辩证看待政府在慈善事业中的主导作用

刘慧

摘 要： 近期，关于慈善的负面新闻频频被曝光，再次将作为公益事业的慈善推到风口浪尖上。有人把慈善事业发展中出现的问题归咎于政府的行政干预，民间慈善组织发展的空间被挤压。对于我国政府主导的慈善事业，我们应该全面看待，既要看到其存在的问题，也不可忽视植根于我国传统文化中的这种慈善发展模式的客观必然性，最重要的是透过现象看本质，找出问题存在的根源，这样才能对症下药，从根本上解决我国慈善事业发展中的问题。

关键词： 政府角色； 慈善事业； 原因

中图分类号： D632 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0011-04

从个人捐赠的转送过程图中我们不难看出，个人捐赠最后的流向几乎都进入了政府的民政部门，这也充分显示了我国政府在慈善事业发展中担当了一个“家长”的主导角色，但是民间慈善组织却没有充分发挥其积极性、主动性、活力和扩张力。近年来，我国年度慈善捐赠总额已两度超过千亿元，非营利性社会组织已超过45万家，专业从业人员达600多万，年度志愿服务人次以亿计。[2]这些庞大的数字足以说明改革开放以来，我国慈善事业的发展取得了骄人的成绩。慈善越来越专业化，但是慈善事业发展还不是很充分，远远不能满足社会的需要，其中一个主要原因是我国慈善事业发展中政府干预过多，导致慈善行政化色彩浓厚。我们应该理性辩证看待政府主导的慈善事业，不能一棍子打死，也不能看不到深层次的问题。尤其是我国慈善事业正处在快速发展的时期，处理一些问题必须有改革的决心，也要小心谨慎。

慈善组织本质特性是其自愿性和自发性，政府本不应该过多的干预，这也是国外慈善事业良好发展的经验借鉴，但是我们必须认识到，我国处在社会主义初级阶段，我国慈善事业的发展必须不能脱离中国的国情。在古代我国是大一统的中央集权的大国，这种祖先留下来的国家包揽一切事务的观念不可避免地会影响到我国现代慈善事业的发展。随着政府职能的转变，我国政府也认识到了应该给慈善组织宽松的成长环境，但是这一个转变必须有一个过程。所以有些人认为政府应该完全退出慈善事业也是不符合实际的。我们只有看到事物的正反两方面问题，才能扬长补短，更好地促进我国慈善事业的发展。

一、政府主导慈善事业取得的成绩

（一）增强受助对象的政治认同感

我国在秦朝就建立了中央集权的大一统国家，地方臣服于中央的统治。从那时候起，中央的权威就是神圣不可侵犯的。也正是这种大一统的中央集权制度，才能使得如此庞大的一个国家有条不紊地存在和发展着。不管是国家的重大事务还是地方的琐碎小事，只要能跟政府沾上边的，政府总会全部包揽，人民也形成了对政府的依赖性和信任感。不可避免人们会认为，只要政府出面、只要能和政府沾边的事情，总会比纯粹的民间行为要安全可靠得多。慈善事业在我国的发展同样也是如此。

如今，我国的政府在慈善事业发展中起到主导慈善的作用，而且经常由政府出面进行募捐活动。对于一项本应该是民间的活动来说，政府的这种行为不可避免地会影响慈善发展的独立性。但我们同样也看到了，在中国这种特殊的国情下，政府主导的慈善事业是有很大好处的。它“可以同化和社会化人口中潜在的政治因素”，[3] 尤其是对捐献者或者被捐献者政治认同感的加强起到不可忽视的作用。

资助对象政治认同感的增强主要表现在两个方面：一方面，从捐助者的角度来看，当身边的人或者同胞遇到灾荒苦难的时候，人们会处于一种对同胞的怜悯、同情而更加关注和担心国家安危、民族的未来和社会的稳定，会自然地从国家和整个民族的角度出发，对苦难人员和受灾地区进行义无反顾的帮助。这样，久而久之，国民的责任意识和民族的凝聚力必然会得到增强；另一方面，从受资助者的角度来说，当他们受到资助和扶持，他们也会想着回报资助他们的人或者机构。被资助者心里会形成这样一种认识，是因为生活在祖国这个大家庭中，生活在党的怀抱中，他们才会得到帮助，才会感受到温暖。所以，被资助者会形成一种好好努力、回报国家和人民的感恩之情，使民族自豪感会得到加强，民族凝聚力会得到增强，国民对国家和党的政治认同感会得到进一步增强。

