加快东北三省沿边对外开放的制约因素与应对之策

阙澄宇(教授) 马 斌

党的十八届三中全会明确提出“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策”，凸显沿边开放战略在当前的紧迫性和重要性。东北三省有12个边境城市，包括辽宁省的丹东市，吉林省的通化市、白山市和延边州，黑龙江省的牡丹江、鸡西、双鸭山、佳木斯、鹤岗、伊春、黑河七市和大兴安岭地区，与朝鲜、俄罗斯接壤，与日本和韩国隔海相望，是东北亚地区的中心和枢纽地带，是我国面向东北亚开放的重要门户。本文在分析东北三省沿边对外开放现状的基础上，探讨东北沿边对外开放的主要制约因素，并提出相应的对策。

一、加快东北三省沿边对外开放的战略意义

在国家沿边开放和振兴东北老工业基地等战略的带动下，东北三省沿边对外开放取得了显著成效：与东北亚国家经贸关系日益密切，边境经济合作区、出口加工区、互市贸易区等合作平台不断健全，保障和支撑经济社会发展和对外开放的基础设施条件大幅改善，口岸功能不断完善，国际通道建设顺利进展。充分利用现有基础，加快推进东北沿边对外开放进程，具有十分重大的战略意义。

(一)有利于构筑全方位开放新格局，提升我国对外开放水平

沿边对外开放是对外开放战略中的重要一环，加快沿边开放对完善我国对外开放格局起到至关重要的作用。近年来，国家相继实施了广西和云南面向东盟和南亚、新疆面向中亚、黑龙江和内蒙古东北部地区面向俄罗斯和蒙古国、长吉图地区面向东北亚的开放规划，并取得了良好的效果。然而，我国沿边对外开放区域发展水平并不平衡，与其他沿边地区相比，东北三省对外开放程度依然较低。统计数据显示，2012年新疆对外贸易依存度为21.10%，而东北三省平均值仅为18.97%；在东北三省内部，吉林的开放度最低，仅为12.99%，甚至低于广西和云南13.57%的平均水平。因此，加快东北三省沿边对外开放步伐，不仅有助于提高该地区及全国的对外开放水平，有利于改善我国沿边对外开放区域失衡的局面，而且可以促进该地区对外开放向更高层次和更宽领域拓展，有利于构筑全方位的对外开放新格局。

(二)有利于培育东北三省形成新的经济增长极，推动东北老工业基地全面振兴

振兴东北等老工业基地战略和辽宁沿海经济带发展规划实施以来，沿海地带成为东北三省最具活力和发展最快的区域，在东北振兴中发挥着重要作用。但也导致了东北地区区域经济发展的严重失衡。在新的历史时期，加快东北三省沿边对外开放，构筑以边境城市为先导带，以沿海、省会和主要工业城市为支撑带，以其他城市为带动区的对外开放新格局，通过“引进来”与“走出去”相结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，不断扩大对外贸易规模，提高利用外资的质量和水平，加快对外投资步伐，有利于在边境地区形成新的经济增长点，引领东北三省经济社会全面、协调、健康、均衡发展，从而实现东北老工业基地的全面振兴。

(三)有利于东北三省加快转变经济发展方式

由于历史和自然的原因，以资源和能源开发为主的重工业一直是拉动东北地区经济发展的主要动力。随着东北三省的振兴和发展，老工业基地的体制和结构性矛盾日益突出，经济社会发展面临的资源和环境约束不断上升。加快转变经济发展方式成为东北三省一项刻不容缓的战略任务。在这一背景下，加快推动东北沿边对外开放，积极参与全球价值链分工，创新加工贸易模式，对沿边地区资金流、物流、商流实行特殊的政策，推动贸易、投资和技术创新协调发展，培育具有竞争优势的产业集群，不仅有利于优化外贸结构，推动产业转型升级，转变经济发展方式，也可以带动现代服务业和战略性新兴产业发展，促进经济结构调整。

