我国每年的环保纠纷案件有10多万件，但起诉到各级法院的不足1%。［1］5

表2 2010—2013年环境信访数、环境行政诉讼结案数、环境行政诉讼案件数对比表

两表数据对比我们可以看出，在同等数量下的环保法庭，并没有足量的环境公益诉讼案件与之相匹配，“零受案率”、“乏案可审”成为环境公益诉讼在环保庭实践中难以回避的窘境。

二、零受案率现象的经济成本根源

当前，理论与实务部门往往将环境公益诉讼类案件数量较少、环保法庭遭遇尴尬之境的原因归结为相关立法笼统空白、公民个人观念淡薄、专业能力欠缺。还有学者认为主要原因在于法律适用难点多，程序规则不明，审判中因果关系确定、损失认定、责任认定困难以及法官审理案件的水平和能力不足等。归结起来，根本原因在于当事人在选择诉讼救济权利之时，就开始遭遇起诉难、举证难、胜诉难，进而法院在诉讼中遭遇审理难、判决难，即使走到最后一步，又会遭遇执行难。毫无疑问，这些因素在每一阶段都显著影响着环境公益诉讼的受案率，但是我们应当看到的是，触动公众提起公益诉讼的直接因素、影响环境公益诉讼立案的直接因子是起诉难的问题，而具体到环境公益诉讼的领域内，又显著表现为诉讼的经济成本问题。

传统的社会学理论认为，原始社会中的小型原始集团和现代社会中的大型集团是为了增加本集体的利益而本能性地产生和发展的，这些集体中的人们会为了他们的集体的利益而集体行动。美国经济学家、公共选择理论奠基者曼瑟尔·奥尔森颠覆了这一传统理论，其在《集体行动的逻辑》一书中提出了集体行动的逻辑困境。他认为，传统社会学中关于利益集团或利益集体形成理论误导了政策与制度的制定者们，因而，他由质疑传统的集团理论出发，以“理性人”假设为逻辑起点，立足于个体收益最大化这一最简单的经济学命题，推导出“理性的经济人在实现集体目标时往往具有‘搭便车’的倾向”［2］1，全面演绎了实践中存在的各类无组织的集团行动的困难性，即“集体行动的困境”。这类似于我们传统的命题:“三个和尚究竟有没有水喝?”当一个或者两个和尚的组成天然地会优化和驱动吃水的利益，但是当三个乃至多个和尚成为一个集体时，集体中的个人都只关心其自身福利，他们不会自愿做出牺牲来帮助其集体或集团实现其公共目标或集体目标。因此，这也就是传统命题的结论:三个和尚没水吃。

(一)经济人之理性

经济人的理性源于对利益集体潜在或意欲获取的公共物品或利益的属性认知。因其具有的高度的非排他性，意味着任何集体成员为集体利益做贡献所获得的收益必然被全部集团成员共同且均等地分享，在这一“为公”的方向性及目的性之下，难以对经济人形成“为私”的积极驱动力。坐收渔利便成为受理性自利驱使的集团成员最理性的选择，搭便车现象由此产生。

(二)经济人之自利

经济人的自利在于理性认识到集体利益的公共属性及共享性、均分性后，对参与集体行动的成本和收益进行算计与权衡。理性经济人任何行为的做出，都源于其行为成本与行为收益的比较，只有在收益大于成本的情况下，理性经济人才会采取行动。集体行动的收益由全体成员均等、免费共享，导致为集体利益而实施集体行为的成员要想收回其行为成本显得极其困难，其他成员并不会主动对为扩大集体利益而采取行动的成员的行为成本进行补偿。正因为如此，集团成员一般不会轻易采取集体行动而“利公”，而是选择搭便车以“自利”。

(三)经济人之效用最大化

所谓效用最大化，是指每一位经济人在集体中所期望的获利最大值。这一阙值直接决定于利益集团的规模大小，并且受集体行动成本与收益值大小的影响。假设利益集体的利益总量恒定，集体行动成本值不变，集体规模越小，集体成员数量越少，其中个体最终得以分配的利益份额就会越大，集体行动收益也就越高。相应地，集体规模越大，集体成员人数越多，个体最终得以分配的利益份额就会越少，集体行动收益也就越低。故而，集体规模的大小直接决定经济人搭便车的几率，集体成员的高数值，反而使效用最大化难以实现。

三、环境公益诉讼的零受案率分析

奥尔森的“集体行动逻辑”说明，利己是一切行动与选择的出发点，个人的“理性”选择并不能自发地提升社会效用，“个人理性有时能导致集体的非理性——多数人基于自利的‘理性行为’并不能保证集体公共利益的保护和增加”［3］。这就使环境公益诉讼在一开始启动之时，便遭遇了起诉难的问题。

