城乡统筹语境下农业补贴机制法律问题研究以成渝统筹实验区为例的实证分析

王军杰+申莉萍

基金项目：省哲学社会科学规划项目（SC12C028）

摘 要：自2006年全面废除农业税，实施现代意义上的农业补贴制度以来，我国已总体进入"以工促农、以城带乡、工业反哺农业"特定历史阶段，城乡统筹战略一定意义上是此阶段一个"特写"。全国首个"成渝统筹城乡综合改革试验区"较具典型性和代表性。然近7年统筹实践表明，实验区需切实发挥"先行、先试"的政策优势，借鉴发达成员补贴经验，完善补贴制度规范，以克服补贴机制政策化、补贴结构不合理、补贴规则碎片化的缺陷，满足城乡统筹战略规则层面的需求，助益城乡统筹战略的全国推进。

关键词： 城乡统筹;成渝实验区;农业补贴;法律规则

中图分类号：D922.29 文献标识码： A文章编号：1003-7217(2014)03-0140-05

研究西方发达成员农业补贴机制及法律规范，有两个成功经验可资借鉴：一是科学设置农业补贴制度，建构完善的补贴机制确保对本国农业的高效支持；二是颁行完善的农业补贴立法确保前述补贴机制的落实［1］。成渝统筹实验区成立以来，农业补贴水平不断提高，以中央和地方的支农政策为依托，逐步强化了政府一般服务、粮食公共储备等"绿箱"支持，启动了粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等"黄箱"支持，农业补贴框架基本形成。然两地补贴机制缺乏立法规范层面的认同，主要以政策文件、办法、通知的形式存在，效力位阶低，可预期性、稳定性较差。立足成渝实践，建构科学、稳定、长效的支农法律制度确保补贴机制的最终落实，不单是一个经济问题，更是一个迫切的法律问题。

一、成都市农业补贴规则的现状与不足

成都城乡统筹改革实验区，自实施"反哺农业、支持农村"战略以来，农业补贴结构体系和补贴机制已基本形成。然规则体系严重滞后，农业补贴制度主要散见于系列政策文件中，少部分以地方性法规、政府规章、部门办法的形式存在。

（一）"绿箱"补贴措施的政策文件、法规和规章

从2004年启动城乡统筹改革至2007年正式获批为"国家统筹城乡综合配套改革试验区"，成都关于推进城乡统筹战略的四个关键性文件①，均以红头政策文件的形式发布。政策性文件对农业的反哺与支持只能进行原则性规定，即加大农村公共事业投入、增加农业科技投入、加快农村人口转移、进行户籍制度改革等，一定程度上形成了统筹城乡发展的"政策体系"。其中2007年政策文件中，进一步明确了农业未来10年的发展目标。但上述原则和目标大多未能转化为地方性法规或规章，操作性较差，执行力较弱。

从2008年至今，成都市政府发布的关于农业补贴的文件主要有五个②，此类政府规章在总结第一阶段农业补贴经验的基础上，进一步强化了对农业、农村和农民的支持力度，政策性、原则性较强，制度性、机制性较差。2008年开始启动"耕保基金制度"，由市、县两级政府每年从财政预算中安排26亿元设立"耕地保护基金"，［2］为承担耕地保护的农民提供养老保险补贴，调动农民保护耕地的积极性，确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。为了配合"耕保基金"制度的落实，成都市农委还制定《成都市农村土地承包经营流转管理办法（试行）》，在全市初步建立起了市、县、乡三级土地承包流转服务中心，为农民从事土地流转和土地规模经营提供全程服务。属于"绿箱"范畴的"耕保基金"制度，是成都统筹实践的一项创新，但该项制度的创设存有制度层面和规则层面的双重缺陷，没有解决农民自愿失地后的"失业"困境，亦没有解决基金制度的规范保障问题。在后统筹时期，"绿箱"支持需要向农民的技术培训、第三产业整合等方面大幅倾斜，并出台完善的地方性法规，以确保该制度的长期、稳定运行。