(四)有利于深化东北亚区域合作，增强我国参与东北亚区域治理的能力

随着经济全球化和区域一体化进程的不断加快，东北亚各国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，并成为世界经济中最具发展潜力和活力的地区之一。但与此同时，经济失衡、环境恶化、生态破坏、能源危机、恐怖主义、朝核问题等地区公共问题日益成为影响该地区稳定、约束其发展的重要因素。这些问题的解决，亟需东北亚各国通力合作。然而，东北亚区域合作进程却进展缓慢。加快东北三省沿边对外开放，加强国际通道和基础设施建设，可以实现生产要素在东北亚地区的跨境流动和优化组合，加强区内各国的优势互补关系，降低边界的屏蔽效应，增强区域合作和治理的动力；另一方面，通过主动开放，充分发挥在东北亚地区的纽带作用，变资本、技术和管理输入为输入与输出并重，有助于我国深度参与东北亚区域合作，增强参与东北亚区域贸易、投资、金融、能源、环境、安全治理的能力。

(五)有利于巩固我国边疆安全和维护东北亚地区稳定，为中国发展创造和平的环境

东北亚各国在政治、文化、经济上表现出巨大的差异性和多样性。从政治制度上看，既有社会主义国家，也有资本主义国家；从民族文化上看，既有东方文明，也有欧洲文明；从发展程度上看，既有经济增速最快、最大的发展中国家和转型经济体中国，以及经济增速较快且处于转型时期的俄罗斯，也有主要发达国家日本和韩国，还有经济发展程度较低的蒙古和朝鲜。再加上历史因素和领土争端，使东北亚地区集中了各种复杂的热点和难点问题，并时刻影响着地区安全和稳定。通过沿边对外开放，不仅可以促进东北边疆地区充分发挥比较优势，促进沿边地区经济社会又好又快发展，实现“兴边富民”，构建和谐边疆，而且可以促进我国与东北亚其他国家的深入合作，密切东北亚各国的经贸关系，有利于营造求同存异、共同发展、互利共惠的地区环境，实现东北亚地区的安全和稳定，从而拓展中国的发展空间。

二、东北三省沿边对外开放的现状

(一)对外贸易发展状况

首先，从货物贸易规模来看，东北三省进口、出口和进出口贸易总额不断上升，但进出口总额和出口额在全国进出口总额和出口总额中的比重有所下降。图1显示，1990年三省进口额、出口额和进出口总额分别仅为13.17亿美元、74.48亿美元和87.65亿美元，2012年则分别增至880.19亿美元、783.73亿美元和1663.92亿美元。但与全国相比，东北沿边三省的出口额和进出口额的增速却相对缓慢，出口和进出口规模在全国中的比重呈现持续下降之势，分别由1990年的12.00%和7.59%降至2012年的3.83%和4.30%。就进口比重而言，2012年东北三省进口额在全国进口总额中的比重为4.84%，较1990年提高了2.37个百分点。

其次，从贸易方式来看，东北沿边地区一般贸易发展较快，加工贸易和边境小额贸易发展速度有所下降。从表1可以看出，2006年以来，东北三省一般贸易进出口额在对外贸易总额中的比重不断上升，且一直高于全国平均水平；加工贸易进出口额所占比重则呈现下降之势，且远低于全国平均水平。2012年，东北三省一般贸易和加工贸易份额分别为62.51%和23.13%，一般贸易占比较全国平均水平高10.53个百分点，而加工贸易占比则比全国平均水平低11.64%。就边境小额贸易而言，尽管近年来三省边境小额贸易在其对外贸易中的比重不断下降，但仍高于全国平均水平，2012年两者的差额达4.56%。考察东北三省不同贸易方式进出口额在全国的地位可以发现，该地区的边境小额贸易在全国边境小额贸易的比重有所下降，但一直高于20%，意味着一方面东北沿边地区的边境小额贸易在全国边境小额贸易中占据重要地位，另一方面东北三省边境小额贸易发展速度低于全国平均水平。此外，东北三省加工贸易额在全国加工贸易总额中的比重一直低于3.5%，加工贸易发展相对落后。

