联合国制裁措施国内执行的法律框架及实践困境

吴燕妮+刘筱萌

摘要：联合国制裁机制成功的核心，在于各个国家的普遍遵从，但在我国目前的国内法律体系上，执行联合国制裁却存在着相当的空白。而在我国的实践中，也往往通过外交部通知函和行政文件的形式笼统宣示对联合国制裁的执行，事实上并不利于对联合国制裁措施的良好执行。从利于我国法律体系的完善、提升我国负责任大国的形象角度出发，应当在统一框架性授权立法的基础之上，建立我国的联合国制裁措施国内执行体系。

关键词：联合国制裁；国际法执行；授权立法

中图分类号：D99文献标志码：A文章编号：1009-0X（2014）04-0067-0610

作为集体安全机制的重要内容，联合国的制裁措施一直是国际法强制执行的有力保障。但是，无论联合国制裁措施本身如何强力，始终无法离开各个国家的有效执行。我国虽然是联合国常任理事国之一，但仍尚未建立执行联合国制裁的法律框架，这与《中国执行安理会第1970（2011）号决议报告》 所声明的“中国是安理会常任理事国，一直以负责任的态度认真执行安理会决议，已有一套行之有效的运作机制和做法”，无疑并不相称。建立完整的执行立法框架不仅能够更加高效地执行中国作为负责任大国所承担的诸多国际义务；而且相比行政手段，法律更加稳定可靠，能够为行政措施的执行提供可信的渊源和依据。

一、联合国制裁措施在中国执行的法律基础

（一）宪法基础

关于国际条约在我国国内法上的地位问题，我国宪法并无规定。不过，我国宪法第62条第14项、第67条第14项、18项、第81条、第89条第9项规定，国际条约在我国的缔结和批准，包括两种程序：第一种是与战争与和平有关的条约批准程序，全国人大决定战争与和平的权限包括批准缔结有关条约。①第二种是和平时期的条约批准程序，即全国人大常委会有权决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；国家主席有权根据全国人大常委会的决定，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定；国务院有权管理对外事务，同外国缔结条约和协定。

由此可见，我国宪法并没有直接规定国际条约在宪法中的地位。不过，根据宪法第62条第11项的规定，全国人大仅有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。因此，从字面意义理解，全国人大也有权改变或撤销全国人大常委会批准条约的决定。可见，我国宪法的效力是优先于条约效力的。

（二）其他法律基础

在涉及执行联合国制裁的立法选择上，各个国家并不相同。一些国家如美国、澳大利亚采取了专门立法的形式进行统一规定，也有一些国家如日本则选择分散立法的方式，在各部门法中对此进行规定。但我国则尚未有明确的法律规则。尽管在具体的法律制度中存在一些相关规定，但通常也仅限于条约的使用和执行，而缺乏其他国际法律文件如联合国制裁措施的相应规定。有些部门法规定条约在一定条件下（通常是国内法与条约的规定不一致且我国未做出保留）有直接适用性，如《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等，有些则规定条约需要通过国内转化方能适用。此外，最高人民法院曾经依据民事诉讼法以司法解释明确《承认与执行外国仲裁裁决公约》在我国的直接效力；而在司法实践中，即使缺乏有关立法和司法解释，法院也往往会考虑条约的规定，甚至直接适用某些条约。但总体而言，联合国制裁措施在中国的执行仍然缺乏基本的法律规范和原则指导。

二、我国执行联合国制裁措施的实践

（一）外交部函件

从目前我国的执行实践来看，尚未就联合国制裁措施的执行问题诉诸任何法律手段，而是更多通过外交部行政函件的方式通知国务院各部门，进而由各行政部门负责执行，同时强调“在执行过程中如遇重大问题，请及时会商外交部”，保证外交部以及行政部门在涉及重大外交问题时能够保持一定的控制。

通常外交部行政函件包含正文和附件两部分，标题为“关于执行联合国安理会……决议的通知”，这种外交部通知（以下简称“通知”）的抬头一般是国务院各部委、各直属机构，各省、市、自治区人民政府外事办公室，包括了国务院其他平级机关和外交部下属的各机关和机构。正文部分则对联合国相关制裁决议进行简介，文末则以“为履行我国承担的国际义务，请各单位采取措施严格执行上述决议。如遇重大问题，请及时会商外交部”结尾。在附件中则会附加联合国相关决议的正式中文本或中英文本。