成都市人大立法确立的农业方面的地方性法规只有三项③，且严格意义上而言，此三项地方性法规不属于农业补贴规则的范畴，一个是为了落实"渔业法"而制定的具体实施办法，另外两个分别是"食品质量安全"和"种子规范管理"的规定，与农业补贴不甚关联。

由此可知，成都市人大通过的关于农业补贴方面的专门性法规，至今仍是空白。直言之，WTO《农业协定》规定了12类"绿箱"补贴措施，成都实验区启动实施的共6项，这六类支持均没有相关的地方性法规予以规范。政策、文件、政府规章虽然具有灵活性的优点，但政策目标短期性、补贴内容原则性、补贴制度碎片化等缺点更为突出。在农业补贴的初级阶段，政策文件具有优势，发展到较为成熟的阶段，尤其是后统筹时期，需要以相对稳定的地方性法规和政府规章予以落定，以维持完善、合理的支持水平，提高支持效益。

（二）"黄箱"补贴措施的政策文件、法规和规章

成都城乡统筹中的"黄箱"补贴规则，一定意义上而言，是上位政策文件的具体化。主要涉及易于对农产品价格造成影响的"四补贴"，即粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴。由于"黄箱"补贴主要由国家统筹安排，故成都市除了自己个别领域的专项补贴制度外，其主要任务是落实四川省财政厅和农业厅有关补贴的规定。

财经理论与实践(双月刊)2014年第3期2014年第3期(总第189期)王军杰,申莉萍:城乡统筹语境下农业补贴机制法律问题研究

成都市政府、财政局、农业委员会在落实上级"黄箱"补贴政策时，结合本地实际，大多以办法、方案、通知的形式予以实施。此类政府文件对各个区县、村镇最终落实"四补贴"政策，由于比较细化，操作性比较强，确保了补贴的顺利发放和政策的具体落实。但此类"办法、方案和通知"缺陷亦比较突出：其一是由于内容基本固定，故每年需要重复颁发，致使有关部门工作繁琐重复，增加了工作负担。如粮食直补和农机综合补贴，每年补贴标准确定以后，补贴资金由财政厅拨给区县财政部门，再直接把补贴款通过"一折（卡）通"的方式一次性直接兑付给农民。如果有比较完善的政府规章或地方性法规，每年主管部门只需发一个通知，补贴工作即可按照法规规定予以落实。其二是补贴的公示、发放和监管等程序性工作，区县之间未能统一，防范难度较大，这样容易产生冒领、截留、挤占、挪用补贴资金现象，如果把此类程序性工作上升为规章或法规，可以进一步规范、降低此类现象的发生。其三是具体办法大都缺少严格的监管、制裁措施，导致冒领、截留、挤占、挪用的现象屡查不止。可以考虑在相应的规章或法规中对此进行严格规范，每年按规章或法规的规定进行检查、核实，如有违反，按章办事即可。

经过近7年的统筹实践，成渝实验区"黄箱"支持制度已相对比较完善，除了具体补贴额度每年不尽相同以外，其他内容基本固定，完全可以上升为农业委员会、财政局的规章，甚或市政府规章或地方性法规。此举不但可以形成较为完善的制度体系，克服碎片化缺陷，赋予农民以稳定的预期，促使"黄箱"补贴政策的更好落实，还可以加大对"骗取补贴"、"挪用补贴"等非法行为的打击力度，确保补贴款项足额、及时的发放。

二、重庆市农业补贴规则的现状与不足

（一）"绿箱"补贴措施的政策文件、法规和规章

2007年6月国务院批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区以后，2009年国务院出台《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发［2009］3号），将重庆统筹城乡改革和发展提升到国家战略层面。2011年国务院以国函［2011］123号文件正式批复同意修订后的《重庆市城乡总体规划（2007~2020年）》，进一步明确了重庆市城乡统筹改革发展目标。重庆市为了配合落实城乡统筹战略，先后出台《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（渝府发［2009］68号）、《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法》》(渝府发［2010］78 号)、《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发［2010］78号）、《重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法》（渝办发［2010］202号）等多部红头政策文件和地方政府规章，上述文件涉及对农业、农民的转移性支付与支持，但均为政策、原则性规定，对农业基础设施建设、农民教育培训、农业科技投入、生态环境保护等支持内容，没有进一步明确，操作性差，执行力弱。