（二）政府参与的模范效应和扩大效应

就像名人效应一样，同样的产品如果由大牌明星代言和宣传会比普通人更能得到青睐和关注。我们的政府和领导干部对慈善事业的宣传、鼓励和支持，都会产生很大的模范作用。很多慈善机构的主要领导是从政府部门退休的老干部，他们的参与扩大了慈善机构的知名度。尤其是一些领导和政府公务人员积极主动地亲身投入到慈善活动中来，这样不仅提高政府亲民的形象，拉近政府与人民群众的关系，而且会感染和吸引更多的人参与到慈善救助中来，增强人民的慈善意识，促进良好慈善文化的形成，提高慈善组织的公信力。

我国很多大型的慈善机构都有政府背景，主要集中在教育、医疗、儿童、老人和妇女等领域。《基金会管理条例》出台后成立的非公募基金会——爱佑华夏慈善基金会之所以被人们信任，除了自身内部的有序发展之外，政府的支持也不可忽视。2006年，民政部门决定与爱佑华夏慈善基金会联合救助先天性心脏病儿童。正是有了民政部门的支持和合作，才进一步推动其发展壮大。有政府支持的慈善组织，拥有很多民间团体所没有的优势，如正式的社团身份和公共筹资许可等，这些恰恰是增强慈善组织自身公信力的重要因素。这就是政府的扩大效应，不需要政府付出过多的人力物力财力，仅仅依靠这种无形的影响力就使很多民间组织可望而不可及。

（三）规范慈善组织的活动和弥补政府公共服务的缺陷

没有规矩，不成方圆。慈善事业虽然具有民间性、自愿性和无偿性，但是并不代表慈善事业的发展可以不受任何约束，任意发展。政府对慈善事业的管理和干预，可以使没有统一组织的、无序的慈善活动变得规范、更加有效。

政府作为公共服务的提供者，作为社会的管理者，其作用能否充分发挥关系到社会的稳定发展和人民的幸福安康。但是，任何事物都不是全能和完美的，或多或少地存在着需要完善的地方。政府职能的发挥，政府公共服务的提供同样是存在不足的。当政府在提供公共服务存在缺陷时，不可避免地，作为社会减压阀和稳定器的社会组织就该大显身手了。在弥补政府公共服务的缺陷时，慈善组织作为民间的、非营利的、自愿的民间社会组织发挥着重大作用。

慈善组织遍布全国各地，涉及人数多，范围广，而且是自发、自愿组织的。随着社会分工越来越细，慈善组织活动的范围和覆盖的地区和群体越来越广，它们所能提供的社会服务也就越来越广泛。小到资助一个需要帮助的人，大到国家事务的参与，它们的身影越来越多地活动在社会的各个角落，为人们幸福生活、社会稳定提供了保证。

二、政府主导慈善事业的消极影响

（一）导致监管缺乏外在性和公开性

监督的形式多种多样，总的来说可以分为内部监督和外部监督。内部监督主要是慈善组织的内部自律问题，而对慈善组织的外部监督包括的内容比较多。除了社会监督和媒体监督之外，慈善组织还受到民政部门、业务主管部门、审计部门和人民银行的监督。[4]这些监督主体只监督属于自己负责的那一小部分，如民政部负责慈善机构的登记，业务主管部门主要负责对慈善组织的日常事务的管理和监督，审计部门主要负责每年的查账和年检，而人民银行主要负责慈善组织的账目问题。不难看出，这些监督部门大部分是政府部门，虽然监督主体比较多，表面看似监督主体都权责分明，但其实监督并没有很充分，监督的职责分到那么多主体的头上，权责不明，谁都不愿承担可能出现的问题，所以导致监督缺乏有效性和针对性。而且这些监督主体主要监督一些规模比较大或者影响比较大的慈善机构，尤其是当一些慈善机构出现问题时才会加大监管力度。这些部门对慈善机构的监管不是日常性的，而是定期进行。比如审计部门对慈善组织的监督就是进行一年一度的年检，这样的监督无疑是隔靴搔痒，起不到根本的监督作用。就算是检查到了一些问题，也只是小范围内的通报和整改，而且一般是在问题暴露之后的亡羊补牢，丧失了监督的公开性和及时性。

