我国城市垃圾处理领域的PPP模式创新实践研究

国务院研究发展中心宏观部 孟 春

中央财经大学会计学院 李晓慧

常州维尔利股份有限公司 张进锋

我国城市垃圾处理领域的PPP模式创新实践研究

国务院研究发展中心宏观部 孟 春

中央财经大学会计学院 李晓慧

常州维尔利股份有限公司 张进锋

城市生活垃圾处理领域是我国较早实施民营企业参与的领域之一，而特许经营是我国垃圾处理市场化最重要的制度安排。分析常州市城管局和江苏维尔利环保科技股份有限公司关于常州市餐厨垃圾项目的PPP合作的典型案例，我们发现PPP合作成功的经验有：政府职能转变过程中明确责任意识和服务意识；充分体现PPP的合作伙伴关系；充分体现风险共担的原则。同时针对各级政府面临的如何解决垃圾处理的可持续发展这一难题，我们从以下方面提出了可供借鉴的做法：正确认识政府法律责任的不可免除性及公私双方的伙伴关系；强化对特许权的监管；正确抉择特许经营合同的关键条件。

城市生活垃圾处理；公私合作PPP模式；维尔利；创新实践

一、引言

城市生活垃圾处理属于典型的市政公用事业，2002年以前，我国主要由城市政府主管部门直接承担有关的收集、运输和处理事务。随着国民经济和城市建设的飞速发展，人民生活水平不断提高，城市生活垃圾产生量也持续增长，对环境的压力越来越大，并严重影响城市的可持续发展，城市生活垃圾处理的问题越来越受到各方面的关注，尽管中央政府和地方政府不断投入大量资金建设城市生活垃圾处理设施，但原有的管理和投融资体系不能满足垃圾处理和污染控制的要求，“垃圾围城”成为非常紧迫的问题，迫切需要打破已有体制，引入民间资本和管理。为此，城市生活垃圾处理领域是我国较早实施民营企业参与的领域之一，而特许经营是我国垃圾处理市场化最重要的制度安排。2004年，国家建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，为垃圾处理产业化的发展提供具体的指导。

目前，中央政府和地方政府已经将垃圾处理市场化作为发展方向，并开始向多元化的投资结构转变。特许经营已经逐渐成为我国垃圾处理设施建设和管理的主要方式之一。在此背景下，我们分析常州市餐厨垃圾PPP模式创新及其运用案例，为我国城市垃圾处理领域的PPP模式创新实践提供借鉴。

二、常州市餐厨垃圾PPP模式创新案例

(一)政策与行业背景。

近年来，中央政府和地方政府不断投入资金建设城市生活垃圾处理设施，并采用BOT等模式引入民间资本和外资，通过各种途径建设垃圾处理设施，使我国生活垃圾处理能力不断增大。到2012年，全国建成运行的正规生活垃圾处理设施已有701座，处理能力达到1.45亿吨/年，全国城市清运的1.71亿吨生活垃圾中，有84.8%的生活垃圾得到处理。

尽管如此，我国城市生活垃圾污染控制的被动局面并没有得到解决，各级政府仍然面临着如何实现垃圾处理的可持续发展这一难题。这主要表现在：

1.垃圾处理设施建设面临新的问题。随着社会经济发展迅速，民众对环境和健康的要求越来越高，也越来越关注垃圾处理的问题。垃圾处理也不仅是资金和技术的问题，更多成为社会问题。尤其是对于二英对健康影响的关注，在许多城市，反焚烧的倾向越来越强，甚至延伸到所有的垃圾处理设施，严重影响垃圾处理设施的建设，许多城市面临填埋场几乎填满，而新的设施不能实施的窘境。

2.垃圾处理的产业化比较多地集中在技术成熟、收益有保证的领域，如垃圾焚烧发电和卫生填埋领域，而利用新技术和工艺进行机械生物处理的领域，则鲜有成功的案例。

3.有机污染物，尤其是餐厨垃圾的管理和处理，由于关系到食品安全和民众健康问题，受到政府和民众的关注，成为新的热点，迫切需要新的收集和处理设施。而由于缺少成熟可靠的技术和案例，在引入民营资本的同时，带来较多的问题。