城乡统筹战略实施以来，重庆比较成熟的关于 "绿箱"支持的地方性法规和地方政府规章基本属于空白，重庆农业农村信息网公布的8个"地方性法规"和9个"地方政府规章"，严格意义上而言，均不属于"绿箱"支持措施的范畴，而且都是在城乡统筹实施之前颁布的。政策文件确立的"绿箱"支持措施，多以部门办法、通知的形式存在，依然处于政策文件的层阶，补贴制度碎片化凸显，规章、法规严重滞后。灵活性增强了，但政策目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴数额的随意性等问题突出，尤其是监管惩罚措施严重缺位，使得补贴制度难达预期目标。

（二）"黄箱"补贴措施的政策文件、法规和规章

与成都统筹实验区趋同，重庆市统筹实验区的"黄箱"补贴规则，亦是上级政策文件的具体化。如2013年为了落实农业部、财政部《关于印发2013年畜牧良种补贴项目实施指导意见的通知》（农办财［2013］46号）和《生猪良种补贴资金管理暂行办法》（财农［2007］186号）、《奶牛良种补贴资金管理暂行办法》（财农［2007］164号）》，重庆市农委、市财政局共同编制了《2013年重庆市生猪良种补贴项目实施方案》和《2013年重庆市肉牛奶牛良种补贴项目实施方案》。

重庆市"黄箱"补贴主要内容亦以"四补贴"（粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴）为主。另外还涉及生猪和奶牛肉牛良种补贴、水稻机械化育秧作业补贴等内容。其中水稻机械化育秧补贴是重庆市城乡统筹性项目补贴，其他均为落实国家补贴政策而制定的相应的执行措施。

由于我国的"黄箱"补贴机制框架基本稳定，重庆市政府除了自己个别领域的专项补贴制度外，其主要任务是执行落实国家的"黄箱"补贴政策，主要体现在两个职能部门（市农业委员会和财政局）的文件、通知和规定上。补贴制度碎片化严重，补贴规则的效力位阶偏低，规则体系比较凌乱，需要适时出台相应的政府规章或地方性法规，把补贴机制制度化、规则化、体系化。

三、成渝统筹实验区农业补贴规则的重构

如前所述，成渝城乡统筹实验区的"绿箱"和"黄箱"补贴规则，有很多共同之处。首先，"绿箱"规则基本体现在"城乡统筹战略"的政策文件中，并多以原则性、概括性表述存在，未能形成具体的法规体系，系统性、机制性较差。其次，"黄箱"补贴基本按照国家当年统一的补贴标准、范围执行，具体执行程序每年基本类同，除了在补贴基金履行地方配套义务外，没有更多的制度性内容，未能结合城乡统筹的具体实际予以制度创新，且基本以政府、农业委员会、财政局的实施方案、办法，甚或通知的形式存在，规章效力位阶低，稳定性差。再次，作为地方性立法机构，同级地方人大在整个城乡统筹战略实施过程中未能履行其应有的立法职责，"绿箱"和"黄箱"补贴的专门性地方性法规严重缺失，体系凌乱，纲目不举，不易于政策的稳定执行。最后，由于国家当前有关农业补贴的法律体系不甚完善，没有专门的"农业补贴法"或"农业国内支持法"，《农业法》只对"扶持、支持农业"进行了原则性规定，具体实施基本上依靠国务院、农业部和财政部的规章。如从2006年起算，我国农业补贴政策已实施7年有余，制度框架基本成形，亦积累不少成功经验，应上升为具体的法律或行政法规，借鉴发达国家成功经验，建构完善的农业补贴法律体系和法律机制，确保农产品产量，进一步增加农民收入，提高农产品国际竞争力。