（二）其他部委函件

在外交部印发相应的通知函件之后，我国各有关部门通常会就外交部通知文件逐级转发。一部分转发属于知会和通报性质，例如交通运输部国际合作司印发的通知文件，通常在情况通报之外不再做进一步的措施规定；参见例如，交通运输部国际合作司文件：《关于执行联合国安理会第2016号决议的通知》，部国际合作司国际组函〔2012〕2号，2012年1月13日。 另一部分的转发则涉及到具体制裁执行措施的制定，包括中国证券监督管理委员会（“证监会”）、中国银行业监督管理委员会（“银监会”）以及海关总署等部门通知函件，在一定程度上都反映出我国在具体执行联合国制裁措施上的方式和方法。

1 证监会通知

根据证监会文件所规定的内容，对外交部通知和相关制裁决议的执行包含了专人负责制和报告制度两种方式。证监会以及下属监管局辖区证券期货经营机构应当指定专人负责执行联合国安理会有关决议事项，在涉及到联合国制裁个人或实体问题上，还应密切关注联合国安理会相关决议公布的受制裁实体及个人清单。各监管局应当将其辖区金融机构的落实情况以及相关线索报送证监会稽查局处理，同时抄送证监会国际部。

2 银监会通知及相关文件

与证监会类似，在中国银监会的转发体系中，相关通知的发文主体仍然是银监会办公厅，对象涵盖了所有政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、中国邮政储蓄银行，同时还包括由银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司以及金融租赁公司。尽管在银监会的转发通知中通常只提及报告制度，但从银监会的实践来看，联合国制裁执行并不仅限于对文件的转发，同时也会制定专门措施加强对联合国制裁措施在银行系统内部的执行。

2010年1月11日，银监会办公厅下发通知，就“银行在执行联合国相关制裁决议中的法律风险和声誉风险”问题做出与账户管理有关的规定。中国银监会办公厅文件：《中国银监会办公厅关于加强银行账户管理有效执行联合国相关制裁决议的通知》，银监办发〔2010〕12号，2010年1月11日。在《中国银监会办公厅关于加强银行账户管理有效执行联合国相关制裁决议的通知》（“账户管理通知”）中，银监会较为系统地提出了我国银行在执行联合国制裁决议方面的要求。该项账户管理通知分别从海外分支机构监管、信息系统建设以及实名制管理等层面作出了规定。对于在海外设有分支机构的银行，其海外分支机构应当依照当地法律规定执行制裁决议，而在当地法律规定与国内相关法规发生冲突时，则应向国内相关政府部门及时请示。国内银行则需要“建立和完善相应的信息管理系统，及时录入、更新有关制裁名单和可疑交易客户等信息”，同时其相关负责人员还应当“主动登录联合国官方网站和海外分支机构所在地的政府网站，及时查询包括联合国制裁决议在内的与银行经营相关的国际事件信息”。中国银监会办公厅文件：《中国银监会办公厅关于加强银行账户管理有效执行联合国相关制裁决议的通知》，银监办发〔2010〕12号，2010年1月11日。此外，在账户审查方面，银监会还要求各银行应当“按照‘知悉你的客户原则，认真落实账户实名制，进一步提高专业审慎性”。

3 中国人民银行文件

2010年6月11日，中国人民银行发布《中国人民银行执行外交部<关于执行安理会有关决议通知>的通知》（“执行通知”），就制裁执行程序，尤其是关于制裁名单的执行程序作了较为全面的规定。尽管从性质上来看该执行通知声明仅“为落实《外交部关于执行安理会第1267和1333号决议对有关个人和实体实施金融制裁的通知》（外发〔2001〕20号）和《外交部关于执行联合国安理会第1373号决议的通知》（外发〔2001〕18号）的要求”，是作为执行特定联合国制裁决议的特别规定出现的，但由于该执行通知第一次对银行金融机构如何具体执行联合国制裁措施作出了框架性规定，不仅涉及到确认程序、申诉程序以及司法机关合作等规定，同时也对“金融账户”、“金融交易”、“金融资产”等关键术语进行了明确界定，因此在我国部门执行实践中具有重要的指导意义。

三、我国执行实践中存在的问题

如前所述，从我国的现实国情出发，在相关的法律制度尚不健全和“大行政”思想主导实践的情况下，以外交部通知和各行政部门转发和通知文件的形式启动执行安理会制裁决议的程序，确实较为简便易行，同时也能够对安理会制裁决议作出快速反应；但长远来看，以行政文件的形式规定我国的联合国制裁措施执行体系，并不利于我国法治建设的完善。