最后，从对外贸易的国家(地区)分布来看，东北亚地区是东北三省重要的贸易伙伴。2012年辽宁省与日本、韩国、朝鲜和俄罗斯进出口额分别占该省进出口总额的14.99%、8.67%、2.37%、2.36%，而全国与上述四国贸易额在全国外贸总额中的比重仅分别为8.52%、6.63%、0.16%和2.28%。日本和韩国分别位列辽宁省第一和第三大贸易伙伴；朝鲜和俄罗斯则是辽宁省的第十和第十一大贸易伙伴，2012年辽宁与朝鲜进出口总额占全国对朝贸易总额的40.86%。2012年吉林省与日本、俄罗斯和韩国贸易额在吉林外贸总额中的比重分别为11.47%、3.35%和2.48%，日本和俄罗斯是吉林省第二和第五大贸易伙伴国。黑龙江省2012年与俄罗斯贸易额占该省外贸总额的56.34%，俄罗斯是黑龙江第一大贸易伙伴，黑龙江对俄进出口贸易总额在中俄双边贸易总额中的比重高达24.16%；韩国、日本分别是黑龙江第六、第九大贸易伙伴。2012年东北三省对日、韩、俄三国进出口贸易额占三省贸易总额的32.43%，远高于全国对上述三国17.43%的贸易比重。以上分析表明，东北沿边三省与东北亚各国贸易关系密切，是我国参与东北亚区域贸易合作的重要前沿和枢纽地带。

图1 1990—2012年东北三省对外贸易情况

表1 按贸易方式分东北地区对外贸易发展情况 单位：%

(二)利用外国投资和对外直接投资发展状况

近年来，东北地区利用外资和对外直接投资规模均呈现不断上升之势(图2)。东北三省实际利用外商直接投资额由2003年的69.30亿美元，增至2012年的323.42亿美元，在全国实际利用外商直接投资总额中的比重也相应地由12.95%升至28.95%；在对外直接投资方面，2003年东北沿边三省非金融类对外直接投资额仅为0.18亿美元，2011年则增至15.87亿美元，在全国非金融类对外直接投资总额中的比重也相应地由0.61%提高至2.31%。2012年，辽宁省跃居全国第四大对外直接投资省份。比较东北三省实际利用外商直接投资和对外直接投资的变化趋势发现，实际利用外资在规模和增速方面均远高于对外直接投资。

从外资来源地来看，日本、韩国、俄罗斯是该三省外资的主要来源地。2012年，日本、韩国对辽宁省直接投资额分别为21.45亿美元和14.67亿美元，在辽宁省实际利用外资总额中的比重分别为8.00%和5.47%，并成为辽宁省第二、三大外资来源地。2012年，黑龙江利用韩国、日本和俄罗斯的外资额分别为2.27亿美元、1739万美元和1663万美元，分别占该省利用外资总额的5.82%、0.45%和0.43%。日、韩两国对以上两省直接投资额分别占其对华直接投资总额的29.41%和55.75%；俄罗斯对黑龙江直接投资额占其对华直接投资总额的55.58%。东北三省与东北亚国家投资合作密切且潜力巨大。

(三)对外经济合作与国际旅游发展状况

2012年，东北三省对外承包工程和劳务合作完成营业额37.66亿美元，其中辽宁省为19.54亿美元、吉林省为8.42亿美元、黑龙江省为9.70亿美元；三省对外承包工程和劳务合作业务派出人数46477人，其中辽宁25495人、吉林13935人、黑龙江7047人，在全国各省(市、区)中分别排第六、十一、十九位。就对外承包工程而言，2012年辽宁、吉林、黑龙江完成营业额分别为18.47亿美元、4.67亿美元和9.50亿美元，分别位列全国第十三、二十三、十九名，三省对外承包工程完成营业额之和仅占全国的2.80%。总体而言，东北三省对外经济合作发展水平相对较低。

