区域全面经济伙伴关系(RCEP)的中国视角

全 毅(研究员) 沈铭辉(副研究员)

一、区域全面经济伙伴关系的历程

从区域全面经济伙伴经济关系的筹建过程看，RCEP是由东盟规划和推动的。2011年2月东盟第18次经济部长会议，首次提出组建区域全面经济伙伴关系的概念和草案；在同年8月举行的“10+6”经济部长会议上，中日两国共同提出了《关于加快实现EAFTA和CEPEA构想的倡议》，建议将之前的“10+3”或“10+6”的伙伴国问题用“10+”的形式予以搁置，以打破东亚区域经济一体化进程的胶着状态，加快地区FTA的谈判进程，并组建货物、服务和投资三个谈判工作组。在2011年10月东盟经济部长非正式会议上初步提出《区域全面经济伙伴关系协定》草案，而于同年11月的第19届东盟峰会中，东盟在吸收中日两国倡议的基础上，正式提出组建广域一体化组织RCEP，并通过了《东盟区域全面经济伙伴关系框架文件》，作为未来推动RCEP谈判的指导性文件。

2012年2月东盟经济部长会议决议，设定以降低成员彼此间90%～95%的货物关税，以及实施大多数服务业部门的自由化作为目标。同年8月底，东盟“10+6”经济部长会议就RCEP谈判达成实质性共识，签署了《RCEP谈判指导原则和目标》，计划于2013年启动并在2015年结束谈判。按照东亚机制建立FTAAP的路径将是：以东盟为轴心，在东亚地区逐步建成包括东盟、中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度等东亚经济体的自贸区，然后吸收太平洋彼岸的其他亚太成员加入，最终组建亚太自由贸易区。

二、区域全面经济伙伴关系的战略意义

东亚地区是当今和今后世界经济发展最有活力和潜力的地区。RCEP包括了最有发展潜力的发展中经济体，如中国、印度和印度尼西亚。在RCEP国家之间以东盟为核心签署的5个FTA之间缺乏有机的联系，以涵盖东亚地区为目标的RCEP将其进行整合并实现一体化，可以克服众多双边自贸协议造成的“意大利面条碗效应”(见图1)，将创造比5个“10+1”更多的经济效益。

根据彼得·派特瑞等人的研究结果，至2025年RCEP创造的收益或将达到6444亿美元，多于“10+3”可能创造的5000亿美元，也高于TPP(16)可能创造的4509亿美元的收入。 特别是中国、印度、日本和韩国等国将因RCEP而获益良多，因为他们之间现在没有自由贸易协定。6444亿美元的收益中将有5190亿美元流入这些国家 。这将使东亚国家获得推动区域一体化的更多动力。

与世界其他地区相比，东亚地区的经济一体化程度最低，基本上还是一盘散沙。多年来，由于区域内的大国竞争，中国、印度、日本之间要达成自贸协议难度很大，更不用说推动覆盖整个东亚的区域经济一体化建设。如果RCEP谈判成功，将成为东亚乃至亚太区域经济合作和一体化进程中的重要里程碑。

与此同时，RCEP制定的新规则将促进东亚区域经济的进一步发展。其一，新规则将有利于区域和国际生产网络的调整、升级和运行；其二，对区内经济政策、法规和管理进行协调与统筹，有利于货物、服务和投资的便利化；其三，制定和实施经济合作的规则，有利于改善区内经济发展的环境。正如张蕴岭先生指出的：从这个意义上说，RCEP是“东亚版的发展回合”。RCEP制定这样的新规则，会更有助于东亚地区的经济发展，也会对其他地区，尤其是发展中国家提供有益的借鉴经验，从而大大提升其世界的吸引力和影响力。从未来发展看，鉴于几个最有发展潜力的发展中经济体参与RCEP，它的影响力可能更大，其规则也会对未来的多边进程产生影响力，对以发达国家为代表的新规则作出一种有益的应对和平衡。