(一)环境公益诉讼利益的公共属性

环境公益诉权维护的是不特定多数人的环境利益这一公益。美国学者约瑟夫·萨克斯在其著作《公共信任:环境权的新特征》中以环境公共财产论和环境公共委托论为基础，详细界定了环境权的客体属性。环境，尤其是人居性的环境，实际上是一种公益属性的“公共物品”，蔡守秋教授称之为“公众公用物”［4］。萨缪尔森认为，公共物品具有消费的非竞争性和非排他性［5］，非竞争性决定了环境这种“集体消费品”在为主体所享用时耗费的低成本甚至无需成本的考量，非排他性决定了主体享用环境时的自由开放而无需其他权能的约束限制，这种经济形态使其直接区别于民法、物权法中的所有权等具有竞争性和排他性的私权。

(二)环境公益诉讼起诉人的高成本

公众环境利益的属性决定了其会形成一个潜在的利益共同体，即因环境利益受损的公众集体，在这一利益集体之中，每一位当事人化身为理性的“经济人”，其会自然而然地在提起环境公益诉讼这一集体行动中，认真比对与考量自身的经济成本与经济收益，由于集体成员不付出成本也能坐享收益，因而，一个理性的人是不会参与到集体行动中来的。经济成本的理性会挤压分化这一集体存在。所有环境利益受损的集体成员都能从中受益，包括那些没有提起环境公益诉讼没有分担集体行动成本的成员。而提起环境公益诉讼的人却承担了所有风险和成本，这种不合理的成本收益结构导致这个集体中的每个人相对理性而不愿意贸然起诉，而期待“搭便车”。

1.高成本表现之一:诉讼费

实践中公益诉讼费用成本高具体表现为:诉讼时间较长、诉讼过程中取证难度大、律师费用高。当然这只是可以估算的经济成本。由于环境公益诉讼涉及的人数众多、环境侵权受害人不确定导致难以确定代表人，或者虽受害人众多但缺乏应有经济能力等等法外成本、机会成本。以上种种因素，造成大多数情形下，个人乃至公益组织面对污染破坏环境的公司法人或者组织，不是因为强有力的证据而是因为强大的经济实力悬殊而处于弱势地位，举步维艰，最终慎于、惧于起诉。就目前我国收费较高的诉讼费用制度来说，诉讼成本和收益的极不对等挤压了受害者个体起诉的冲动而使之更趋于经济人理性。诉讼费成为起诉人在初期就不得不面对的难以逾越的鸿沟，起诉人的诉权难以保障，法院的审权也就成了无源之水、无本之木，零受案率也就在意料之中。

2.高成本表现之二:鉴定费

对于环境污染范围、污染程度，以及污染造成的经济损失，都需要由相关鉴定机构作出鉴定，鉴定属于诉讼的证据范畴。如果没有生态环境损害评估鉴定，即便胜诉，法院也无法判定被告的赔偿金额，案件更会陷入执行难的窘境。生态环境损害评估极强的专业性、技术性要求，使得当前国内既具备相关评估能力又有司法鉴定资质的机构寥寥无几，这样一来，环境损害鉴定费用极其高昂。例如2011年国内首例由环保组织提起的环境公益诉讼——自然之友等与重庆市绿色志愿者联合会提起的曲靖铬渣污染之诉，高达700多万元的鉴定费远远超过公益组织全年支出，使其只能望而却步。当然一切都以胜诉为前提，如若败诉，除了评估鉴定费用要独自承担外，还要承担诉讼费。经济成本的巨大压力使得在一开始的准备阶段起诉人就有心无力、步履蹒跚，进而理性比对前期的成本投入与后期的收益风险，最终选择放弃起诉，转而寄希望于他人提起诉讼。然而，每一个理性的经济人最终导致集体行为的不理性——无人起诉的行为困境，而这一切成为法院无案可审的经济根源。

(三)环境公益诉讼的受益人众多

在法律实务中，形成环境公益诉讼往往意味着受损害群体规模庞大，近些年来的环境污染事件，如东北松花江水污染、江苏无锡太湖水污染、浙江绍兴血铅超标、云南曲靖铬污染、康菲中国渤海漏油事件等等，都具有受害人数众多、经济损失巨大的特点，牵涉人数有的达几十万人。理论上如此数量的受害人更容易结成维权集体，但是根据集体行动困境理论，集体规模的大小直接决定经济人搭便车的几率，集体成员的高数值，反而使效用最大化难以实现，每一个体都希冀他人去花费成本提起诉讼而自己等待利益分摊，最终导致集体非理性的观望——不起诉，这直接造成了法院乏案可审。