接下来考察该地区的国际旅游发展情况。就国际旅游收入而言，2012年三省国际旅游收入之和为45.94亿美元，在全国中的比重为6.91%。其中，辽宁为32.64亿美元，在东北三省和全国中的占比分别为71.05%和4.91%;吉林为4.95亿美元，在东北三省和全国中的占比分别是10.77%和0.74%;黑龙江为8.35亿美元，占东北三省的18.18%、全国的1.26%。与其他省份相比，东北三省国际旅游收入相对较低。但若从境外入境旅游人数来看，东北地区则表现较佳。2012年三省境外入境旅游781.654万人次，在全国中的比重高达28.75%。分国别来看，辽宁和吉林两省接待日本游客109.0514万人次，占全国接待日本游客总人次的约31%，接待俄罗斯游客59.6612万人次，在全国俄罗斯游客入境总人次中的比重为24.59%；吉林省的韩国入境游客在全国接待韩国游客入境总人次中的占比也高达10.90%。东北亚主要国家是东北三省境外游客的主要来源地，双边旅游合作前景广阔。

图2 2003—2012年东北地区实际利用外商直接投资及对外直接投资情况

三、加快东北三省沿边对外开放面临的主要制约因素

(一)区域合作尚处于起步阶段，合作机制不健全

第一，东北三省之间合作亟待加强。为加快老工业基地振兴和对外开放步伐，国家在东北地区相继实施了振兴东北、辽宁沿海经济带开放开发、沈阳经济区综合配套改革试验、图们江区域合作开发、东北地区同俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作、东北地区面向东北亚区域开放、黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放等一系列规划和诸多优惠政策，但这些政策的叠加，使得该区域省际合作容易出现类似“意大利面条碗效应”，加之区域合作机制的缺乏，降低了政策效率。另一方面，以上国家规划大都分属东北地区的某一个或两个省份，导致各省之间在开放开发过程中相对独立，各自为政。虽然近年来各省之间加强合作的意识不断增强，但大都限于部分城市之间的合作，缺乏统一的省际协调机制。

第二，东北亚区域合作机制不健全。东北亚六国之间资源丰富、优势互补，区域合作潜力巨大。然而，这一地区却是世界上区域合作进展最慢的区域。尽管六国经贸联系的密切程度不断提升，但受政治环境、经济体制、历史因素、领土争端等一系列因素的影响，东北亚六国之间至今尚未建立有效的区域合作机制。这使得区域间经贸合作发展缺乏统一的标准，不仅降低了通关效率，甚至可能导致贸易摩擦。

(二)基础设施建设滞后，互通互联能力有待加强

良好的基础设施是推动沿边开放的重要基础，基础设施建设和发展水平决定了沿边开放的水平。近年来，东北三省的交通、口岸建设状况虽得到较大改善，但基础设施建设滞后的局面依然未得到彻底改观。首先，硬件建设方面，东北三省内河航道、公路发展水平均相对较低。就公路营业里程而言，截至2012年年底，辽宁、吉林公路营业里程都低于全国平均水平，尤其吉林的公路建设水平更为落后，其高速、一级、二级以及等外公路营业里程不仅低于辽宁和黑龙江，而且远低于全国平均水平；尽管黑龙江公路营业总里程及高速公路营业里程高于全国平均水平，但其一级、二级公路发展却滞后于全国平均水平，甚至低于辽宁；具体到边境地区，东北三省的公路建设更为滞后，绝大多数口岸都不通高等级公路。就内河航道建设而言，除黑龙江外，辽宁和吉林的里程均低于全国平均水平，尤其辽宁仅413公里。就口岸建设而言，东北三省边境陆地口岸普遍存在货检、旅检场地狭小，与日益增加的货物吞吐量及人员流动量严重不匹配。其次，在软件建设方面，大多数地区边贸信息化水平较为滞后，报关、报检、核销效率以及金融服务水平较低，严重制约了通关效率的提升。东北三省沿边基础设施建设的滞后，使得该区域东北亚枢纽的区位优势得不到有效发挥。此外，周边国家基础设施建设的不足，也在很大程度上制约了东北三省沿边开放水平的提升和双边经贸合作的深入发展。