三、区域全面经济伙伴关系的谈判前景

根据《RCEP谈判指导原则和目标》，RCEP的8项原则为：一是确保与WTO的整合性;二是对“10+1”FTA进行大幅度改进;三是确保贸易投资的顺利发展和透明性;四是对参加的发展中国家给予照顾;五是继续保持现有的FTA;六是引入与新参加国有关的条款;七是对参加谈判的发展中国家提供援助;八是同时推进货物贸易、服务贸易、投资等8个领域的合作。RCEP确立的目标：一是推动东亚地区的市场开放，构建区域一体化大市场，增加区内的贸易、服务和投资，提升区内的经济活力；二是制定规则，解决多个“10+1”自贸协定规则不一致，相互交叉造成的“意大利面条碗效应”;三是推进经济合作，改善区内经济发展环境。

1.区域全面经济伙伴关系协定的框架

首先，确定RCEP的谈判议题。根据前述《东盟区域全面经济伙伴框架文件》与2012年8月“10+6”经济部长会议签署的《RCEP谈判指导原则和目标》，未来RCEP将依据东盟与6个对华伙伴国签署的5个“10+1”FTA，整理出各国在自贸区协定中的自由化承诺，汇集筛选成未来谈判使用的范本。从RCEP的指导文件中不难发现，但凡两个“东盟+1”FTA出现的贸易投资议题均已经明确列为RCEP谈判议题，即货物贸易、服务贸易、直接投资、原产地规则、海关程序、技术性贸易壁垒、经济与技术合作、知识产权、竞争政策、解决争端等领域将构成未来RCEP谈判的主要议题。RCEP谈判承诺要对这些“10+1”FTA进行大幅度改进，构建这些领域的新国际贸易规则。其中，货物贸易、服务贸易和直接投资是RCEP未来谈判的核心 。对于政府采购、劳动和环境等领域，由于发展中国家的反对，没有被包括在内。同时将经济与技术合作和(CLMV国家)特殊与差别待遇纳入谈判时考虑到东亚成员间的经济发展差距。

图1 RCEP各经济体之间已签订和正在、将要谈判的双边或多边FTA

其次，确定RCEP的自由化程度。根据RCEP指导原则文件、RCEP自由化程度将超过目前的“东盟+1”自贸协定。东盟国家欲改变国际上认为东盟经济整合程度松散、自由化品质不佳的印象，各国同意推动“高水准”的自由化工作，不让TPP专美于前。RCEP将涵盖货物降税、服务贸易自由化、消除非关税壁垒、改善投资环境与自由化等内容。

(1)货物贸易自由化。各国同意RCEP的最终目标是逐步消除所有货物贸易之关税和非关税壁垒，建立高标准的自由贸易区。为达成目的，未来关税谈判将更注重全面性，以追求高程度自由化。但为寻求区域经济整合的最大利益，早期关税减让货品的优先顺序将视东盟最低度开发国家的利益而定。因此，预计RCEP将推动90%～95%的货品降低关税，仍将允许5%～10%的货品免于降税。即便如此，部分自由化程度较低的国家比如印度尼西亚、越南、老挝、缅甸、柬埔寨、印度等欲达成降税目标仍有相当难度。

(2)服务贸易自由化。根据RCEP谈判指导文件，RCEP服务贸易谈判的规则与义务将与WTO的GATS一致。依据各成员国在GATS以及“东盟+1”FTA中所做的自由化承诺为基础，寻求服务贸易进一步的自由化。唯其在“东盟+1”自贸协议中的自由化承诺内容相当保守。例如，东盟与中国自贸协议中，仅新加坡、马来西亚、菲律宾与泰国，较其在WTO下的服务业承诺提出了进一步的市场开放，至于越南和柬埔寨则未做任何额外承诺；中国开放的服务业部门仅5个，其中26个分部门。东盟与韩国签署的自贸协议中情况十分类似。只有东盟与澳新、东盟与日本的服务贸易自由化水平相对较高，澳新开放的服务业部门达到11个，85～99个分部门，日本则开放11～12个服务业部门、100～150个分部门。东盟优先开放的服务业是旅游业、物流服务、航空运输、医疗保健、电子商务等领域，而发达经济体则热衷运输、通信、金融等服务部门。因此，未来服务贸易谈判如何达成目标值得关注。

(3)投资便利化与自由化。在东盟国家已经签署的自贸协议中，虽然多包含有投资协议或投资专章，但仍然以投资促进和保护为主，较少涉及给予外资实质性的开放待遇。相比于制造业部门的外商投资自由化，服务业部门的外商投资自由化程度更低。RCEP的目标是在投资议题谈判的谈判范围中纳入投资促进、投资保护以及投资便利化与自由化四大投资相关议题，促进谈判成员放宽外商投资限制与禁令，在自贸区内创造一个更自由、便捷与竞争的投资环境，有效吸引外国投资。目前5个“东盟+1”自贸协定在投资条款上的差异最小，只有中国未放开投资前国民待遇和业绩要求条款，谈判存在一定压力。