四、零受案率困境的解决之道

司法实践的困境折射出制度源头的问题，环境公益诉讼在经济成本上所规定的配套制度欠缺，使得群体之诉与法院之审没有良性对接，后劲不足。奥尔森设计了解决“集体行动困境”的策略和办法，那就是强制和“选择性激励”［2］48，具体到环境公益诉讼，就是将集体的部分收益独立出来作为起诉人的经济激励，在制度设计上，让诉讼成本由败诉方承担与赏金猎人制度。

(一)败诉方承担规则

败诉方承担是让环境公益诉讼中的败诉一方支付胜诉方部分或全部律师费和其他诉讼成本。作为环境公益诉讼的发源地，美国正是顾虑到环境公益诉讼的巨额诉讼成本会导致原告放弃起诉，故而在法律中采取诉讼成本分摊的办法，规定胜诉的环境公益诉讼原告有从败诉被告处获得律师费赔偿的权利。此外，南非制订的《环境管理法》更是明确规定:“如果个人和组织未能针对违反或可能违反环境管理法的诉讼中胜诉，只要该个人或组织是真正为了公共利益或环境利益，而且没有其他救济途径，法院可以判决免除其应缴纳的诉讼费用。如果个人和组织针对违反或可能违反环境管理法的行为提起诉讼，法院可以根据申请作出如下判决:判决支付适当的金额给予为原告免费提供法律援助、或代理原告诉讼、在南非境内有执业资格的律师或代理人;判令败诉的被告支付原告因调查和诉讼而产生的合理费用。”

而根据《人民法院诉讼费收费办法》规定，败诉的当事人除了承担自身的诉讼费，还要承担胜诉方的诉讼费，这为环境公益诉讼的实践设置了巨大障碍。因此，可以参照美国、南非的做法，允许胜诉原告向败诉被告主张包括律师费在内的合理的诉讼成本，部分败诉、部分胜诉的，按比例进行分摊。免除原告后顾之忧，激励潜在原告提起环境公益诉讼，避免零受案率现象的出现。

(二)赏金猎人制度

败诉方承担的规则只能解决原告直接能以金钱衡量的诉讼经济成本，而无法解决原告在时间、精力等方面所付出的边际成本，由于环境公益诉讼涉及人数多、时间长，迫使有些原告将诉讼作为一段时间内的生活主题，这更加重了其来自经济方面的压力，而赏金猎人制度则解决了这一项成本补偿问题。

赏金猎人制度兴起于英国而盛于西进运动时期的美国，为解决当时犯罪率居高不下而警察人手短缺的问题，执法者通过悬赏奖金来鼓励人们抓捕罪犯，取得了较好的社会效果。赏金猎人制度利用了经济人追求自身利益最大化的动因，客观上促进了社会公共利益的维护与增加。

这一制度最终被运用于美国的“私人检察官”［6］121诉讼中，即当时任检察官或者某些组织因种种原因不愿起诉时，作为私人检察官的其他个人在利益动机的驱使下，会主动提起诉讼，在客观上维护了公众的环境利益，其本人可以获得诉讼收益的奖励。因此，我国可借鉴赏金猎人制度，规定环境公益诉讼的胜诉原告可以主张败诉被告支付的部分损害赔偿金为奖励，可以设定一个大概的比例，如10%～30%作为原告的补偿。

五、结语

环保法院遭遇乏案可审、零受案率的实证困境，在经济成本上是理性经济人搭便车行为的集体困境在环境公益诉讼领域的反映。败诉方承担、赏金猎人制度的诉讼成本转嫁方式，只能在起诉之源形成有利的疏导，要真正形成环境公益诉讼在实务中的整体构架，还需要其他角度的制度化设计(如原告诉讼资格、范围、环境权等)，最终才能形成合力，推动环境公益诉讼在理论与实证中的平衡构建。

［1］王淇.十余年零诉讼，环保法庭何处走［N］.法制日报，2011-10-21(3).

［2］奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁子，译.上海:上海人民出版社，1995.

［3］蔡守秋.论公众共用物的法律保护［J］.河北法学，2012(4).

［4］蔡守秋.论环境权［J］.金陵法律评论，2002(1).

［5］张颖.美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示［J］.政治与法律，2011(6).

［6］朱谦.公众环境保护的权利构造［M］.北京:知识产权出版社，2011.

1672-2035(2014)05-0046-04

D925.1

A

2014-04-26

王志强(1988-)，男，山西阳泉人，南开大学法学院在读研究生。

【责任编辑 张 琴】