(三)产业结构同质化严重，产业支撑能力不足

长期以来，东北三省经济发展以工业尤其重工业为主，且在工业化进程中忽略了第三产业尤其现代服务业的发展以及对第一产业的升级改造，大大限制了第二产业之间以及第二产业对第一、第三产业的协同带动效应，从而导致该地区加工能力较弱，并多集中于原材料和粗产品的加工与出口。同质化的产业结构，也使得三省之间不能形成有效的产业联动机制，不仅制约了该地区承接国内其他省份和国际产业转移以及对区外邻国产业转移的能力，也制约了其资源优势的发挥和形成支柱产业的能力，甚至导致三省之间产业发展和产品出口重复与恶性竞争。这些都使得东北地区难以形成系统的经济产业发展带，并导致对外开放中的产业支撑能力不足。此外，东北三省与俄、蒙、朝之间产业结构的雷同性，也限制了其通过与这些国家进行资源要素共享和优势互补形成产业竞争优势的能力。

(四)国家沿边开放政策体系尚不完善，政策支持力度不足

我国的沿边开放政策主要以边境贸易政策为主，缺乏支持沿边地区企业“走出去”和“引进来”的有力政策及配套服务，即使执行多年的边境贸易政策亦尚未形成体系。国家沿边开放政策体系的不完善主要体现在：首先，口岸支持政策不统一、管理办法不同。在一类口岸建设方面，国家每年给予专项补助，这虽大大促进了一类口岸的发展，但也拉大了一类、二类口岸之间的差距，加之两类口岸管理办法的差异，使得一方面部分二类口岸因缺乏资金而变相收费。另一方面部分进出口商“舍近求远”，增加了企业成本。其次，尽管提高了边民互市贸易进口免税的额度，但对边境小额贸易的进口税仍执行照章征税的形式，阻碍了边境小额贸易的快速发展。再次，对边境地区企业对外投资、境外企业对边境地区投资及设立地区总部和办事机构缺乏有力的政策支持；边境地区对外投资保障机制不健全。最后，金融支持不足，商业银行对边境企业“惧贷”现象较为严重，边境企业融资难问题依然严峻，限制了边境经济的活力；边境外汇管理制度过严，双边本币结算进程受限。

四、进一步提升东北三省沿边对外开放水平的策略

(一)加快区域合作步伐，健全合作机制

第一，加强东北三省间的互动。东北三省资源要素互补、基础设施互通，且经济发展梯度较大，具有良好的互动基础，应加强三省之间的协调，避免各省以自身利益为主导各自为政、恶性竞争。加快推动辽宁沿海经济带与东北腹地之间在产业分工、产业转移以及产业空间布局之间的互动，推动辽宁沿海经济带的劳动和资源密集型产业向吉林和黑龙江转移；加大沿海地区在资金、技术、人才等方面对腹地尤其边境地区的支持。在协调机制建设方面，可以由国务院东北振兴办牵头，建立三省协调机构，对三省的开放开发进行统筹规划。

