政府管理在城镇化进程中的主导作用

2014-09-12刘东

中国名城 2014年7期

刘东

摘要：改革开放以来，我国城镇化进程历时三十余载，城镇人口快速增长，城镇数量不断增加，城镇规模日趋合理，城镇化建设成就显著。而这些成就的取得与政府不断完善的管理、科学合理的调控密切相关。我国政府在城镇群的规划布局、基础设施的建设完善、土地制度和户籍制度的改革创新、社会保障体系的完善落实等方面发挥了巨大作用，极大地推进了我国城镇化的进程。随着社会的发展，政府将更多地涉足科学技术、生态环境、社会文化等领域，在城镇化进程中发挥主导作用。

关键词：政府管理；城镇化；主导作用

Abstract：China's urbanization process has been more than 30 years after the reform and opening up. During this period, the rapid growth of urban population in China, the urban quantity increasing, increasingly reasonable urban scale, urbanization construction achievements significantly, and all these achievements and constantly improve the management, scientific and reasonable government regulation are closely related. Our government in the city cluster of the planning layout, infrastructure improvement, land system and the household registration system reform and innovation, the perfection of the social security system has played a huge role, greatly promote the urbanization of our country. Along with society's development and changes, the government will also be more involved in, such as science and technology, ecological environment, social, cultural and other fields. The government management always plays a leading role in the urbanization process.

Key words：the government management；the urbanization；the leading role

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-07-18（6）

城镇化是把以“三农”为主的落后乡村社会逐渐转变为现代城市社会的演变过程，具体包括农民向市民转变、农业向工业和服务业转变、农业用地向建筑和生态用地转变、农村向城镇转变等。2013年，中国城镇化率达到了53.73%，这表明中国大陆开始进入到以现代城市社会为主的新时代。由于我国社会发展建设脱胎于计划经济体制，在我国城镇化过程中，政府必然是推进城镇化的主体，占据着主导地位，发挥决定性的作用。

1政府推进城镇化的历史轨迹

改革开放前，“中国的城镇化发展经历了低速、波动、停滞的过程，城镇化水平只有约8.5%，城市非农业人口长期停滞在6000万—7000万人左右”，1978年党的十一届三中全会后中共中央果断地实行了改革开放的伟大决策，中国的城镇化建设逐步走上了稳定、快速的发展轨道。

20世纪80年代，在合理发展中等城市和小城市政策的指导下，数千个小城镇如雨后春笋般发展起来。随后，中共中央进行大刀阔斧的经济体制改革，城市工业实现恢复性增长，有力地带动了我国中等城市的合理发展。在改革开放后的十年中，国家先后设立了5个经济特区，开放了14个沿海港口城市，将长三角、珠三角、厦漳泉划为经济开放区，大城市也获得了相应的发展。90年代，我国的城镇化发展空前活跃，大中小城市、小城镇、经济开发区快速发展，城镇建设全面推进。按第五次人口普查的口径，城镇化水平由1993年28.14%上升到2000年的36.22%，城镇人口也相应的增加到4.58亿人。1995—2000年这5年间，拥有200万以上人口的城市增加了3个，100～200万人口的城市上升到了27个，50～100万人口的城市增加了10个，20～50万人口的城市增加了16个，20万人口以下的小城市相应减少了21个。新世纪是我国城镇化进程的一个新阶段。政府以及整个社会渐渐意识到城镇化建设不只是城镇规模的扩大、城镇数量的增多，更要注重城镇质量的提高。在这期间，我国城镇化发展的重心仍然是小城镇和中小城市，严格控制大城市规模。2007年，400万人口以上的超大城市只有13个，200～400万人口的城市26个，100～200万人口的城市79个，50～100万人口的城市111个，20～50万人口的城市55个，20万人口以下的城市3个。在十六大之后，党中央提出了科学发展观，在加快城镇化进程的同时，更加强调统筹协调发展。为实现东、中、西部的协调发展，国家先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起战略，未来地区差距将会逐步减小。

从改革开放以来中国城镇化发展轨迹来看，中共中央和政府在推进城镇化过程中，根据各个时期的具体情况和发展需求，明确提出指导思想和建设方针，不断深化对城镇化的认识，政府确实在城镇化的快速推进中发挥了巨大作用。事实上，到目前为止，无论是改革开放之前还是之后，中国的城镇化发展主要是政府自上而下推动的，政府推动始终占据着主导地位。