4.垃圾管理向县级和乡镇延伸，带来新的处理设施和能力需求。

5.虽然垃圾处理市场已经形成，同时经济的持续发展也为垃圾处理产业的发展提供了经济条件，我国垃圾处理产业已有雏形，但是由于相关法律法规还不健全，缺乏必要的支持条件，市场机制不规范，管理体制不适应垃圾处理产业化和市场化的发展需要等问题，严重影响垃圾处理目标的实现。

餐厨垃圾问题在中国具有特殊性。国家为应对餐厨废弃物引发的“地沟油”、“垃圾猪”等食品安全问题，自2010年起，启动了城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作，旨在从源头上斩断“地沟油”回流餐桌和餐厨废弃物直接饲养畜禽等非法利益链，推动餐厨废弃物资源化利用和无害化处理，变废为宝，化害为利，促进循环经济发展。2011年4月，住建部等16个部门联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，到2015年，50%的地级城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理。国办发[2012]23号“国务院办公厅关于印发‘十二五’全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划的通知”规划“十二五”期间，地级城市的餐厨垃圾必须进行无害化处理，规划建设餐厨垃圾处理设施242座，达到3万吨/日的处理能力，包括餐厨垃圾专项工程投资109亿元。从2010年起至2013年，国家发改委和住建部先后分3批确定了共69个试点城市，对餐厨垃圾项目进行专项资金支持，促进餐厨垃圾处理。这69个试点城市和项目绝大多数由民营企业参与实施，是典型的PPP领域。但是，由于我国在该领域缺乏必要的技术积累和运营管理经验，尽管中央政府提出了较高的要求和时间节点，但是，由于对于处理技术、目标要求、处理价格等缺乏必要的认识，尤其是缺乏成熟可靠的技术和运行实践，一直到今日，实际建成并运行的项目屈指可数。

图1 我国城市生活垃圾量及其处理情况表

(二)常州市餐厨垃圾处理PPP项目的具体运作。

常州市城管局和江苏维尔利环保科技股份有限公司在常州市餐厨垃圾项目的合作，是城市垃圾处理领域创新性技术、创新性业务领域PPP合作的典型成功案例。

1.公共需求。为贯彻中央精神，有效控制餐厨垃圾污染，保障民众健康，江苏省政府于2011年颁发了省长令，要求重点城市开展餐厨垃圾处理工作。常州市政府积极响应省政府要求，并要求由城管局负责，在2012年5月建设完成应急处理设施并开始实施餐厨垃圾的集中收集和应急处理，并同时开展200吨/日餐厨垃圾处理和资源化项目准备。由城市管理局牵头，一方面组织城管、公安、环保、卫生、工商、药监等部门，联合开展餐厨废弃物收运处置综合整治工作，取缔非法收运餐厨废弃物车辆、非法加工餐厨废弃物窝点；另一方面，一开始就计划引入PPP的机制，通过招标引入具有技术、资金和经营能力的企业进行项目的投资、建设和运行管理。

餐厨垃圾的收集和处理设施建设及运营是餐厨垃圾管理的工作最主要的两个环节。由于过去缺乏相应的经验，国内缺乏成熟的技术和可参考工程案例，如何开展餐厨垃圾处理项目的特许经营，成为城管局面临的难题。

2.私人资本优势。江苏维尔利环保科技股份有限公司是一家高浓度有机废水处理和有机垃圾处理领域领先的上市环保企业，通过国际合作和自助研发，发展了适宜中国餐厨垃圾处理要求的成熟技术和成套装备。江苏维尔利环保科技股份有限公司正在进行的餐厨垃圾处理技术研发已经取得实质性进展，完成了中试工作和关键设备开发，迫切需要在实践中对其工艺和设备进行检验和进一步的完善。

3.公私合作的规划。双方经过沟通，确定由常州市政府和江苏维尔利环保科技股份有限公司一起，发挥各自优势，实施常州市餐厨垃圾应急工程，一方面，由市政府出资500万元，购买21辆餐厨垃圾收集运输专用车辆，分配到各城区环卫部门，进行餐厨垃圾的收集和运输；另一方面，由维尔利公司负责100吨/日餐厨垃圾应急处理设施的技术工艺、设备投资和建设运行。

4.项目运作效果与效益。由于双方的目标明确，配合得当，准备工作充分，在很短时间内完成了应急处理工程的建设，初步建立了餐厨垃圾收集体系，并于2012年5月20日正式开始餐厨垃圾应急工程的运行工作。从2002年5月到2014年3月不到2年的持续运行实践中，重点收集335个大型餐馆饭店的餐厨垃圾，平均每日收集处理量70吨。