1.实际上，有关农业合作社的法律机制和立法体系的建构，已经在正确的方向上，取得了范例式经验，农业补贴法律体系的建构，尤其是成渝统筹实验区农业补贴规则的建构，农业合作社立法范例可资借鉴。农业合作社立法体系业已形成"法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章"这样一个体系完整、逻辑严密的规则体系。政府对农业合作组织法律制度支持，亦包括资金支持，极大地促进了农业专业合作组织的发展，提升了农业的组织化、市场化能力。截至2013年6月底，全国已注册的农业合作社已达82.8万家，这或许是此成功立法模式之佐证。

2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》开始实施，与此同时国务院颁布《农民专业合作社登记管理条例》配合上位法运行。重庆市人大常委会2011年通过《重庆市实施中华人民共和国农民专业合作社法办法》，同年7月1日开始实施。四川省人大常委会于2010年通过了《四川省中华人民共和国农民专业合作社法实施办法》，同年11月1日开始实施。成都市农委制定颁行《建立农民专业合作社的条件》和《建立农民专业合作社的程序》。不同级别的法律分别调整不同层级的问题。如"合作社法"对合作社的设立条件、成员资格、组织机构、解散与清算以及法律责任等进行了全面而原则性规定。"行政法规"对上位法进行了细化，对登记事项、登记具体条件、登记的变更与注销、法律责任等做了具体规定，使其更具操作性和执行性。"四川地方性法规"除了细化上位法的规定以外，还结合四川农业实际，对区县级政府提出鼓励、扶持合作社组织的具体措施，使其颇具针对性。成都市《建立农民专业合作社的条件》和《建立农民专业合作社的程序》对合作社的设立与程序作了详尽规定，促进了成都市农业组织的较好发展。因此，合作社领域专项立法体系，系我国当前农业以及农业补贴（"绿箱"规则）方面最为完善的立法范例，法律、行政法规、地方性法规与办法，上位法与下位法紧密衔接，形成了该领域完整、有机的制度体系。农民专业合作社法律体制在财政投入、税收减免、金融服务、项目承担、人才培养等方面享受特定的扶持政策，同时在用地、用电、运输等方面也有特殊优惠。农业合作社立法完善的制度机制确保了中央财政及各级地方财政对农业合作社扶持力度的不断提高，2012年中央财政对农民专业合作社专项扶持资金达到9.5亿元，各省经费增长也很快，据不完全统计，2012年省级专项扶持资金达22亿元。［3，4］

反观成渝两地农业补贴法律规则，则主要由相关农业行政部门和财政部门负责制定和实施，即有关制度规则均属于地方政府部门规章的范畴，且体系凌乱，碎片化凸显，效力位阶低。在没有上位法、法律或行政法规的情况下，地方政府尤其是地方人大，应考虑把有关的"绿箱"和"黄箱"补贴措施，尤其是比较成熟的"四补贴"制度，以地方性法规的形式确立，并规定补贴额度范围、补贴操作方式、补贴标准、执行机构、监督制裁等内容，使得补贴更为规范化、机制化，进而助益后城乡统筹战略的顺利推进。

