我国房地产如何破解“土地财政”之殇

2014-09-13饶国霞

商业经济与管理 2014年1期

饶国霞，葛扬

(1. 南京大学商学院，江苏南京 210093； 2. 南京财经大学经济学院，江苏南京 210046)

一、引言

当前房价的过快增长引起居民生活成本不断上升，导致社会民生问题矛盾突出，已经成为制约我国经济长远发展的重要瓶颈。2013年7月，国际货币基金组织(IMF)的最新调查数据显示，*当然IMF是以房价和工资比例来反映人们能否承受房价的，并不是只是计算房价的绝对价格。一直以来,房价收入比是城市房价泡沫的一个参考值。世界十大最贵的房地产城市分别是北京、上海、深圳、香港、天津、东京、悉尼、广州、伦敦、重庆，其中有7个城市在中国，可见中国的高房价问题不仅仅只是影响到普通居民的生活，也引起了国际社会的关注。“居者有其屋”是普通百姓最朴实的生活需求。然而自从1998年房改以来，我国房地产市场经历了几轮波折起伏，最终房价的快速增长致使普通居民的购房能力受到很大的冲击，极大地限制了他们的基本购房需求。对于房价为何如此之高，专家学者们从各个角度进行了详尽的剖析，试图寻找到引发房价失控的主要原因，但是却很难真正挖出其根源。同时政府部门也出台各项政策措施以控制房价的过快上涨，但收效甚微。

在探讨影响房价快速上涨的诱因时，目前的文献从不同的角度进行了比较全面的分析。如倪慧颖(2013)[1]主要是分析影响房价的四部分因素：供给因素、需求因素、结构因素和制度因素，并对几个因素进行比较来探讨房价居高不下的原因。有的文献在分析影响房价的因素时，结合全国各地地理位置区划和经济发展程度的不同特征来进行比较，寻找制约房价的因素。如谭政勋(2013)[2]根据珠江三角洲地区城市房价波动既有趋同性，又有差异性的经验事实，通过构建区域房价理论模型，实证表明人均可支配收入、投机和信用扩张所形成的房价预期拉动了房价上涨。此外还有郑娟尔(2009)[3]，冯瑞娜、杨松涛(2012)[4]都通过理论和实证分析得出土地供应量、财政金融制度等政策安排是影响房价的主要原因。

综上研究发现，尽管理论界是从不同的角度来分析影响房价的因素，但在研究时都不约而同地关心同一个问题，就是土地财政与房地产价格的关联度，分析土地财政是否是促使房价暴涨的主要因素。关于土地财政和房价上涨的关系当前理论界主要有以下两种不同观点：

一种观点认为土地财政是推动房地产价格上涨的原因。鞠方等(2013)[5]利用2002-2011年我国30个省区的面板数据进行定量分析，得出土地出让收入、地方财政支出与房地产价格三者两两互为因果，其中土地出让收入与地方财政支出对房地产价格有明显促进作用，且影响具有一定的滞后性。陈银蓉等(2013)[6]则基于理性经济人假设，借助于成本收益方法分析土地开发商的行为，发现地方政府往往对于住宅、商业用地的供应会凭借垄断市场条件以较高的地价获得高额土地收益，从而成为房价上涨的推手。宁凌玥(2013)[7]、霍光耀等(2013)[8]通过分析土地价格、土地供应量、土地供应结构对房地产市场价格造成的影响，指出土地政策是调控房地产市场的重要手段之一，认为房地产市场调控不理想的一个重要原因就是地方政府对土地财政的过多依赖，政府借助“市场化”的土地出让方式获得资金，结果推高房价地价，进而带动了房地产行业的迅猛发展。