（一）法律属性限制

从外交部和各部门通知函件的法律属性上而言，在我国行政法上均不属“法”的范畴。它针对的对象是不特定的相对人，但又不同于制定行政法规、规章的行政立法行为。38实际上，“文件”是代表国务院外事部门向其他政府机关和其所属部门发出的通报，这种通报的意义在于将安理会的制裁决定及其相关信息通报给政府各部门，仅要求各部门在遇到重大问题时进行报告，或者与外交部进行会商。根据《行政许可法》的规定，在涉及到剥夺公民人身自由等问题上，必须获得法律的明确授权，更不能僭越法律的授权。63因此，在联合国制裁措施涉及到对个人或实体进行实质性权利限制时，外交部通知函件越权规定（ultra vires）可能无法在法院得到支持。国内执行极大地依赖于各行政部门的行政转发体系，通知文件的法律状态并不稳定，将会减损我国在执行联合国安理会制裁决议方面的可靠性。在这一点上，无论是外交部的通知函，还是各部委的转发函，都面临极大的法律挑战。

（二）授权限制

除外交部函件本身的法律状态处于不稳定的状态之外，外交部通知文件能否授权其他部门制定规则亦存在疑问。在外交部的通知函件中，往往包含“为履行我国承担的国际义务，请各单位采取措施严格执行上述决议”这样的文字，这些文字是否构成了外交部对其他部门的规则制定授权？首先，外交部通知写明“请各单位采取措施”并不具有法律拘束力；其次，外交部本身无权对执行联合国制裁制定规章，更无法授权其他部门进行规则制定。

毫无疑问，外交部通知文件在机构内部应当是有效力的；但是对于国务院其他部门而言则有所不同。外交部的主要职责中，与执行联合国安理会制裁决议最为相关的包括：“（七）……组织协调有关我国履行国际公约、协定工作”，以及“（十四）指导、协调地方和国务院各部门外事工作，审核地方和国务院各单位的重要外事规定和上报国务院的外事请示，会同有关部门研究提出对重大外事违规违纪事件的处理意见”。中华人民共和国外交部主要职责，http：//wwwprcgovcn/chn/pds/wjb/y/， 访问日期2013年9月20日。 可见，外交部在进行与国际义务履行相关的工作之时，具有的职能更多的是“组织”与“协调”，而并不涉及到制定对其他部门具有拘束力条款。因此，可以认为外交部通知函中通常包含的“请各单位采取措施”条款，在性质上仅仅属于一项协调请求，对国务院其他部门和单位而言并不具有任何拘束性效力，其他部门是否采取措施、如何采取措施则完全属于其自由裁量范围。

因此，外交部通知文件在“采取措施”条款上的效力则分成了两个不同的层面：对于外交部直属机构和下级机构（例如各级政府外事办公室）产生约束效力，而对于其他不具有行政隶属关系的部门则不产生任何效力。但令人遗憾的是，无论是试图对上述任何一个层面进行法律探讨都会进入一个循环悖论，即外事部门在行政系统中完全无权就任何影响个人或实体实质性权利的事项作出规定（无论是抽象行政行为还是具体行政行为），而只能够协调其他机关的行政行为，而其他机关所应采取的行政行为在我国目前又缺乏足够的法律依据，反过来需要依据外事部门的通知。

（三）行政手段限制

由于我国在立法上的欠缺，行政机关通知文件自然受到行政手段的限制，而无法采取更具有强制性的刑罚措施。截至目前，中国应联合国相关制裁委员会要求共向联合国提交了9份执行报告，涉及朝鲜、利比亚、伊朗和刚果四个国家。 根据上述执行报告内容，中国目前在实践中对安理会制裁决议的执行体系分为两大部分：有关普通制裁手段（例如出入境限制、资金冻结等）则通过行政渠道完成执行；而在涉及到军用物项以及涉核物项时，则通过诉诸既有立法体系实施限制措施。

根据上述执行报告，“中国历来高度重视对常规武器、大规模杀伤性武器及其运载工具以及相关材料、设备和技术的管理，制定并实施了一系列法律法规，形成了一整套涵盖核、生物、化学和导弹等各类敏感物项和技术及所有军品的完备的出口管制法规体系，为更好地实现防扩散目标提供了充分的法律依据和机制保障”，并且该出口管制法规体系“与国际通行做法一致”。可见，我国目前在制裁决议涉及到上述领域时，例如关于武器禁运、特定物品限制等方面，多数情况下拥有可以直接援引的行政法规及规则，而无需另行制定。