2013年，在应急工程运行1年后，常州市城管局不仅对餐厨垃圾的源头管理、收集运输管理具有了全面的认识和经验，而且对餐厨垃圾处理技术和工艺有了较深刻的认识，对运行成本有了较明确的了解。初步建立了适合市情的收运体系和监管机制，基本做到了宣传到位、执法有序、台账规范、工作创新，并被国家发改委等五部委确定为第二批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。

同时，维尔利公司通过1年多的应急工程项目运行，对其餐厨垃圾处理工艺和设备的可靠性、适应性进行了生产性检验，并在实践基础上，对其工艺和设备进行了进一步改进，形成了完善的技术和成套设备。

5.后续长期的PPP项目合作。在此基础上，常州城管局组织了常州市200吨/日餐厨垃圾处理特许经营项目的公开招标工作，并最终授权江苏维尔利环保科技股份有限公司，承担该项目的为期25年的投资、建设和运行的特许经营权，包括源头收集、运输、处理和资源化利用等。

该项目一期工程总投资1.4亿元，收集、处理200吨/日餐厨垃圾，对其中的废油脂进行回收，对有机质通过厌氧消化沼气发电利用；负责20吨/日地沟油的收集，制取生物柴油利用；并过程达到全方位的环境保护目标。

三、常州市餐厨垃圾处理PPP项目实践的经验借鉴

(一)政府职能转变过程中明确责任意识和服务意识。

常州市政府具有对市政行业特许经营实施的经验，一开始就对项目的执行标准和处置费补贴有明确的认识和考虑。

技术标准和处置费补贴是所有特许经营项目最关键的两个问题，在针对新技术和不确定性目标的情况下，这两个问题也是争议最大的问题。大多数业主单位都是在希望达到必要标准的情况下，补贴价格越低越好，但由此带来的问题很多。由于餐厨垃圾处理项目国内还缺少成功的参考案例，已经运行的项目多是以饲料添加剂生产为主要目标，是缺乏环保控制目标的不完善项目，不具有参考性。国内的咨询公司也缺乏有关技术和运行方面的实际数据和经验，而同时，由于市场规范性有待完善，一些企业不负责任宣传，对技术标准和处置费补贴造成不利的引导。

针对以上情况，常州市城管局有关负责人员通过应急工程实践积累实际运行数据，多方面了解情况和产品行情，并组织进行地沟油收集的跟踪调研，对处理成本和项目运行成本目标进行细致的测算，确定特许经营定价原则。

(二)充分体现PPP的合作伙伴关系。

餐厨垃圾处理是国内市政管理的新领域，涉及新技术，政府主管部门很难自己进行开发，同时也由于信息不对称等原因，很难了解到一般供应商的工艺实质和实际情况，这也是国内这类项目发展不顺利的主要原因之一。

常州市政府一开始就与维尔利公司建立了伙伴关系，为其技术发展提供生产性试验的平台的同时，对餐厨垃圾处理技术和成本控制真正做到了心中有数。而维尔利公司也利用其在资金和技术方面的优势，为政府分忧解难，出资进行餐厨垃圾应急工程建设，在解决政府燃眉之急的同时，对自己的技术进行检验和提升，也为后来的项目实施提供了信心保障。

(三)充分体现风险共担的原则。

对于餐厨垃圾处理项目，由于存在很大的不确定性，如是否能够收集到足够的数量餐厨垃圾和地沟油；副产品如生物柴油等是否能够保障销售和价格等，所有这些都构成项目公司的经营风险。因此，在特许权协议中，提出了试运行的概念，即按照确定的补贴价格试运行一年后，再根据实际情况进行价格调整。这样，既降低了企业未来的经营风险，又能够完成政府既定的目标。同时，政府承担了可研、环评、征地等对企业来讲具有难度的工作，为项目实施打下了良好的基础条件。