(4)经济与技术合作。除东盟—印度自贸协定外，其他4个“东盟+1”自贸协定都将经济技术合作单独成章，尽管各自贸协定经济合作的侧重点并不相同，但是一般都就投资、贸易便利化等方面进行了原则性规定。韩、中两国更多地侧重于具体合作领域，澳新更侧重于合作的规范性设计。这些经济技术合作事项原则上将成为RCEP经济与技术合作条款的基础。该条款的目的是缩小成员间经济发展差距及实现成员间利益的最大化。实际上，东盟与对话伙伴国间多年来早已建立密切发展合作关系，不仅日、韩、澳、新提供东盟国家各类官方援助计划或技术协助与能力建设事项，仍属发展中国家的中国、印度也不遑多让，积极提供。RCEP正式将经济与技术合作事项纳入协定后，未来东盟成员争取对话伙伴国提供各类援助计划将更具有法律基础。

表1 “东盟+1”自贸协定零关税商品税目比较

(5)知识产权保护。日本与东盟各国的自贸协议、澳新与东盟的自贸协议都签订有单独的知识产权章节。东盟与中国、韩国、印度的自贸协议虽然没有单独的知识产权章节，但在经济技术合作章节中订有知识产权条款。RCEP将知识产权条款作为重要谈判议题，制定较WTO知识产权保护更高的标准，通过知识产权保护及执行上的合作来降低知识产权对贸易和投资的障碍，促进经济合作和对知识产权的利用。东盟国家将知识产权纳入RCEP，以显示其改善投资环境，以吸引外资的决心。

(6)竞争政策。完备的竞争政策是确保商业环境能够有效促进竞争、提高经济效率、维护消费者利益，以及抑制反竞争行为的法制基础。东盟—澳新自贸协议就竞争政策进行了原则性约束，同时还就部分具体纪律以合作的形式加以确立。竞争条款在日本与东盟签署的双边自贸协议中也有所体现，但并未体现为严格的纪律约束。东盟与中国、韩国和印度的自贸协议则都没有涉及竞争条款。RCEP引入竞争政策条款的原因，主要是向外界展示东盟区域内商业环境正日臻完善。但鉴于东亚发展中程度较低的国家还没有竞争法律，未来RCEP将采取严格的竞争法律，抑或仅仅强调维持竞争原则与精神，还有待观察。

(7)争端解决机制。一般而言，自贸区成员间因贸易、投资活动频繁，极易发生贸易摩擦和投资纠纷。例如，北美自贸区成员美国和加拿大间经常因贸易纠纷而诉讼不断。因此，为解决未来成员间可能发生的贸易与投资争端，RCEP将建立一套争端解决机制，以提供成员间有效率且透明的咨询与争端解决程序。

2.RCEP的谈判方式

谈判方式对谈判的进程有直接的影响。RCEP以既有的五个“10+1”FTA为基础，目的是进一步扩大东盟与六个对话伙伴国之间合作的深度和广度。因此，从理论上讲，RCEP各成员国间早已拥有相当程度的合作基础，各国若能善用既有资源，对RCEP谈判进程可能带来实质性帮助。然而要整合这些差异很大的FTA并非易事。根据以往的经验，整合现有的5个“东盟+1”FTA，并不比重新谈判更加容易。

2012年11月，在第七届东亚峰会上，RCEP谈判正式启动，到目前为止，已经进行了四轮谈判。首轮谈判于2013年5月9日至13日在文莱的斯里巴加湾市举行，中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度以及东盟10国均派代表团与会，组成贸易谈判委员会。本轮谈判正式成立货物贸易、服务贸易和投资三个工作组，并就货物、服务和投资等议题展开磋商。