（二）严格的双重管理体制阻碍了民间慈善组织的发展壮大

“一个部门两块牌子”的双重管理体制实际上为民间组织进入合法的发展道路设置了高门槛。由于严格的登记制度及挂靠单位的严要求，使很多小型民间慈善团体根本没有机会注册成合法的慈善组织。慈善组织要想登记，必须找一个业务主管部门作为挂靠单位。根据我国有关法律规定，慈善组织的业务主管部门也大部分是政府部门，所以一般小型的没有社会关系的慈善组织是没有办法找到这样的挂靠单位的。另外，一旦慈善机构成立，作为其挂靠单位的业务主管部门必须对其进行日常的业务指导和管理，当慈善组织出现了问题或者被曝光出现丑闻时，业务主管部门要负有一定责任，所以，一些部门为了避免麻烦和不愿承担责任，也不愿作为慈善机构的业务主管部门。

既然难以登记，民间慈善机构就不能享受到政府的各项税收政策优惠，也得不到法律的保护，在社会上就失去存在的合法性。没有合法性的支撑，一般比较小型的民间团体是难以筹资的。尤其是当慈善组织自身出现问题的时候，只能孤立无援，失去人们信任，最后只能解散。所以，很多小型的慈善机构就慢慢解散，最后消亡了。

（三）影响慈善组织的主动性和灵活性

郑功成把慈善事业的本质特质概括为六个方面，其中以民营公益机构为组织基础和以捐献者的意愿为基础这个特征告诉我们，慈善事业只能靠自愿捐赠，只能依靠民间的力量来发展。由于我国政府对慈善事业发展的干预导致慈善失去了其本应该具有的特质。尤其近年来出现了很多“被捐助”的现象，在一些机关单位，员工都需要捐助一定数额的款项，这就打击了人们自愿献爱心的主动性和积极性，慈善失去了本来的意义。一些慈善机构表面看来捐款总数额年年增加，但是很多都是上级单位强制捐助的，没有充分发挥慈善组织的志愿性和社会性，没有充分调动广大人民的力量，极大地影响了慈善组织的积极性和主动性。

除此之外，一些退休的政府工作人员到慈善机构担任领导职务，把原有的政府运作逻辑和工作方式机械地带到慈善活动的开展中，没有充分发挥慈善组织的自身筹款优势，导致慈善活动形式非常单一，缺乏多样性和灵活性。

三、政府主导慈善事业存在的问题

（一）政府在慈善活动中行政干预劝捐和强制捐赠的越位

慈善组织作为民间的志愿组织，资金的筹集是本着自愿原则进行的，款项的来源主要是社会的自愿捐助，但是近年来一些地方出现的“被捐助”现象引起社会的关注。我国在计划经济时期形成的“单位制”约束已经慢慢退去，但是这种影响在一定领域和一定地域还是存在的。一些单位要求职工每个月必须捐出一定的工资来献爱心，而且还规定了最低限额。这些要求的出发点是为了培养大家的奉献意识，也是为了资助需要帮助的人，但是这种带有强制性的要求是完全背离了慈善的本意的，不但不会培养人们的慈善意识，反而让人产生抵触和反感情绪。

遇到重大灾害的时候，作为祖国大家庭的一员，人们是发自内心地想帮助同胞的，但是当人们遇到捐款的最低标准的时候，只能望而却步。一些地方的教育部门给每个学校下指标，学校不得不要求学生至少要捐一定的钱数，这对幼小的孩子来说，献爱心成了一种被迫的行为。如何才能培养孩子的慈善意识？作为政府应该去鼓励和宣传慈善，让慈善意识深入人心，让每个人都积极主动地参与到慈善中来，而不是作为一个劝募者。这种做法是本末倒置，收不到很好的效果，短期可能会增加善款的筹集，但是不利于慈善的长远发展。