2政府管理在城镇化中的作用

在城镇化快速推进过程中，中国政府所发挥的主要作用是，通过全面规划、科学布局，明确提出了城市建设的战略部署；通过加强基础设施建设，促进经济发展，为人民生产生活奠定坚实基础；通过制度改革和创新，保障农民市民化，鼓励农民进城，提高城镇化率；通过完善社会保障制度, 缓解了就业、居住、医疗、教育等问题, 赋予全体居民应对生活挫折的基础性制度力量。

2.1布局城镇群

城镇化发展建设是一项庞大、复杂的系统工程, 政府制定的城市规划和战略部署是引导和控制城市建设活动以及发展趋势的基本依据与手段。在编制城市总体规划时，政府根据城市发展速度和发展趋势, 坚持区域性原则,以各个城市的资源状况为基础, 对城镇化进行科学预测和定位；将城市规划纳入国民经济和社会发展规划，提出城市规划的统计和考核指标，逐步建立起应对城市规划变化的法规体系和政策体系。

对于城镇化建设的规划布局，专家和国务院有关部门经过多年努力和严审，目前我国已经制定了比较完善、具体的城镇化发展规划，特别是２０１３年两会前后颁布的发改委编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》，科学合理地布局了全国范围内的城镇群。具体而言，在东部及沿海地区，优先发展环渤海、长三角、珠三角地区，促进京津冀、长三角和珠三角三个特大城市群优化升级，逐步将其建设成为具备强大国际竞争力的世界性城市群；对于东北及中西部地区，在资源优势明显，环境承载力较强的地区，发展壮大多个大中小城市群，如在黑龙江、济南、成都、重庆、武汉、长沙、西安、乌鲁木齐等地形成多个地区性的大城镇。此外，在此基础上，还要加快发展交通便利、基础设施较好的中小城镇，有秩序、有层次地发展小城镇，将有条件的东、中、西部地区的乡镇、县逐步培育壮大成为中小城市。

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2.2加强基础设施建设

基础设施是指支撑整个国家发展和社会生产生活的公共服务设施，是国家和地区社会经济活动正常顺利进行的基础，是社会经济得以发展的保障。基础设施建设会带动当地经济的发展，刺激消费，增加就业，提高地区交通、通讯便捷性，促进产业结构优化升级，提升土地资源和人力资本利用效率，城乡空间结构也随之发生变化。完善的设施、良好的教育、就业机会、舒适的居住环境，会吸引更多的农民走进城镇，提高其收入，安居乐业。

2.2.1城市基础设施建设

我国政府在加强城市基础设施建设中发挥着重要的作用：第一，科学合理规划城市基础设施。各个地区和城市政府根据各自的城市规模、功能和空间，城市发展阶段和城市外部环境，合理、适当的规划部署城市基础设施的规模和层次，努力达到整个城市的均衡和协调。第二，改革城市基础设施建设和营运体制。改革开放以来，中央政府颁布了一系列有关城市基础设施建设和营运的法规和政策。进入90年代，国务院加快改革城市基础设施建设投资体制，营运方式更加灵活多样。新千年开始允许和鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域，政府并且授予一些企业城市基础设施特许经营权，逐步形成了城市基础设施建设、营运体制。第三，加强市政监督管理。审定和监管市政公用产品和服务价格，立法保障市政公用企业获得合理回报，严格按照程序公开向社会招标等。

2.2.2农村基础设施建设

与城镇相比，我国农村的基础设施较为薄弱。为了改变这一现状，努力实现公共设施均等化，使各地农业生产机械化水平提升，农民生活条件改善，农村各项社会事业顺利进行，近年来，政府逐步把基础设施建设的重点由城市转向乡镇、农村地区，乡村基础建设不断推进，特别是支撑现代三农的基础实施，如农田灌溉设施，农村饮水安全工程和太阳能、沼气清洁能源工程，村村通公路，家电下乡，冬季取暖补贴等。2013年政府工作报告中提出，“2012年中央财政用于“三农”的投入拟安排12287亿元，比上年增加1868亿元。其中，绝大多数资金将投向水电路气等农村基础设施建设”。“十二五”期间，国家在政策上、资金上积极支持中西部农村地区、少数民族地区以及有条件的山区的公共服务基础设施和机构组织场所建设，努力实现城乡基础设施共建共享。