另一种观点则认为土地财政与房价并无直接关联。刘成玉和段家芬(2013)[9]通过研究分析发现，政府垄断供地是长期存在的，可地价和房价飚涨却是近10年的事情，因而认为房价飞涨并非如大众所言的来自于土地财政。况伟大和李涛(2012)[10]通过对中国35个大中城市2003年-2008年的土地市场和房地产市场的研究考察，以实证检验分析得出房价主要由供求关系而非我们想象的地价和土地出让方式决定。他们指出“招拍挂”制度只是发现了土地的真实价值和改变了土地利益的分配结构而已，本身并不抬高土地价值，进而得出“土地财政”与城市高房价无关的结论。在这些分析的基础上也有学者提出我国传统的依赖卖地的土地财政可能会推高房价，但是对土地财政的改革创新反而会制约房价的快速上涨。如梁云芳等(2013)[11]在构建房地产资本税的可计算一般均衡(CGE)模型的基础上，分析指出房地产资本税率(许多发达资本主义国家将其作为土地财政现行的主要来源)可以促进房地产业的发展，利于房地产业的内部结构优化，认为房地产资本税能够减缓房价变动对经济的冲击，具有典型的“内在稳定器”作用，因而并不是所有的土地财政政策都会导致地价的暴涨和房价的失控。

从以上的分析中，我们发现房价和地价类似于我们常说的“鸡和蛋的关系”，到底是地价的上涨推动了房价，还是房价的上涨带动了地价，在理论界存在着很大的争论。无论二者的因果关系如何，可以肯定的是，二者的紧密相连使得政府和开发商成为了荣辱与共的“合作伙伴”关系。现有文献主要是围绕着房价和土地财政的相互关联是否存在以及关联度有多高等问题来研究，虽然有大量的数据实证分析，但是对于引发土地财政的本质原因以及土地财政从哪几个方面和通过怎样的机制来影响房价等方面的探讨还显欠缺。本文主要基于现实的数据和理论分析，指出土地财政对政府、企业和消费者三方主体各自产生怎样的正负效应影响，并进而通过上述三个方面的间接作用影响房价，同时分析了如何摆脱传统土地财政对房地产的制约，通过合理的制度设计促使房地产市场的发展回归理性。

二、理论分析框架

(一) 土地财政的含义和形成原因

所谓土地财政，是指地方政府从土地开发及其相关领域所获得的税收收入和公共产权收入。在近几年房价高涨的情况下，这两块收入占地方财政收入的比重不断提高[12]。土地财政当前具体表现为一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政[13]。在我国内地搞的城市经营和土地财政，最早是从香港特别行政区学过来的，然而香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让[14]。而我国内地实行的是土地公有制，因此往往是凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是真正意义上的公平交易[15]。

土地财政的诱因主要有内部和外部两个方面。首先土地财政的内因，是由我国现行的土地管理制度所致。《中华人民共和国宪法》明确规定：“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也即是说在我国土地的所有权是公有的，是排斥私人所有权关系的，政府成为土地公有权利的代表或者说是事实的土地所有者。这样，政府就具有了双重身份，既是土地产权所有者又是市场经济规则的制定者和管理者，那么政府在制定“游戏规则”时势必无法保证独立、客观和公正，制度的导向性会帮助政府为取得更多的利益、业绩而出现规则制定的有失公允和公平。接着我们讨论一下土地财政的外因，外因即是分税制改革带来的财权事权分配的不合理性。土地财政的形成与政府的债务和资金依赖性密不可分，由于分税制改革使得地方政府收入少而支出多，为了应付财政开支也为了政府官员的政绩，各地政府都倾向于卖地筹集资金。因为地方政府举债经营城市的方式给政府带来了过重的债务负担，为偿还巨额负债，地方政府意识到卖地赚钱太容易，因而许多地区主要依靠房地产拉动城市经济发展，使得政府不断强化对土地财政的依赖[16]。

(二) 土地财政对房价的影响

“房地产是个多方利益的交织体，政府离不开土地财政；银行需要放贷产生利润；税收少不了房地产；投资者、消费者也需要它来产生钱，各方利益是交织在一起的”。[注]见：原住建部专家：国家从来没有提出把房价调下去[N].南方日报，2013-07-31.土地财政的存在对房地产价格的影响主要是通过其作用于政府、房地产企业和消费者三个主体产生“多米诺骨牌效应”引起房价的联动。