（二）政府在慈善事业发展中监管和立法的缺位

我国政府对慈善组织实行“双重管理”，“重入口轻监管”的管理模式虽对慈善组织的合法性严加把关，但是登记认定之后却处于无人管理、无人负责的尴尬境地。理论上讲，除了民政部门和业务主管部门的管理之外，还有审计部门和人民银行的财务管理，但是在实际运作过程中这种权责不分的监管却存在很多问题。一方面，这些管理机构几乎都是政府部门或者和政府部门有关，它们对慈善组织的监管通常带有很强的行政色彩；另一方面，这些监管部门都有自己部门的本职工作，它们对慈善机构和慈善活动的监管只是自身工作的一小部分，所以不能形成专门的有效监管。而且，虽然监管部门看似很多，但是权责不分，职能不明，最终导致了慈善事业的发展缺乏有效的监督。

没有规矩，不成方圆。在法制化的今天，慈善事业的有序健康发展离不开完善的慈善法规。在中国，关于慈善的法律法规数量很少，而且仅仅限于对慈善组织和慈善活动某一部分的规定，没有一部完善的慈善促进法，虽然很多学者和慈善家对慈善立法的呼声不断，但是到目前慈善法还是没有出台。没有一部完善的慈善法来约束和保护慈善事业的发展，不仅不利于慈善事业有序健康的发展，还导致了一些伪慈善家和不法慈善机构钻了法律的空子，做了一些对人民和社会不利的事，不利于慈善组织的发展和社会的和谐稳定。

（三）政府在慈善事业发展中双重管理体制及人事任免的错位

1998年10月25日，国务院第250号令实施的《社会团体登记管理条例》明确规定，我国对社会团体实行双重管理体制。在第一章《总则》的第三条中提到，“成立社会团体，应当经其业务主管部门审查同意，并依照本条例的规定进行登记；在第六条中规定，国务院民政部门和县级以上各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。”我国社会团体的双重管理体制以及高门槛的登记规定使很多民间组织被拒在合法的社会团体之外，没有业务主管部门作为挂靠单位，民间组织是没有资格进行登记的，不能成为合法的社会团体就无法享受税收等很多优惠政策和法律的保护，也同样得不到社会民众的信任。这种严格的准入制度在一定程度上规范了慈善组织的活动，但是在对慈善机构登记认定之后，登记管理部门和业务主管部门就放任其发展，不再给予严格的监督和管理，这种“重把关轻监管”的管理模式不利于慈善组织的健康发展。

慈善组织在一些地方被称作“第二政府”，虽然是人们的误解，但是也不难反映出慈善机构中有过多的政府因素，表现在两个方面：一是慈善机构的主要领导一般是政府机关人员或者退休的领导，二是慈善机构的机制运作逻辑和政府运作有很大的相似性。究其原因，可以追溯到政府机构改革。为了减少政府财政支出，在精简机构的压力下，政府很多部门决定“裁员”；其中民政部门的工作人员很多被硬派到其慈善机构。除此之外，一些退休的老领导也加入到慈善组织中去，这样就不可避免地把政府的运作方式带到慈善机构中去。慈善组织本来是民间非政府组织，但是其内部机制运作和人员的安排受政府的控制，这样是不符合慈善事业发展的固有规律的。

四、政府主导慈善事业的原因

（一）法律法规不完善

随着经济的发展，社会的进步，我国慈善事业得到了很好的发展，但是慈善立法步伐却远远跟不上慈善发展的步伐。到目前为止我国还没有一部专门的综合性的慈善法，对慈善的规范只是零星地散落在其他各种法律法规之中，慈善立法的落后不利于良好慈善活动的开展和慈善事业的发展。慈善事业发展很完善的国家无不有规范统一的慈善法律的保护和支持。比如英国早在1601年就颁布了《济贫法》；17世纪颁布了《慈善用途法》，并设立专门的慈善委员会管理全国的慈善事业，英国政府在慈善立法方面的完善是本国慈善事业发展的基础。其实，我国已经意识到慈善立法的重要性，2012年两会期间，政协委员杨澜就明确指出，加快制定鼓励和规范慈善立法势在必行。[2] 2012年3月9日举办的第四届企业责任高层论坛会议上，中华慈善总会会长范宝俊提出五项建议来促进我国慈善事业的发展，其中第一条就明确指出加快慈善立法进程，推动文化事业发展。[5] 我国现在关于慈善事业的法律法规不完善这一问题严重阻碍了慈善事业的发展，当务之急就是征求社会各层的意见，建立一部全国性、综合性、统一性的大慈善法。