2.3推进城乡制度改革

改革早已成为一种时代的要求，我国政府主导的城镇化建设也必须随着社会发展实际的变化进行制度改革，城镇化是地、人两者的城镇化，土地制度和户籍制度与城镇化建设密切相关，政府在这两项制度上的改革和创新，必然会极大地影响城镇化。

2.3.1农村土地制度改革

改革农村土地制度是农村经济发展到一定阶段必然要面对的问题，通过农村土地流转和农民自愿退地，可以使愿意从事农业的人员实现机械化操作，开展规模化、商品化、机械化的农业经营模式,提高农业生产效率，同时也使不愿从事农业的人员流向城镇，各得其所。多年来，国家政府采取了既有利于农村土地同价参与城镇化，也有利于国土资源部总体规划,采取了土地利用在数量结构和空间结构动态平衡上的土地措施。

首先，立法保障：目前我国已有《农村土地承包经营权流转管理办法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等有效法律文件来保障农村土地流转合法化、规范化，保障承包者和经营者的合法权益，这无疑会极大地调动想进城农民的积极性。

其次，制度保障：第一，建立明确的土地产权制度。明确土地产权，才能保障土地所有者和经营者的权利，保证双方责任和义务的履行，减少土地承包经营纠纷。土地确权后，农民可以把自己的宅基地和土地承包经营权在土地交易市场上自由的流转、买卖，甚至可以投资、抵押。第二，建立农民自愿退地补偿制度。各地政府根据各地具体情况不断完善关于自愿放弃、转让土地的相关规定，对于在城镇定居，自愿放弃宅基地和已承包土地的农民，用集体经济组织收益中的部分给予一定补偿，规定最低补偿价并尽可能提高农村征地补偿额，最大限度地减少农民损失，保护农民权益。

2.3.2城乡户籍制度改革

在我国城镇化的进程中，农业用地转为城镇建筑用地的速度明显快于农业人口流向城镇人口的速度，而这其中户籍制度起着不可替代的重要作用。建国初期，国家颁布了一些有关户籍制度的法律和条例，但随着经济社会的发展，这些户籍制度的弊端所导致的阻碍作用越来越突出，为此，党中央、国务院及其相关部门根据新的社会需求，不断探索、改革我国的户籍制度，使之与我国目前社会发展现状相符，并尽可能发挥积极作用。

改革开放后，国家逐步放宽了中小城市和城镇户籍限制，而近十几年，国家政府逐步加大了建立城乡统一户口登记制度的力度。2007年我国已经在一些地区进行城乡统一户口登记制度试点。2011年6月，国务院出台了《全国主体功能区规划》，该规划要求放宽户口迁移限制，尤其是在国家级和地级的重点开发区域要鼓励外来人口迁入和定居，采取积极的政策引导人口集聚，完善配套实施，努力保障流动人口在流入地的权益，大力推进外来人口本地化。温总理在2013年政府工作报告中也提到要有序推进农民市民化，保证人民自由迁徙，安居乐业。

总之，随着国家大刀阔斧的改革，户籍制度对就业教育医疗居住等民生需求的约束、限制将越来越弱，户籍的功能也会发生巨大变化，户籍限制的弱化必然激励更多农民进城，推动中小城镇的发展，进而提高我国的城镇化水平。

2.4完善社会保障体系

在我国城镇化快速推进的过程中，越来越多的农民流入城市，其中很大一部分成为农民工，这是中国城镇化过程中的一个特有现象。农民工是我国城镇化的一股重要力量，他们的权益得到保障，对城镇化的平稳进行至关重要。我国政府在“十二五”规划纲要中，特别强调建立健全基本公共服务体系，改善民生，完善就业、医疗、住房、教育等与民生密切相关的政策，在改革开放的大环境下，努力使全体人民共享发展成果。

2.4.1就业保障

随着经济的发展，国家不断的优化调整产业结构，大力发展中小企业和民营企业，促进房地产、食品加工业、纺织轻工业和销售服务业健康发展，增强其吸纳人口就业的能力，增建人才招聘市场，健全网络就业信息系统，完善公平竞争就业制度，就业渠道增多，就业人口逐年增加，就业结构不断提升。2012年2月，国务院同意并批转了《促进就业规划（2011－2015年）》，规划对“十二五”时期中国城镇总体就业率，就业增长率，新增就业人数，人口就业结构变化，对失业率等做了科学的预计。