四、对我国垃圾处理领域运用PPP模式的进一步思考

工业化国家由于市场机制发展得很充分，并且完善的环境法律保障体系和市场机制使得私营企业的参与比政府更有效。但据世界银行的调查表明，最近十年的私营企业参与的经验表明，在发展中国家，垃圾处理的市场机制并没有得到充分发展，而且出现以下问题：(1)技术规范不足，规定的内容非常少，实施中难以掌握，没有对工作进行精确的表述，也没有量化的条款；(2)要对表现不好的私营企业作出处罚非常困难，部分是由于协议中并没有包含关于过失和制裁的条款以及执行的机制；(3)政府进行指定的过程通常出现不透明、缺乏商业活动的道德规范等问题，政府监督不足。尽管我国垃圾处理领域的特许经营已经实施十多年，但是，市场规范问题、能力建设问题等仍然是实施PPP的重要问题，在进一步规范和完善我国垃圾处理领域PPP模式时，应当注意以下几方面。

(一)正确认识政府法律责任的不可免除性及公私双方的伙伴关系。

《中华人民共和国环境保护法》中明确指出，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确，“国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。”同时，由于垃圾处理本身公共物品的特性，也决定了其政府采购的性质。因此，无论垃圾处理是由政府自己组织力量处理，还是政府所属企业处理，或者是通过市场化和特许经营委托给私营企业管理，垃圾处理的社会结果、环境影响等的法律责任最终还在所属地政府。即使完全是由于企业原因导致了项目失败和企业损失，政府也要承担法律上的影响垃圾处理正常实施而引起的环境污染或由此导致的影响居民生活等的责任。这样，长期以来，垃圾处理一直由政府负责，并且成为政府的一个沉重的经济和责任负担。

由于存在以上法律责任，政府和企业的关系不仅仅是一般的买卖关系，而实际上是一种伙伴关系。这种伙伴关系的特征表现在：政府只是将垃圾处理的工作转移给了企业，包括投资、建设、运营等，但垃圾处理结果和最终法律责任在政府。在项目实施过程中，即使双方没有股份的关系，也要根据双方在项目实施各阶段的地位和能力，合理分配项目各阶段的责任和风险，让最有能力承担责任和风险的一方承担。因此，在项目实施过程中，政府应给予项目公司应有的支持，并承担应有的责任。典型的例子是，如果在未来项目实施过程中国家排放标准改变，需要增加投资时，不能将承担该投资的责任推给企业，政府应从垃圾处理费或其他方面给予补偿，因为达到国家标准的责任仍然在政府一方。

垃圾处理特许经营是基于上述的基础，区别于自由竞争。为了保障公众利益，完成应承担的职责，政府有责任保障一些基本条件，如地域的特许或最低垃圾处理量的保证，也就是遵循“take or pay”(或付或取)的原则。凡是这些方面进行的好的地方，特许经营过程实施就顺利，反之亦然，这方面我们可以看一些国际上的数字得到明证，如表1所示。

由表1国际上公私合作处理城市垃圾的伙伴关系可以看到，由于政府对于垃圾处理最终责任的不可推卸，必然是垃圾处理特许经营过程中的伙伴一方，承担必要的责任和风险，应当按照责任分配帮助项目公司完成垃圾处理项目各个阶段的工作。

(二)强化对特许权的监管。

由于授予垃圾处理服务的垄断权利时间一般较长，为确保公众利益，对于项目公司行为的监管非常重要，同时，垃圾处理设施运营对环境的潜在影响要求对环境标准和法规的执行进行监督和保障。

目前由于全国范围内垃圾处理项目上政府监管的缺失，带来的后果是长期和广泛的。(1)从过程上，缺乏有效监管形成的低价中标和低水平中标严重影响行业技术发展。低价、低水平的技术如果成为垃圾处理主导的话，这将严重妨碍城市垃圾处理技术水平发展和提高。(2)从结果上，一方面，一个城市垃圾处理低价竞争形成了低价的参照物，影响其他城市垃圾处理，造成更多的低价项目，低价往往意味着低质高污染；另一方面，由于没有可靠的污染控制保障，长期的、范围广泛的高污染垃圾处理场的后果是居民深受其害，居民认为再建新的垃圾处理设施时绝不能建在家的附近，抵制所有的垃圾处理设施建设的状况就会发生。反焚烧，甚至反对任何垃圾处理设施建设已经成为一种常态。为此，垃圾处理特许经营的监管至关重要，不仅关系到项目本身，而且关系到国家整个产业发展，迫切需要建立健全有效的监管体系和机制，强化垃圾处理法规的执法效力。