2.如若从2006年作为我国现代意义上农业补贴政策的起始，至今已近8个年头，补贴范围、补贴规模、补贴程序、补贴目标等制度内容，已相对较为成熟，尤其是"黄箱"四类补贴，每年除了额度增加外，基本没有变化。WTO《农业协定》列举的12"绿箱"补贴中，我国当前已启用6大类，［5］每年亦基本一致，除了增加补贴额度外，没有大的变化。因此，我国农业补贴框架体系已基本形成，应借鉴欧美有关成员的成熟做法，及时修改《农业法》或制定专门的"农业补贴法"，并每5年或6年调整一次，把补贴制度法律化、机制化。在上位法没有及时修改或没有出台的情况下，对于全国首个城乡统筹实验区而言，如"黄箱"补贴和"绿箱"补贴基本上处于无法可依的局面，即主要以政策文件或部门规章为主，那么地方政府可以考虑把相关程序性规定和监管制裁性规定先行出台地方性法规或地方政府规章。尤其是成渝统筹实验区，已获得中央授权可在某些领域"先行、先试"，完全可以考量出台"绿箱"和"黄箱"方面的地方性法规。首先，针对"黄箱"补贴制度，成渝两地政府或人大可以考虑制定相应的规章或地方性法规，对"四类补贴"的补贴原则、功能目标、补贴范围、补贴资金增幅、监督制裁等内容进行细化，形成机制。其次，对于"绿箱"补贴，由于当前国家层面还没有出台完善、系统的补贴制度体系，除了"农业专业合作组织法"外，基本上以各个部门规章的形式在实施。所以，成渝地方政府和人大可以考虑从农业基础设施、农业科研、农民教育培训、耕地保护、防灾救灾、粮食储备、农村金融、农业保险等方面出台专门性政府规章或地方性法规，以适应城乡统筹一体化改革对制度、规则创新的需求。

当前，成渝实验区已步入"后城乡统筹时期"，反哺农业、支持农村发展的法规制度体系严重滞后，未能形成执行统筹的法律机制。一方面缘于国家层面关于农业补贴的法律机制不完善，《农业法》作为基本法律存在严重缺陷，专门性的农业补贴立法缺失，致使农业补贴政策的实施主要依靠农业部、财政部部门规章、办法，甚或通知。但成渝城乡统筹战略是国务院授权实施的，可以在一些方面"先行、先试"，这就为成渝两地在补贴方法、补贴范围、补贴机制等方面的创新和立法提供了"合法性"授权。因此，国家层面农业补贴法律机制的滞后，对成渝两地农业补贴法规体系和城乡统筹法规体系的构建并不形成根本性阻碍，至少对"城乡统筹"法规体系的建构没有影响，毕竟城乡统筹战略是从地方开始试点的。当然，国家相应补贴法律机制较为完善，如农业合作社立法方面，对于成渝两地法规体系的构建更为顺理成章，更为方便易行。另一方面，成渝在城乡统筹战略实施过程中，由于政府文件、规章、办法，甚或通知比较灵活，便于操作，故倾向于传统的文件、办法和通知，对法规确保政策落实的机制和作用重视不够，亦与地方政府的长久性、规范性思维欠缺密切相关。"黄箱"补贴主要靠上级部门的指令行事，但在具体的实施办法、程序，尤其是监督制裁与惩罚方面，地方特色突出，成渝两地应尽快出台相应的政府规章或地方法规。"绿箱"补贴主要靠地方政府实施，农田保护、基础设施改建、乡村环境治理、农业保险、农民培训就业等方面的制度建构，成渝两地政府在国务院授权的范围内，可以"先行、先试"，构建完善的法规制度体系，形成稳定、长期的农业支持法规机制和城乡统筹法规机制。

故在统筹战略已实施多年的背景下，为了后城乡统筹战略的顺利推进，成渝两地必须改变补贴规则碎片化，补贴规则严重滞后，补贴系统杂乱无章的缺陷，纠正补贴目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴数额的随意性等问题。为此，有必要建构一套完善的农业补贴法规体系，把补贴制度规范化、机制化，进而助益后城乡统筹战略的顺利推进。

从国家层面而言，法律和政策的最大区别在于前者的执行力强，而后者具有很大的时效性和波动性，人为因素较多。美国经验告诉我们，如果将农业补贴的相关规定通过法律的形式固化下来，会增强农民对未来的预期以及对政策执行的安全感［6］。因此，应借鉴发达成员成功经验，修改农业法或制定专门的农业支持法，推动农业补贴方式方法、政策工具、补贴标准、管理等方面的明确化和长期化，提高农业补贴政策的稳定性和连续性，形成一个稳定、规范的支农机制体系，助益农业的可持续发展，增强农产品国际竞争力。