1.土地财政对政府的影响

土地财政主要从三个方面影响政府行为，进而对房价产生链接效应。首先，土地财政作为便捷、高效的筹资手段正日益成为政府扩充财政收入的首选。政府作为市场经济主体在运营活动中需要资金的支持，而1994年的分税制改革在一定程度上使得地方财政“捉襟见肘”，地方政府为筹集更多的财政资金只好另谋出路。在我国内地很多地方，第二财政的收入远远超过第一财政的收入已是一个不争的事实。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在土地财政执行上，地方政府最核心的做法是通过土地整理，运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后进行“招拍挂”，如此价格就会翻几番。根据中指数据土地版的监测，2013年上半年，全国300个城市各类土地累计推出7.7亿平方米，成交6.2亿平方米，土地总出让金超过1.1万亿元。[注]数据来源：王熙春.上半年土地出让金增幅明显，楼面均价创新高[EB/OL].(2013-07-18)[2013-08-31].http://news.gz.soufun.com/2013-07-18/10557815.htm.

其次，土地财政为官员提高自身的业绩提供了前提条件。考核地方政府官员的工作成绩往往是以GDP、当地就业比率、市政建设规模等指标来作为评判标准。房地产行业是国民经济的支柱行业，其蓬勃发展对相关产业的带动效应是十分显著的。因而政府在一定程度上是依赖和鼓励房地产行业的发展，不仅能创造更多的GDP，还可以提供更多的工作岗位，为解决剩余人口转移的就业问题创造条件。房地产行业发展必不可少的投入要素就是土地，土地资源本身具有稀缺性和位置固定性的特征，而地价的高低和地理位置具有直接关系。这样有的地方由于土地价格较高，政府的财政收入比较有保障，因而当地的财政开支也比较有保障，使得富裕地区的政府似乎比贫穷地区的政府在社会民生上更加有所作为[17]。所以通过提高地价获得更多的财政收入以保障地方经济发展成为各个地区攀比的指标，各地频现的“地王”就成为了政府“创收”的重要来源。

最后，城镇化的加速推进成为土地财政的助燃剂，土地财政与政府的城镇化建设相辅相成。城镇化是一个国家和地区经济发展实现现代化的必经道路，城镇化需要更多的农村人口不断向城市转移，当然需要房地产提供住房、更好的市政配套建设的支持。随着城镇化的步伐不断加快，房地产业的发展规模不断扩大，房地产企业的发展也从原来主要集中在一线城市向二、三线城市甚至城镇发生转移，这也就点燃了当地政府出售土地获得高收益的热情[18]。我国城镇化发展取得了一定的成绩，但是离现代化的距离还有不小的差距，因而房地产行业的发展还有很多的空间。据相关资料预计，2020年中国的人口共计约14亿，城镇化率的目标是60%，即城镇人口8.4亿人，比2012年多1.4亿，扣除自然增长，每年将有1200万左右的人口从农村转移到城镇。如果按照人均住房30平方米来计算，每年新增住宅需求约3.6亿平方米，如此巨大的住房需求的增长为土地财政的不断膨胀提供了更广阔的空间。

根据土地财政和政府的相互关系我们可以得到命题一：土地财政是地方政府发展当地经济的主要依靠，但是政府现在对其的态度也是“喜忧参半”。一方面，地方政府依赖土地财政可以迅速筹集到巨额资本，更好地加快市政建设彰显其执政业绩。由于地方政府为当地发展大搞形象工程建设，城市交通、商业楼宇等等的繁华背后是大量的政府负债，现在许多地方债务已经达到井喷状态。审计署近来有一份审计报告显示，2012年我国有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达到188.95%，如果加上政府负有或有担保责任的债务，债务率最高的达到219.57%。为尽快偿还欠款，地方主要通过大量卖地提高地价来获得还款来源。在我国省级行政区中，有4个省以及17个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7,746.97亿元，占这些地区债务余额的54.64%。现在土地财政已经成为保证政府偿还债务，加速城镇建设的主要资金来源，成为各地政府的发展依赖。另一方面，由于土地价格的节节攀升导致房地产成本不断加大，这些都通过房屋价格的迅速上涨转嫁给了普通民众，消费者购房的支出成本加大使其生活质量和水平受到严重影响，地方政府就必须控制房价来保证当地民众的基本生活要求。这样土地财政使得政府陷入“两难境地”，既需要靠卖地筹措大量资金发展城镇经济，又需要保障居民安居乐业抑制房价过快上涨，因而政府在决策时会存在一定的摇摆性。