（二）捐赠文化不够浓厚

我国自古就靠着中央集权的大一统的强制力来管理国家的，大到中央重大事务，小到民间邻里街坊的日常生活。所以，自古以来，中央的权力就涉及国家的各个领域。所以，我国政府在慈善事业中的主导地位的形成也就不那么奇怪。

从新中国成立，尤其是1957年“左”倾影响越来越严重，慈善被认为是封建制度的残余和资本主义麻痹人民的鸦片，从此之后，慈善在中华大地上被人们遗忘了好几十年。上世纪80年代之后，当人们再次接纳慈善事业的时候，政府还在犹豫和害怕慈善是否能适应社会主义的发展，慈善的盛行是否会影响到政府的权威。所以，我国政府小心翼翼地控制着慈善活动，监视着慈善事业的发展；另一方面，由于资本主义国家的慈善事业给社会带来的那么大的益处，我国人民也把期望的目光投给政府，也期待着在社会主义国家，政府同样也可以通过慈善来促进社会的发展、和谐和稳定，所以这种期望使我国政府更加关注慈善的发展，加大了对慈善事业的推动和参与，这样也就不可避免地使我国慈善事业的发展带有行政性的色彩。

（三）民间慈善组织自身运作不成熟和社会公信力不强

慈善组织作为民间组织，政府本应该给予慈善组织充分的自主权，但慈善组织自身运作不成熟，处理问题和化解矛盾的能力都很薄弱。尤其是当慈善组织内部出现危机的时候，慈善组织自身根本没有能力去处理自己的内部事务，如果任由其发展，会伤及人民群众的感情，甚至可能会影响到社会的稳定，这是政府插手慈善活动的重要原因之一。

慈善组织自身建设不强包括很多方面，比如人才的任用和管理机制不完善，慈善专职的工作人员素质不高，内部监督机制的不健全，资金运作和财务公开不透明，慈善捐赠随意化和非专业化现象严重，对外宣传和包装力度不够等等，这些问题都是慈善组织自身建设不强的表现。我们时常会听到一波未平一波又起的慈善危机事件，这些慈善组织内部问题的存在必然导致慈善组织整体社会公信力不高，人民的信任度降低。

捐赠资金对慈善的发展尤为重要，但是作为慈善事业的无形资本——社会公信力，它对慈善事业的发展影响是根本的和长期的。李宏塔指出，公信力是慈善组织的第一生命力。[2] 当今，我国民间慈善组织的社会公信力是很低的，尤其是近年来一次次伤及慈善的负面消息被曝光之后，我国慈善事业的公信力更是一落千丈。因此，无奈之余，只能靠政府的广泛影响力和强制力发展慈善，形成了政府主导的慈善发展模式。

公民慈善意识淡薄，慈善组织自身建设能力不强，慈善组织和公众信息不对称，监督力度不够等等一系列因素造成了我国慈善组织公信力不高。现阶段我国慈善组织自身管理和处理突发事件的能力又很缺乏，最终导致了慈善事业不能很好地发展。所以，政府不得不加大对慈善事业的管理和控制，最终导致了我国现在的慈善发展模式——政府主导的慈善发展模式。

参考文献：

[1]陆岩.普通公众捐赠行为特征分析[D].兰州：兰州大学，2009.

[2]“后危机时代”的慈善之路怎么走？——全国政协委员热议

我国慈善事业未来发展[N].人民政协报，2012-03-06（C05）.

[3]赵黎青.非盈利部门与中国发展[M].香港：香港社会科学出版

社，2011：72.

[4]郑功成.当代中国慈善事业[M].北京：人民出版社，2010：104-105.

[5]共建慈善文化走向慈善文明——第四届企业责任高层论坛侧

记[N].人民政协报，2012-03-10（C05）.