第二轮谈判于2013年9月23日至27日在澳大利亚布里斯班举行。本轮谈判期间，贸易谈判委员会和货物贸易、服务贸易、投资等三个工作组召开会议。货物贸易方面，各方重点讨论了关税减让模式和章节结构及要素等问题，并就关税和贸易数据交换、原产地规则、海关程序等问题进行了交流，决定成立原产地规则小组和海关程序与贸易便利化小组。服务贸易方面，各方对协定章节结构、要素等问题展开讨论，并就部分各国感兴趣的服务部门开放问题初步交换意见。投资组重点就章节要素进行了讨论。此外，各方还就经济技术合作、知识产权、竞争政策和争端解决等议题进行了信息交流。

第三轮谈判于2014年1月21日至25日在马来西亚吉隆坡举行。此轮谈判的重点内容包括市场准入模式、协定章节框架和相关领域案文要素等。除关税问题外，与会国同意新设“知识产权”、“市场竞争”、“经济与技术合作”、“争端解决机制”工作组会议，启动这些领域的正式谈判。

至此，RCEP贸易谈判委员会正式成立了货物贸易、服务贸易、投资、知识产权、市场竞争、经济与技术合作、争端解决机制等七个谈判工作组和原产地规则和海关程序与贸易便利化两个谈判分组。RCEP谈判框架已经基本搭建完成。第四轮谈判2014年3月31日至4月4日在中国南宁举行。会议继续就RCEP涉及的一系列议题进行了密切磋商，在货物、服务、投资及协议框架等广泛的问题上取得了积极进展。此外，新成立的知识产权、竞争政策和经济技术合作工作组也就相关议题进行了讨论。

由此可见，RCEP采取了按照谈判议题分组同时并进的新策略以节省时间，以及传统的章节谈判方式重新谈判。未来RCEP谈判模式可以采取单一承诺、渐进式自由化和其他成员同意的方式进行。由于时间紧迫，需要尽快就谈判模板达成共识，并加快谈判步伐。

3.RCEP谈判尚需采取实质性步骤

根据谈判指导文件，RCEP在2013年启动正式谈判，并拟在2015年年底的三年内结束谈判。尽管谈判各方积极支持并投入力量，但时间紧迫，谈判成员多，协调难度大，需要采取合适的谈判策略，才能保证按预期达成协议。

(1)先易后难、抓住核心。由于采取按议题分组谈判的方式，首先，可以先就各经济体容易达成共识的领域先行达成协议，对于谈判中的阻碍要遵循先易后难的原则来解决，对于经济水平较高的经济体，可以尽快以高标准来进行和落实谈判，对于经济发展较落后的经济体可以设置一个缓冲期，在经过一个合理的时期以后再逐步放开国内市场。从理论上讲，五个“东盟+1”自贸区协议在投资条款上的差异最小。因此，RCEP可能在投资方面最易达成一致。主要困难是中国未开放准入前国民待遇和对业绩要求条款。而中国已经接受准入前国民待遇和负面列表外资管理原则。预计RCEP谈判最易取得进展的可能是投资协定。

其次，要抓住核心谈判要素——货物贸易和服务贸易自由化，到2018年要将关税水平降低到比较低的水平。关税谈判可以采取一般产品降税和敏感产品降税两张清单，关键是控制敏感产品清单。除关税外，统一原产地规则是货物贸易自由化的关键。目前“东盟+1”自贸协定多采用40%的RVC增值标准或税目改变标准的“二选一”原产地规则。RCEP要进一步理顺东亚生产网络，实施简单的原产地规则是RCEP的唯一选择。服务贸易领域的谈判比较复杂，采取特定部门逐渐开放的策略比较合适。比如旅游业、电子商务、医疗保健和物流运输可以作为优先领域，而通信、金融则延后开放。

(2)采取以质量换时间的策略。按照RCEP的时间表，东盟希望能够在2015年年底之前完成谈判，这一时间节点也是东盟共同体成立的目标时间。然而，完成预期目标时间紧迫，东盟可能会用质量来换时间，即通过降低目标来换取在2015年达成协议。实际上，“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP)初步确立在亚洲的主导地位后，RCEP需要确立“以质量换时间”的策略。TPP和RCEP都属于广域一体化范畴，两者的参加方在亚太地区有很大的重叠性，其作用有替代性。两者的发展会相互影响、相互架空。谁发展得快、发展得好，谁就可能在亚太地区设立新的贸易规则，推行有利于自己的贸易标准。这意味着谁可以在今后的经济贸易中有更多的主动性，这使得两者的竞争不可避免。在TPP谈判未实现于2013年内达成协议目标的情况下，RCEP要力争建立亚洲大型自由贸易区，其进程或将左右TPP谈判的走向。