图1 政府垄断土地定价机制注：本图采用WPS制作。

2.土地财政对房地产开发企业的影响

土地财政对开发商的影响主要是通过成本价格的变化和要素投入的多少影响房地产企业的供给行为，具体体现为三个方面。首先，土地财政加大了房地产企业的开发成本。土地成本是开发商最重要的成本之一，当各地政府的土地财政愈演愈烈时，根据经济学理论，卖方对某种商品是完全垄断提供的条件下，其销售的价格往往数倍的高于市场价格，而数量也远远少于市场的需求。由于我国实行的是土地的公有制，政府代表人民享有土地的所有权，因而土地表现为政府的完全垄断的供应模式。图1显示了垄断销售的价格和数量决定模式，也说明了为何我国土地价格如此之高。

由于政府是土地的完全垄断供应方，而土地又具有明显的区位条件特征，因而购房者尤其是刚需购房者对房产的需求弹性非常小，这就给政府制定垄断高价提供了前提条件。从图1中我们可以看出，政府从理性经济人角度进行决策，势必根据MR=MC的利润最大化原则来组织生产，因而对应的土地供应量较小，小于完全竞争市场的数量QE，只有图中表示的Q0，而所提供的土地价格也超过市场竞争价格PE，达到了高额的P0。地价不断攀升导致房地产企业的开发成本不断提高。为保证自身的收益，开发商势必会将加大的地价成本通过提高房价转嫁给消费者。

其次，土地财政通过银行等金融机构的运作为开发商提供了更多的资金支持。房地产开发企业需要大量的资金支持，如果仅仅依靠房地产企业自身的自有资金根本无法满足开发需求，所以企业往往需要银行等金融机构的协作支持。土地财政为当地经济发展不仅提供了以卖地获得的巨额资金，也带动了其他相关行业的进入和发展，由此引入了资金流入。这些涌入的资金可以通过银行等金融系统向房地产企业提供更多融通资金的渠道，解决开发企业经常遭遇的资金短缺的瓶颈难题。因而土地财政的蓬勃发展间接地为地产开发企业提供了更多的资金来源，当然银行等机构也从房地产业的快速发展中获得丰厚的回报。

最后，土地财政一定程度上会诱发企业减少房屋供给。由于土地价格越来越高，开发商意识到土地价格的不断提高可以成为其扩充资产的重要途径，因而不少开发商开始通过各种路径“囤地”。这些囤地行为有些并不是真正为房产开发，仅仅是为今后地价上涨可以带来的收益预先所做的投资。这样，一方面使得土地供应日益紧张，地价和房价不断攀升；另一方面却是房地产企业提供的住房没有相应增加，结果是房价加速增长。换句话说，我们可以理解为一定程度上房地产市场存在着供求失衡，一方是由于城镇化的推进、住房条件需要改善和大众的投资欲望增加了对房地产的需求，一方是由于土地资源受限、开发成本提高、开发商囤积居奇导致的房地产供给减少，这种供求的失衡在经济上的表现必然是房地产价格的迅速上涨并且呈现失控的状态。