第二，深化东北亚区域合作。鉴于当前东北亚的政治形势，推动东北亚六国共同建立合作平台的条件尚不具备，但开展次区域合作的时机和条件已基本成熟。在国家层面，加快推进中日韩自由贸易区建设，研究与俄、蒙之间建设上海合作组织自由贸易区的可行性。地区层面，一方面加强建设边境经济合作区，在丹东、珲春、绥芬河和黑河等边境经济合作区增加综合保税功能；另一方面推动建设跨境经济合作区，尽快启动中俄“珲春—哈桑跨境经济合作区”，研究在绥芬河、黑河设立中俄跨境经济合作区。

(二)加快基础设施建设，增强互联互通的能力

首先，推动区内外铁路通道建设。在进一步完善东北三省东、中、西纵向铁路大动脉的基础上，修建连接三大纵向铁路的横向铁路运输网络，加快推动长吉图、集二线等铁路扩能改造。推动满洲里、绥芬河、同江等铁路口岸建设，研究珲春跨境铁路建设的可行性。其次，加快公路建设与航道整治。在提升现有公路等级的基础上，进一步“加密加粗”东北地区公路运输网络，推动建设黑河至漠河、抚远至同江、集安—珲春—绥芬河公路建设。实施松花江、抚远航道整治；推动辽河全面复航，加强辽宁内河航道建设。最后，加大口岸软硬件建设和支持力度。推动各边境口岸的改造与扩建，加快电子口岸建设，建立和完善口岸信息共享机制及金融服务水平，提升通关效率。

(三)积极承接产业转移和对境外产业转移，推动产业结构优化升级

东北地区产业分工呈现显著的梯度差异，辽宁沿海经济带、沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐工业走廊产业发展较为成熟，可以通过承接日、韩等发达国家以及国内先进地区的产业转移，重点发展先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业，以此推动产业改造和产业结构升级；与此同时，上述四个经济区之间采用水平型产业分工合作模式，实行产品差异化生产；以装备制造业为例，沿海经济带重点发展现代服务业和船舶制造，长吉图重点发展汽车制造，沈阳和哈尔滨重点发展飞机制造，沈阳经济区其他城市、大庆和齐齐哈尔则重点发展装备制造业的上游行业，如钢铁、石油、煤炭等。边境12个城市产业基础较为薄弱，但资源丰富，可重点承接区内和国内其他省份的产业转移，并利用与周边国家毗邻的优势积极开展对外产业转移，这样不仅可以有效推动边境城市产业结构升级，延伸产品价值链条，而且缓解与境外地区产业同质化的矛盾，增强出口产品的竞争力和对外投资能力。

(四)健全沿边开放政策体系，加大政策支持力度

首先，加大财税政策支持和优惠力度。财政支持方面，适当向二类口岸建设倾斜；税收政策方面，对于边境小额贸易中的消费品进口，给予适当的进口关税减免；采取适当的税收优惠政策，支持高科技产业、战略性新兴产业的相关企业到边境地区投资，支持国内外企业在边境城市设立地区总部和办事机构；提高边境城市财政收入留成比例，中央财政按一定比例承担边境地区政府对外贸企业的出口退税，适当返还边境城市上交进口关税和增值税。其次，建立边境地区企业对外投资保障机制。尽快制定并出台《海外投资法》；完善企业对外投资保险制度，将战争险、违约险、外汇险等纳入保险范围；各省应建立对外投资风险评估机构，为本省企业对外投资服务，并根据企业要求对其对外投资面临的风险进行合理评估，降低对外投资风险。再次，加大金融政策支持力度。鼓励国内商业银行、政策性金融机构和外资银行到边境地区设立分支机构；适当降低边境企业的融资门槛，加大对边境企业的融资支持；鼓励和支持民间资本参与符合国家规划和产业导向的项目建设。最后，完善和扩大本币结算。支持境外机构尤其东北亚国家机构在东北地区银行开立境外人民币账户；鼓励跨境交易人民币结算；在总结绥芬河自由使用卢布经验的基础上，适当扩大地域范围和增加其他东北亚国家货币自由使用的试点；与对方国家合作，开展境外毗邻城市人民币自由使用试点。