四、结束语

WTO《农业协定》把农业补贴分为"黄箱"、"绿箱"和"蓝箱"三大类别，成渝统筹实验区的农业补贴只涉"黄箱"和"绿箱"的部分措施。结合成渝发展实际，"结构调整"支持应尽快启动，重庆应进一步强化"地区援助"的支持力度。当前成渝两地"黄箱"支持水平没有逾越8.5%的上限，但重庆的支持空间已不大。在粮食自给率持续降低的情况下，两地的"黄箱"支持应以区域粮食安全为导向，"绿箱"支持应进一步提升支持额度，并逐步向"科研、培训、环保、食品安全"绿色补贴倾斜，以实现补贴的多功能性和效益的最大化。成渝统筹实验区补贴框架体系已基本形成，但法律规范严重滞后，多以"文件、办法、通知"的形式存在，碎片化严重，效力位阶低，体系杂乱，应尽快出台相应的地方性法规或地方政府规章，把农业补贴制度化、机制化、体系化，助益后城乡统筹战略的顺利实施，并为其他省市的城乡统筹战略提供借鉴与参考。

注释：

①参见：《中共成都市委、成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》（成委发［2004］7号）；《中共成都市委、成都市人民政府关于深入推进城乡一体化建设社会主义新农村的意见》（成委发［2006］24号）；《中共成都市委、成都市政府关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，（成委发［2007］36号）；《关于加强我市农村劳动力培训和就业工作的意见》（成委办发［2006］36号）。

②《成都市社会主义新农村规划建设管理办法》（成府发［2009］37号）；《成都市农业和农村经济发展第十二个五年规划（2011~2015）》（成府发［2011］27号）；《2013~2017年全市统筹城乡改革发展工作方案》；《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村重建的意见》（成府发［2008］46号）；《关于统筹推进农村产权制度改革与灾后重建工作的实施意见》（都委办［2008］106号）。

③《成都市农作物种子管理规定》（2002）；《成都市中华人民共和国渔业法实施办法》（2006年）；《成都市食用农产品质量安全条例》（2006）。

④近年来，农民专业合作社蓬勃发展，数量快速增长。截至2013年6月底，全国依法登记的专业合作社已达到82.8万家。at:http://politics.people.com.cn/n/2013/0828/c1001-22721171.html，2013年10月9日。

参考文献：

［1］王军杰．论我国农业国内支持制度的完善与重构［J］．财经理论与实践，2012，（2）：117-121.

［2］张红宇．关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考［J］．管理世界，2010，（9）：128-132.

［3］苑鹏．农民专业合作社的财政扶持政策研究［J］．经济研究参考，2012，（36）：112-117.

［4］刘颖莹.成都统筹城乡改革中的权利倾斜性配置［J］.邵阳学院学报社科版,2011,(5):52-56.

［5］王炜．WTO框架下我国农业补贴政策发展趋势［J］．经济研究导刊，2013，（8）：98-104.

［6］董运来．国外农业支持政策及其启示［J］．地方财政研究，2012，（12）：63-68.

(责任编辑:王铁军)

Study on Legal Problems of Agricultural Subsidy Mechanism

in Context of Urban and Rural Overall Planning DevelopmentAn

Empirical Analysis of ChengduChongqing Experimentation Area

WANG Junjie,SHEN Liping

（Law School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610207, China）

Abstract：China has come to the historical stage in which industry nurtures agriculture development,since the abolition of agricultural tax and the implementation of the system of agricultural subsidies in 2006. Urban and rural overall planning development is a "closeup" of the stage. The first approved ChengduChongqing Urban and Rural Comprehensive Reform Pilot Area is a typical and representative model. The nearly 7 years practice shows that Chengdu and Chongqing must give the pilot policy to its full play, and take advantage of the experience of the developed members agricultural subsidy system to optimize the structure of agricultural subsidy, improve the system of agricultural subsidies, and overcome the defects of inflexibilty and fragmentation of the subsidy mechanism in order to promote the development of rules for the strategy of urban and rural overall planning development and the implementation of the urban and rural overall planning strategy on a national scale.

Key words：Urban and rural overall planning development; ChengduChongqing Experimentation Area; Agricultural subsidy; Legal rules