根据土地财政与房地产开发企业的相互关系，我们得出命题二：房地产企业也希望改变“土地财政”的发展模式。数量众多的房地产开发企业在经济市场中存在很强的竞争关系。作为以土地为生产要素投入的房地产企业而言，其生产的目标是利润最大化，为满足该目标企业生产的决策点应该是在边际产品价值等于要素成本时，即在VMP=C点进行生产。因为土地的垄断供应使得企业购买土地的成本C不断攀升，所以要素的边际产品价值VMP也要不断增长。边际产品价值等于产品的价格P和要素边际产出MP的乘积，在要素边际产出MP不断下降的基本规律下，为保证其乘积不断增加，结果只能是产品价格P按照更快的速度增长。有数据统计显示，房地产开发的各项成本中，土地费用和税收约占房价的40%～55%，施工成本约占20%，三项费用约占10%，更不要说还存在许多的“腐败成本”了。根据官方数据粗略估计，政府和银行2012年从房地产业获得收入达47917亿元，占全年房地产业销售额6.4万亿元的75%。[注]来源见：2012全国商品房销售额达6.4万亿，交给政府近4万亿[N/OL].南方都市报,2013-04-05.商都房产网.house.shangdu.com.这样在房地产开发企业的拿地成本不断加大的前提下，追求利润最大化目标的企业为维持其收益的增长或者至少是抑制其减少，只能通过提高房屋的销售价格来获利，但房价上涨所带来的利益不一定全部由开发企业所得，往往更多的是被地方政府拿走。

3.土地财政对消费者的影响

土地财政对消费者的影响也可以从三个方面来进行考量。首先，土地财政导致房价的飙升，成为投资投机者纷纷追捧的获利项目。已购房者希望房价上升以增加自身的“觉得”财富，同时出于投资投机的考虑，也希望由于房价的提升可以将房产变现以获得更多的收益。这些人不希望房价出现下跌，当然对于土地财政诱发的房价暴涨也没有过多的怨言。我国这些年虽然经济发展取得了巨大的成就，但是虚拟经济的代表——股市的业绩却表现极差，这和我国当前实体经济的高速发展根本不相匹配。许多股票投资者所获收益不仅比不上存放于银行的微薄利息，甚至在股市暴跌时血本无归，再加上我国众多的上市公司常年不分红派息，“铁公鸡”的政策使得投资者根本看不到希望。一旦投资者看空股票投资市场，就会纷纷撤出资金，寻找更有力的投资环境。于是大量的资金涌入房地产市场，增加了房屋的需求量也推高了房价。随着房价的不断攀升，给投资投机者带来了无限的商机，只要有合适的项目、机会和足够的资金进行房地产炒作，这些投资者往往都是赚得“盆满钵满”。

其次，土地财政引发的房价预期变化会影响消费者的购买行为决策。经济理论告诉我们，商品的价格取决于商品的供求数量关系、人们的当前收入和预期收入、消费者的消费习惯和偏好以及人们对商品今后价格变动的预期等等。房屋和一般的消费品不同的是，它在人们的全部消费中所占的比重很大，往往还具有投资的功能，因而人们在购买时会更多地参照和考虑今后的价格变动。“追涨不追跌”是消费者在购买住房时很典型的行为表现。随着我国经济建设的进一步发展，城市空间不断扩大，土地资源日益紧张，房屋建筑依赖的土地价格不断攀升。而房屋本身具有不可移动的特征，使得在城市尤其是大中城市的房屋供应远远满足不了不断增加的需求，严重的供求失衡致使房价不断上涨。消费者预期随着经济的发展，政府依赖土地财政建设城镇化的步伐不断加快，土地和房屋的供应会越来越紧张，因而预期房价将持续快速上涨。为避免导致今后购房的更多成本支出，人们会尽量选择在当前房价相对“较低”的时期购买，这样当期的需求进一步扩大，供求矛盾越发突出，房价进一步上涨，如此陷入一个“恶性循环”。