务工人员大多从事危险性高、劳动强度大但工资低的工作，工资是他们子女教育、医保、住房等的保障。一直以来，政府为保证每个人“劳有所得”采取了诸多有效措施以解决劳资矛盾。国家出台《劳动法》明确规定雇佣双方的权利和义务，并且规定了全国以及各地方的最低工资下线，另外，对劳动时间、试用期期限、工资标准、工伤赔偿等事项也做了详细说明，并设立了专门的法律部门提供免费的法律援助，这为农民工获取劳动报酬并获得针对不法老板的惩罚性赔偿提供了法律保障。

2.4.2医疗保障

目前，我国医疗保健方面面临的主要问题是供给不足，系统不健全，异地报销难。对于医保方面的缺陷与不足，十八大提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，不断扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次和保障水平，加强各项制度的完善和衔接，增强公平性，适应流动性，保证可持续性”。

多年来，城乡新型医疗合作制度不断完善，市民、农民工、农民的健康有了一定的保障，尤其是流动人口的医保有了较大的改观。今年两会期间，一些专家和学者还对此提出诸多建设性的建议，即：对于已经在城镇定居的农民，可以直接将其纳入城镇基本医疗保障体系；对于间断性的流动人口，可以试图建立更为灵活的农村合作医疗制度，努力将其纳入其中；对于流动性很强的人口，应该采取更加多样灵活的措施，如成立一些专门的农民工维权机构、法律性的社团组织等来维护和保障其合法权益。

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2.4.3住房保障

住房是重大民生问题，人们买不起房、租不起房，享受不到经济适用房、廉租房等已成为普通问题，对此，在十八大报告中胡锦涛强调，要加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。国家政府也在不断完善住房保障体系，召开研讨会，专家们提出诸多意见和建议。农业部部长韩长赋曾提出，国家应把务工人员纳入国家住房保障政策体系，同时也要发挥企业和市场在解决住房问题中的作用，另外，对于在城市稳定就业、长期居住的务工人员，可以有针对性地建设农民工公寓，或实行专项住房公积金制度，以全力解决农民工住房问题。

此外，国家预计在5年内建设3600万套保障房，严打违规出租和住房“被偷食”、“被抢占”等一系列“怪”现象，切实保障收入最低者、住房最困难者有房住。2013年2月20日温家宝在国务院常务会议上指出，要全面落实2013年城镇保障性安居工程，2013年前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。

2.4.4教育保障

教育是国家、社会和家庭极力关注的一大问题，这一问题有可能直接影响到人口流动进而影响到我国城镇化进程。国家对教育问题的认识不断深化，尤其是对流动儿童的教育，政策上不断完善，逐步地、尽可能地保障所有儿童的教育权利，享受教育公平。

为了实现教育公平，所有学生平等接受义务教育这一目标，国家政府作出了诸多努力。为了使农民工子女享受到良好的义务教育，2003年1月，国务院办公厅印发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。《通知》要求流入地政府应积极采取多种措施接受流动儿童入学，取消借读费且不得乱收费，有条件的要设立专项资金补助贫困儿童。2006年3月，中央政府颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，该《意见》明确强调当地政府在预算教育经费时要把农民工子女义务教育费用列入其中，此外，随迁子女还可享受“两免一补”政策优惠。目前，我国已经基本解决了流动儿童接受义务教育的问题，相信就地参加中考、高考的问题也会很快解决。

3政府管理领域拓展

随着社会经济的发展，时代观念的转变，在我国城镇化过程中必然会出现许多新情况，政府的管理范围也会有所调整，完善已经管理的领域，涉足更多新领域。科技是综合国力的标志，是国际竞争的焦点，渗透在社会生活的各个方面；绿色消费、清洁生产、低碳生活、生态文明、美丽中国等观念已成为一种时代潮流，深入人心；文化强国、增强文化软实力、文化创新与保护、转变经济发展方式等已经被提上议事日程。所以，在中国今后的城镇化进程中，政府必然会在上述诸领域大力涉足，有所作为。