[责任编辑、校对：叶慧娟]

没有规矩，不成方圆。在法制化的今天，慈善事业的有序健康发展离不开完善的慈善法规。在中国，关于慈善的法律法规数量很少，而且仅仅限于对慈善组织和慈善活动某一部分的规定，没有一部完善的慈善促进法，虽然很多学者和慈善家对慈善立法的呼声不断，但是到目前慈善法还是没有出台。没有一部完善的慈善法来约束和保护慈善事业的发展，不仅不利于慈善事业有序健康的发展，还导致了一些伪慈善家和不法慈善机构钻了法律的空子，做了一些对人民和社会不利的事，不利于慈善组织的发展和社会的和谐稳定。

（三）政府在慈善事业发展中双重管理体制及人事任免的错位

1998年10月25日，国务院第250号令实施的《社会团体登记管理条例》明确规定，我国对社会团体实行双重管理体制。在第一章《总则》的第三条中提到，“成立社会团体，应当经其业务主管部门审查同意，并依照本条例的规定进行登记；在第六条中规定，国务院民政部门和县级以上各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。”我国社会团体的双重管理体制以及高门槛的登记规定使很多民间组织被拒在合法的社会团体之外，没有业务主管部门作为挂靠单位，民间组织是没有资格进行登记的，不能成为合法的社会团体就无法享受税收等很多优惠政策和法律的保护，也同样得不到社会民众的信任。这种严格的准入制度在一定程度上规范了慈善组织的活动，但是在对慈善机构登记认定之后，登记管理部门和业务主管部门就放任其发展，不再给予严格的监督和管理，这种“重把关轻监管”的管理模式不利于慈善组织的健康发展。

慈善组织在一些地方被称作“第二政府”，虽然是人们的误解，但是也不难反映出慈善机构中有过多的政府因素，表现在两个方面：一是慈善机构的主要领导一般是政府机关人员或者退休的领导，二是慈善机构的机制运作逻辑和政府运作有很大的相似性。究其原因，可以追溯到政府机构改革。为了减少政府财政支出，在精简机构的压力下，政府很多部门决定“裁员”；其中民政部门的工作人员很多被硬派到其慈善机构。除此之外，一些退休的老领导也加入到慈善组织中去，这样就不可避免地把政府的运作方式带到慈善机构中去。慈善组织本来是民间非政府组织，但是其内部机制运作和人员的安排受政府的控制，这样是不符合慈善事业发展的固有规律的。

四、政府主导慈善事业的原因

（一）法律法规不完善

随着经济的发展，社会的进步，我国慈善事业得到了很好的发展，但是慈善立法步伐却远远跟不上慈善发展的步伐。到目前为止我国还没有一部专门的综合性的慈善法，对慈善的规范只是零星地散落在其他各种法律法规之中，慈善立法的落后不利于良好慈善活动的开展和慈善事业的发展。慈善事业发展很完善的国家无不有规范统一的慈善法律的保护和支持。比如英国早在1601年就颁布了《济贫法》；17世纪颁布了《慈善用途法》，并设立专门的慈善委员会管理全国的慈善事业，英国政府在慈善立法方面的完善是本国慈善事业发展的基础。其实，我国已经意识到慈善立法的重要性，2012年两会期间，政协委员杨澜就明确指出，加快制定鼓励和规范慈善立法势在必行。[2] 2012年3月9日举办的第四届企业责任高层论坛会议上，中华慈善总会会长范宝俊提出五项建议来促进我国慈善事业的发展，其中第一条就明确指出加快慈善立法进程，推动文化事业发展。[5] 我国现在关于慈善事业的法律法规不完善这一问题严重阻碍了慈善事业的发展，当务之急就是征求社会各层的意见，建立一部全国性、综合性、统一性的大慈善法。

（二）捐赠文化不够浓厚

我国自古就靠着中央集权的大一统的强制力来管理国家的，大到中央重大事务，小到民间邻里街坊的日常生活。所以，自古以来，中央的权力就涉及国家的各个领域。所以，我国政府在慈善事业中的主导地位的形成也就不那么奇怪。

从新中国成立，尤其是1957年“左”倾影响越来越严重，慈善被认为是封建制度的残余和资本主义麻痹人民的鸦片，从此之后，慈善在中华大地上被人们遗忘了好几十年。上世纪80年代之后，当人们再次接纳慈善事业的时候，政府还在犹豫和害怕慈善是否能适应社会主义的发展，慈善的盛行是否会影响到政府的权威。所以，我国政府小心翼翼地控制着慈善活动，监视着慈善事业的发展；另一方面，由于资本主义国家的慈善事业给社会带来的那么大的益处，我国人民也把期望的目光投给政府，也期待着在社会主义国家，政府同样也可以通过慈善来促进社会的发展、和谐和稳定，所以这种期望使我国政府更加关注慈善的发展，加大了对慈善事业的推动和参与，这样也就不可避免地使我国慈善事业的发展带有行政性的色彩。