最后，土地财政的发展可以促使城镇人口集中，但是拉大了各地居民生活水平的差距。因为城镇土地的集中，工业、服务业等现代产业也相对集中，人口不断向产业集中地区迁移，城市的规模效应为消费者的生活提供了便利，可以更好地提高产出效率和成果。因为土地财政主要集中于城市，尤其是大中城市，位于城市的地方政府可以通过卖地迅速取得巨额的资金，而农村地区的土地财政带来的边际收益则要小的多。这样导致城市和农村地区政府财政收入差异巨大，进而当地政府提供的各项社会福利保障也存在很大差别，以城市和农村为典型代表的贫富差距不断拉大。对于我国公有制的土地制度而言，劳动者应该是共同所有和享有土地资源及其增值的主体，但是当前我国的这种土地财政机制很难使得每个普通劳动者的基本权益得以维护。政府追求自身的政绩和利益往往会忽视甚至损害劳动者的利益，如此下来保护耕地和保护劳动者合法权益的问题很难得以落实和贯彻。另外由于房价的不断上涨，政府出于保证居民的购买需求的目的，往往会采取增发货币等消极应对房价上涨的方式，结果导致通货膨胀的出现，进一步蚕食劳动者的收益和权利。

从土地财政对消费者的影响分析中我们得出命题三：土地财政从房价、居民实际收入等多个角度导致人们的生活水平和行为方式产生变化。一方面，作为普通购房者希望房地产价格得到合理的控制，当然土地财政必须不再成为政府的财政依靠，必须有效斩断房价暴涨的关键链接因素；而以房产作为投资对象的居民则希望房价能够如预期般快速上涨，以实现其投资回报的目的，当然对土地财政也就“漠不关心”。另一方面，劳动者希望集中居住在城镇，享受城镇化带来的现代文明和便利，而城镇化的建设需要政府大量的资金投入。政府代表人民掌握了土地资源，这些极度稀缺的土地资源往往成为地方政府官员“寻租”的对象。他们利用职务和特权徇私枉法，将部分土地财政收入转化为个人的“灰色收入”，而这些土地财政造成的额外成本最终通过高房价由消费者买单。不论是房价的暴涨、房价收入比的攀升还是物价持续上涨引发的通货膨胀都将影响普通百姓的生活。以北京为例，有人曾做过计算，北京当前的常住人口是2,000万人，假定人均居住面积是30平方米，现在房价平均是30,000元/平方米，如此计算北京房产价值大约18万亿元。当北京的房价每上涨10%时，房产就增值1.8万亿，要增发对应数量的货币，物价上涨的幅度和规模就可想而知了。

三、结论与政策建议

综上所述，我们得出以下结论：地方财政由于被土地财政所绑架，使得当前房地产价格泡沫越吹越大，地方政府对土地财政的依赖又使其没有刺破泡沫的决心，结果是房价越调越高。事实证明土地财政是房价暴涨背后重要的推手，因而如何理清房地产和土地财政的真正关系，如何有效避免土地财政所带来的负面影响，如何让房地产发展回归到合理的轨道是当前有效控制房价暴涨的关键。事实上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入。这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入，主观上会促使政府平抑地价[19]。但我国的土地财政则主要是依靠增量土地创造财政收入，千方百计抬高地价，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。这种土地财政的发展模式及其可持续性是值得商榷的，我们应努力探求改变当前土地财政的模式，彻底打破土地财政诱发房价上涨的格局，可以从以下几方面着手改变政府对土地财政的依赖，促使房价回归理性：

(一) 改变土地供应模式和土地制度

土地作为一种稀缺资源，是房地产发展中不可替代的要素投入，而我国严格的土地供应制度又限制了土地资源的合理和有效配置。在城镇化急速发展对日益紧张的土地资源构成严重威胁时，在确保18亿亩耕地的红线条件下，如何保证经济建设和发展的土地需求更需要我们调整土地制度。由于住宅和商业用地具有很强的区域性，且住宅对土地的需求弹性很小，为杜绝房地产开发商肆意抬高房价牟取暴利，保证土地数量的供应是一个关键。在这方面我们可以借鉴广东省采取的工业存量土地入市的模式，该模式是在适应可持续发展、绿色经济的要求下，让许多工矿企业尤其是污染比较严重的企业搬迁至郊区甚至偏远地区，这样就腾出原有企业废弃的土地可以再利用，将这些土地合理规划加以利用可以很好地补充城市发展建设中土地不足的问题；另一方面，我们可以充分利用农村集体土地的资源，在严格监督农村集体土地的入市流程和规则前提下，为房地产健康发展提供足够的土地保证，同时监督土地的有效合理利用，提高土地的使用效率，杜绝闲置和浪费。