3.1科学技术领域

现代社会无论哪个领域，科技都无处不在，而且随着科学技术水平的提高，它在社会生产生活中的渗透也在扩大，在城镇化方面所发挥的作用也不例外。农业科技的进步使得农业生产效率提高，促使更多农村剩余劳动力进入城镇；农业科技的发展，也使得社会化大生产方式向农村地区挺进，农业经营体系的养种加、产供销、农工商、农科教一体化，促进农村城镇化发展；在科技的支撑下，农业生产的机械化、规模化、产业化成为现实，农业机械的普及为工业企业的发展提供了一个广大的市场需求空间。另外，近几年，新兴科技园区极大地带动了当地城市区域经济的发展，使高新技术产业成为当地的重要产业，形成规模效应；科技园区的发展已成为城市布局中的重要一极，政府进行城市规划时，对此必然倾力考虑。科技发展，使得城镇规划监测、动态模拟等更具操作性、可控性，城市建设与营运逐步迈向高端。

在《国家“十二五”科学和技术发展规划》中明确了2012年度国家科技在城镇发展领域的支持重点，主要包括：城镇区域规划数字模拟、城镇空间高效利用、社区绿化与环保建材、城镇居住环境质量动态监测、城镇信息网络平台构建等。这些技术从宏观到微观都会使得我国的城镇化具备高效、节能、环保的特色，完全符合“两型社会”的要求。对于科学技术的巨大功效，国家政府一向都很重视，而且会越来越重视，会投入更多的人力、物力、财力支持发展这一领域。

3.2生态环境领域

快速的城镇化显著地改善着人民生活水平，但同时也带来了一系列的资源环境问题，如雾霾天数增多、沙尘暴频发、交通拥堵、尾气排放严重、水土流失加剧、湖泊富营养化、全球变暖、白色污染、大气污染、土壤污染等。城镇的快速发展与城镇的生态环境承载力之间的矛盾，仍是未来我国城镇化发展过程中面临的最主要的挑战。

随着经济社会的发展，人们的环保意识不断提高，对资源高效利用、减少环境污染的要求越来越高。目前，节约资源和保护环境已成为我国的一项基本国策。胡锦涛同志在十八大讲话中说：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。具体举措如下：一、优化国土空间开发格局；二、全面促进资源节约；三、加大自然生态系统和环境保护力度；四、加强生态文明制度建设”。另外，在两会期间，中科院研究员们提出必须赋予城镇化生态附加值，以生态文明、环境伦理思想为指导武装城镇化，在城镇建设中唤醒人们的“行星意识”，共同构建“两型”城市。

3.3社会文化领域

文化是城市的灵魂，体现一个城市的价值和精神。如果一个城市缺乏独具特色的文化精神，那么这个城市不过只是钢筋水泥堆砌的建筑物。城镇化是改革开放以来我国社会一道亮丽的风景线，但在我国城镇化快速发展的过程中，文化建设有些被忽视，盲目跟风、照搬照抄的现象屡见不鲜。在城镇化发展过程中，人们越来越认识到，文化是一个城镇发展的内在精神，城镇的发展需要文化的指引，更需要特色文化产业的支持。文化产业投资少、回报大、民族特色鲜明、形式灵活多变、能耗低、时效长，这些优势和特点为城市产业结构调整和城镇化建设提供了新思路。

十八大报告中明确提出，要把增强文化软实力、推动文化产业作为国民经济支柱性产业，将（下转43页）（上接22页）我国建设成为文化强国。政府在做城镇规划设计时，已将文化建设作为重要组成部分，十分重视公共文化服务体系建设，强化对传统文化资源的保护和利用，加强文化市场的培育和文化产业的开发，为市民文化生活设计规划场地，以满足城镇市民多样化的文化需求。另外，政府还加快了特色文化城市建设步伐，搭建各类文化产业公共服务平台，重金支持卫星直播广播电视、城镇数字影院等重大产业项目。2014年两会期间，全国政协副主席厉无畏提出以人文理念引导城市规划，以文化产业支撑城镇化建设，最大限度的发挥文化产业的优势。同时，要通过培育一批大型文化传媒集团，扩大文化消费市场，使文化产业与城镇化相互促进。文化产业已经成为国家政府和社会各界关注的重要领域，随着社会发展层次的提高，政府、企业、个人都会更多的涉足这一领域。

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