法国对垃圾处理特许经营的监督是靠市场机制来实施的。由于一件丑闻或一项质量低劣的工程，可以使多年努力建立起来的企业形象一夜之间化为乌有，所以企业为了自己的长期利益考虑，在生存和自我约束机制下严格按市场规矩运行。新加坡也一样，由于违法违规的机会成本远远大于收益，垃圾处理的企业也会自觉地遵守环保法规，因为违规可能意味着丢掉饭碗。我们借鉴国际上经验，强化对特许权的监管要不断完善法律体系和市场机制，这是长期任务，目前最有效的措施是在加大政府监管力度同时，重视市场机制的培育与完善。

表1国际上公私合作处理城市垃圾的伙伴关系

(三)正确抉择特许经营合同的关键条款。

垃圾处理特许经营是一个通过长期的合同对于长期的风险和复杂的责任进行分配和仔细约定的实践过程，特许经营合同就是为项目执行而构架的法律。垃圾处理是一种自然垄断产业，不能实现市场内的竞争，但可以通过特许经营招标实现市场的竞争，对于资金价值的理解、对于技术选择的正确认识和对于投资商的选择的掌握非常重要。

1.垃圾处理价格。垃圾处理的价格是一个非常核心的问题。目前我国公私合作城市垃圾处理项目中垃圾处理价格存在比较多的问题，如为招投标降低资金成本而一味地降低合理投资，必然造成建设投资不足或偷工减料，降低建设标准；政府对运营成本项目内容不清楚，难以确定合理价格等。面对这些问题，政府有关部门可考虑事先进行针对性的详细的调查，与类似项目进行详细的交流，真正了解项目的成本结构，确定合理的价格区间，并考虑合理的调价公式。这方面可以借鉴法国在实行特许经营中的经验，法国政府始终控制着价格，力争做到：(1)不管采取何种委托形式，价格都要经市政议会讨论确定。(2)价格是由有经验的咨询公司在预测的基础上计算得出的。主要根据收支平衡原则，满足处理标准要求，并考虑服务数量变化、经营形势变化、地方税收等因素来进行，这种计算是非常科学和详尽和符合实际的。(3)价格变化和企业报酬会定期地进行复核。(4)如果双方无法达成价格协议，需要成立一个三人委员会对复核结果进行仲裁。合作双方各选一位，第三位由已选定的二位委员共同选定。

2.特许权的终止及补偿。民营资本在决定是否参与一个特许经营项目时考虑最重要的问题之一就是一旦其在特许公司的选择、特许经营合同的订立及其履行过程中利益受到损害，是否能够得到迅速、公正和充分的法律救济。政府也一样，担心特许公司会不认真履行其职责，而造成重大损失。因此，在特许经营协议中应有足够的条款讨论协议的终止和补偿的问题。目前在实际中，由于政府方的强势，私营资本比较难得到相对公平的补偿协议。

3. PPP合同的授予程序。对于通用的可竞争的技术的项目，PPP合同授予的一般的方法是通过招标实施的；而一些采用专门技术，或不能竞争选择的技术的项目，也可以通过谈判授予。无论哪一种方式，在实践中要注意：(1)在招投标中低价中标最具有危害，其原因是这种价值取向的结果是有利于没有经验、没有能力的投资商或实施钓鱼工程的投资商中标，他们确实认识不到或不管项目的风险，先将项目合同拿下来再说。(2)在合格中标人的选择上，不仅要在资格预审时考虑是否具备竞标条件，还应当考虑是否有足够的资金实力(包括资本金能力和融资、还贷能力等)，更应当考虑实施项目的风险性和承担风险的能力，考虑是否具有足够的技术实力、项目实施力量和经验，所采用的技术方案是否成熟、所选用的设备和材料是否成熟可靠或是否有可以考察的同类业绩、是否具有足够的经营经验和能力等。

4.技术选择问题。特许经营的最终目的是达到垃圾处理的目的和环境效果，保障公众利益，所以，要取得好的结果，必须采用成熟的技术，技术选择和监管非常重要。

尽管企业要承担技术风险，但由于技术市场发育的不完善，不成熟的技术进入，最后受损失的不仅是企业，最终买单的还是政府。我们可以借鉴日本和台湾的经验，其技术管理和技术选择的原则是：没有经过实践检验的垃圾处理技术，绝不允许进入市场实施，必须技术发展单位自己经过足够时间的一定规模的实践检验后，才可以进入市场进行商业化实施。

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