(二) 转变政府职能和业绩考核标准

长期以来我国政府没有扮演好服务社会、服务群众的角色，更多的是作为利益主体追求自身收益最大化。作为经济利益主体又享有拥有土地所有权的特权，使得政府往往凭借自身的特权谋取利益。为有效遏制政府出卖土地获取暴利的行为，应该转变政府的根本职能，从以利益最大化为目标的经济主体转变成服务市场经济的服务主体，从根源上斩断房价暴涨的诱因。同时政府部门的业绩考核指标也应该有所改变，不能仅仅依赖GDP的数据衡量政府官员的绩效，唯GDP的法则会促使各地政府更多卖地卖高价地而导致房价上涨。房地产业的膨胀会带来众多相关产业的兴旺，会帮助当地赢得较高的GDP增长水平，但是普通居民的生活将会受到很大的影响。政府在关注经济增长的同时，应以房价收入比的下降，居民自有住房的比例高低等指标补充考核政府部门的服务业绩，转变地方政府卖地的冲动和意图。

(三) 转变土地财政的本质构成

我国自分税制改革以来，中央和地方政府财权事权划分不对等，造成地方政府财权小事权大。为应付各项福利保障和日常开支，各地政府不得不采取其他手段增加财政收入。当前我们应该通过不断调整和优化中央和地方的权责利关系，合理地划分收入分成比例，赋予地方政府更多的自主选择权利，帮助地方消除对土地财政的过度依赖。同时我们应该改变土地财政主要依靠增量卖地创造收入的方式，这种严重的不公平会导致土地财政越易被各地政府当做经济发展重要的资金来源，影响各地经济的均衡发展。我们可以借鉴西方国家对存量土地开征物业税、房产税等方式创造财政收入，既保证各地区收入的均等和公平，同时也保证了财政收入的持续稳定，避免政府透支地方经济未来的增长，避免政府“寅吃卯粮”的状况发生。

(四) 改变政府负债经营城市的思想

随着城镇化建设的推进，当前我国多地政府都存在地方债务过多过大的现象，影响其偿债和后续发展的能力(当前中国政府的债务规模大约为7万亿～8万亿，地方政府债务超过20万亿[注]项怀诚(财政部原部长)，2013.4.6博鳌亚洲论坛)，而这两年又是地方债务到期的高峰期。地方债务如何偿还使得地方政府陷入了一个“囚徒困境”逻辑——一方面为了避免政府违约的风险，必须确保当地政府的土地收益作为重要的偿债资金；另一方面为了有效地控制房价、避免泡沫的产生，各地政府又不能放松对房地产的管制，这种两难境地使得政府对土地财政的依赖很难彻底改变。因而，当前的正确选择应该是，首先对于到期和即将到期的债务，政府必须履约偿还。可以通过大力发展实体经济筹措财政资金或者以开征房产税、物业税等方式持续公平地获得财政收入以确保债务偿还；其次政府还可以尝试将债务转换为股权的形式减轻政府偿债压力。债转股的形式一方面使得政府的负担减轻，另一方面也为社会公众提供了更为广泛的投资渠道，让社会公众参与各地建设，关注和监督投资建设的可行性和收益性，避免低水平重复建设项目的出现，提高地方政府的决策能力；最后政府不能“好大喜功”盲目追求形象工程建设。在城镇化建设时应该进行合理性的评估和分析，从源头上杜绝政府无节制地借债和盲目上项目的行为，将政府的债务规模控制在合理的范围内，因为不管是货币贬值还是控制价格都不能解决无节制的举债政策所带来的困境[20]。

古语有云“谋定而后动，知止而有得”。当前必须很好地改变政府靠卖地获得巨额收益的短期行为模式，赋予政府和企业长期发展的远景利益。相关职能部门应出台更加合理有效的政策措施，倒逼地方政府抛弃长期依赖“土地财政”轻松获利的思想，引导地方政府将精力放在发展实体经济上来，才能从根本上消除我国房价快速上涨的症结。

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