但是在涉及到其他制裁措施方面，中国执行报告中可以得到的信息并不多，通常在提及我国外交部已“发出执行决议通知，要求各部委、各省、自治区、直辖市人民政府以及香港、澳门特别行政区政府依法认真执行决议”之外，仅声明中国政府将采取措施执行安理会决议，而具体执行细节则无从知晓。例如在2002年联合国安理会正式将“东突厥斯坦伊斯兰运动”列入制裁名单之后，9月13日外交部立即发文通知国务院各部委，各直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府外事办公室，以及香港、澳门特区政府，要求采取措施，严格执行安理会决议，并特别注意调查并冻结“东突”组织的资产。《外交部通知：执行联合国决议 全国冻结东突资产》，载《江南时报》2002年9月26日第十一版。当随后被问及“此次对‘东突组织的制裁，尤其是金融制裁主要涉及国内的哪些机构，主要工作会在哪些地区展开时，外交部官员并未做正面回答，只是严肃地表示，中国是一个负责任的大国，又是此次提出要求对‘东突组织进行制裁的四个国家之一，安理会的决议一定会得到严格执行。”与其他部分国家的执行报告相比，我国的执行报告性质更接近于肯定性的政治承诺。

四、我国执行框架的构建

尽管在我国联合国部分制裁措施也能够得到有效执行，但能够规范我国对国际法的适用和实践，指导我国执行联合国安理会制裁决议的法律框架仍然是欠缺的。因此，从有利于我国完善法治，建立负责任大国形象的角度出发，构架完整的执行法律体系，是十分必要的。

（一）条约适用及效力的规定入宪

从立法角度讲，我国现行宪法中并没有对国际法以及国际条约在我国国内的适用及效力问题做出直接和具体的规定，而仅规定了缔结条约的主体及批准的主体。这种立法方式使所有相关规定都分散在一系列不同法律中；同时，不同的法律规定还隐含着相互冲突的可能。这也造成了在司法实践中，法官很难把握条约与国内法的关系。因此，国际法或国际条约的地位写入宪法是完全必要的。

（二）立法模式的选择

从世界各国的立法实践来看，大致包括了不同的三种立法模式：

其一，制定在先授权立法（enabling legislation），对联合国安理会的制裁决议如何在国内获得执行以及相应的程序和责任方式作出整体性规定。采取这种立法模式的国家包括美国、新加坡以及加拿大等。

其二，采用特别（ad hoc）立法的方式执行联合国制裁措施。这种方式直接通过立法机关对国内的执行程序和方式进行控制，最大的优势在于立法机关可以采用的执行措施是非常广泛的，可以根据不同的联合国安理会制裁决议要求，既可以对个人实体权利进行民事限制，也可以引用刑事条款对个人或实体课以刑罚，这些是传统意义上行政机关措施所无法实现的。但采取这种方式的缺陷也较为明显：由于立法机关制定法律的过程通常耗时巨大，在执行联合国制裁决议方面有着严重滞后，在极端的情况下，当联合国制裁措施已经终止之时，可能相关的国内执行立法还未制定完毕。因此，在实践中采用这种方式的国家或地区也较少，往往限制在某些领域。例如香港特区即在关于反恐这一联合国持续关注的问题上根据安理会决议和相关国际公约制定。90

其三，分散立法模式，如日本，即在各个部门法中均包含有专门的执行条款。但这种模式的弊端则在于无法及时对部门法进行更新，以适应联合国制裁的变化。通常在联合国制裁措施为贸易限制和武器禁运时，各部门法均有涉及，但如果联合国制裁措施采取新的方式，如金融定向制裁，往往在国内很难找到可供援引的法律。此外，随着联合国制裁措施越来越向综合性手段演变，通常不仅涉及到传统的行政法领域，还有刑法、经济法等各部门，因此，在分散立法模式下，即使是执行一项安理会制裁决议也需要援引相当数量的国内不同部门法，不仅零散复杂，同时也不利于执行措施的统一协调。

从我国的现实国情出发，传统的行政手段较为丰富，行政渠道的执行速度又相对快速，因此，我国采用框架授权立法的方式，尽管立法成本较高，但对我国目前的执行渠道整体而言却改动最小，能够以较小的变动方式在国内执行联合国制裁措施。

（三）框架立法内容

1 法律属性

从法律属性上而言，框架立法应当是具有一般授权性质的框架规则。一方面，安理会制裁决议本身往往具有相当的弹性，个案授权（casebycase）立法成本过大。在实践中，安理会每一决议针对具体情势所确定的制裁措施并不相同，在固定的立法文本中很难予以确定。例如，在实践之中安理会就不同地区所决定的制裁措施，制裁对象、禁运物品的种类或予以豁免制裁的情况等，在内容及具体措辞上往往有不同，如果采用立法中全面规定的方式未必能如实反映当中的差异，不但无助于省减立法机关以及执行机关的工作，反而需要用更多时间核对安理会通过的每一项新决议与立法条文的差异。另一方面，采取一般授权的方式，更有利于发挥我国行政机关执行上的灵活性。从我国现有执行机制的实践来看，如果忽视目前行政机关在执行联合国制裁措施中的协作与执行效率，而由立法机关对实践中遇到的各种具体问题作出严格规定和限制，并不现实。