四、中国参与区域全面经济伙伴关系的战略思考

中国是东亚重要经济体，与东盟最早建立“10+1”自贸区，是东亚地区经济合作的主要推动力量。然而，多年来中国推动东亚自由贸易区建设方面举步维艰。从东亚政治经济格局演变的实际出发，笔者认为实现东亚区域经济一体化战略目标，在中国主推的“10+3”自由贸易区受到结构性限制的情况下，应该支持以东盟主导的RCEP机制作为主渠道推动区域全面经济伙伴关系的发展，间接地实现东亚区域经济一体化目标。中国支持RCEP谈判有以下好处：一是RCEP是东亚国家主动应对TPP冲击的一个突破口，可以避免美国对中国主导东亚的嫌疑，日本也乐见其成，还可以避免东盟主导权被旁落的疑虑。二是既然这些国家和地区都与中国具有密切的经济关系，都是中国签署自由贸易协议的对象国，通过这样一个平台实现目标也是比较好的选择。因此，中国可以将RCEP视为实现亚太经济一体化以及和平发展的重要依托和平台。

有鉴于此，中国应该从战略的高度重视参与和推动RCEP谈判进程，采取积极的和进取性的谈判政策，做建设性的推动者。从现实看，在16个RCEP成员中，中国经济发展处于中上水平，在5个“10+1”自贸区中，货物贸易的开放程度和实施效果处于高位， 因此，在谈判中有条件成为积极的推动者。中国应该与东盟国家合作设计谈判模板，充分发挥中国的居中协调作用。如果能够这样来定位就可以在谈判中处于比较主动的地位，可以发挥推进和领军作用。中国的谈判态度和方案对RCEP至关重要。确保RCEP成功对中国具有重要的战略意义，因为这不仅会为中国提供一个开放的，具有巨大发展潜力的区域市场，而且可以使中国拥有与TPP相抗衡的地缘与市场依托。

在RCEP谈判中采取积极的和进取性的战略也有助于推动中国国内市场和管理体制的开放与改革。目前的自贸协议普遍提出要在相关的贸易、投资、知识产权等领域制定公平、公开、公正、透明的管理、争端审查和判决机制。我国政府相关部门应借此机会，深化国内经济体制与行政体制改革，比如推动市场准入的负面列表管理和行政审批制度改革，整顿流通领域的各种规费，大力推进国内市场环境和法律环境建设，为经济发展提供更好的外部条件。

中国还可以将RCEP作为统筹双边与多边、区域与次区域合作的试验场。在RCEP范围内，中国已经参与的区域贸易安排有CAFTA和中国—新加坡FTA、中国—新西兰FTA；正在谈判的自贸协议还有中韩FTA、中日韩FTA、中澳FTA，以及正在筹建中的中印FTA等。RCEP区域内现有的各种FTA建设是减小RCEP谈判阻力的“润滑剂”，这些FTA的构建可以为RCEP最终建成奠定良好的基础。应加快推动中韩、中澳自贸协议的谈判，争取在RCEP之前达成协议。同时将打造CAFTA升级版与推进RCEP谈判协调考虑。在构建双边FTA和区域全面经济伙伴关系的内容方面，中韩FTA、中澳FTA应该比RCEP具有更高的标准。拟议中的中韩FTA是一个高标准的FTA，可以成为中日韩FTA的范本。协调好这些自贸协定与RCEP的内容，对降低企业经营成本意义重大，比如统一的原产地规则、单一承诺的关税减让表。

此外，中国与RCEP成员间还有各种次区域合作机制，比如大湄公河流域合作开发机制，中国与东盟国家(甚至印度)之间的跨境经济合作区和境外经济合作(投资)区。目前中国倡议建设21世纪海上丝绸之路和中、印、缅、孟经济走廊，以及基础设施的互联互通计划及其投融资银行，得到相关国家的积极回应。中国还可以倡导建立区域性的知识产权交易市场，为技术合作建立新的平台。这些次区域合作机制作为区域合作机制的重要补充和具体内容，对推动和深化区域全面合作具有重要意义，需要与RCEP经济与技术合作方案统筹考虑和实施。