（三）民间慈善组织自身运作不成熟和社会公信力不强

慈善组织作为民间组织，政府本应该给予慈善组织充分的自主权，但慈善组织自身运作不成熟，处理问题和化解矛盾的能力都很薄弱。尤其是当慈善组织内部出现危机的时候，慈善组织自身根本没有能力去处理自己的内部事务，如果任由其发展，会伤及人民群众的感情，甚至可能会影响到社会的稳定，这是政府插手慈善活动的重要原因之一。

慈善组织自身建设不强包括很多方面，比如人才的任用和管理机制不完善，慈善专职的工作人员素质不高，内部监督机制的不健全，资金运作和财务公开不透明，慈善捐赠随意化和非专业化现象严重，对外宣传和包装力度不够等等，这些问题都是慈善组织自身建设不强的表现。我们时常会听到一波未平一波又起的慈善危机事件，这些慈善组织内部问题的存在必然导致慈善组织整体社会公信力不高，人民的信任度降低。

捐赠资金对慈善的发展尤为重要，但是作为慈善事业的无形资本——社会公信力，它对慈善事业的发展影响是根本的和长期的。李宏塔指出，公信力是慈善组织的第一生命力。[2] 当今，我国民间慈善组织的社会公信力是很低的，尤其是近年来一次次伤及慈善的负面消息被曝光之后，我国慈善事业的公信力更是一落千丈。因此，无奈之余，只能靠政府的广泛影响力和强制力发展慈善，形成了政府主导的慈善发展模式。

公民慈善意识淡薄，慈善组织自身建设能力不强，慈善组织和公众信息不对称，监督力度不够等等一系列因素造成了我国慈善组织公信力不高。现阶段我国慈善组织自身管理和处理突发事件的能力又很缺乏，最终导致了慈善事业不能很好地发展。所以，政府不得不加大对慈善事业的管理和控制，最终导致了我国现在的慈善发展模式——政府主导的慈善发展模式。

参考文献：

[1]陆岩.普通公众捐赠行为特征分析[D].兰州：兰州大学，2009.

[2]“后危机时代”的慈善之路怎么走？——全国政协委员热议

我国慈善事业未来发展[N].人民政协报，2012-03-06（C05）.

[3]赵黎青.非盈利部门与中国发展[M].香港：香港社会科学出版

社，2011：72.

[4]郑功成.当代中国慈善事业[M].北京：人民出版社，2010：104-105.

[5]共建慈善文化走向慈善文明——第四届企业责任高层论坛侧

记[N].人民政协报，2012-03-10（C05）.

[责任编辑、校对：叶慧娟]

没有规矩，不成方圆。在法制化的今天，慈善事业的有序健康发展离不开完善的慈善法规。在中国，关于慈善的法律法规数量很少，而且仅仅限于对慈善组织和慈善活动某一部分的规定，没有一部完善的慈善促进法，虽然很多学者和慈善家对慈善立法的呼声不断，但是到目前慈善法还是没有出台。没有一部完善的慈善法来约束和保护慈善事业的发展，不仅不利于慈善事业有序健康的发展，还导致了一些伪慈善家和不法慈善机构钻了法律的空子，做了一些对人民和社会不利的事，不利于慈善组织的发展和社会的和谐稳定。

（三）政府在慈善事业发展中双重管理体制及人事任免的错位

1998年10月25日，国务院第250号令实施的《社会团体登记管理条例》明确规定，我国对社会团体实行双重管理体制。在第一章《总则》的第三条中提到，“成立社会团体，应当经其业务主管部门审查同意，并依照本条例的规定进行登记；在第六条中规定，国务院民政部门和县级以上各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。”我国社会团体的双重管理体制以及高门槛的登记规定使很多民间组织被拒在合法的社会团体之外，没有业务主管部门作为挂靠单位，民间组织是没有资格进行登记的，不能成为合法的社会团体就无法享受税收等很多优惠政策和法律的保护，也同样得不到社会民众的信任。这种严格的准入制度在一定程度上规范了慈善组织的活动，但是在对慈善机构登记认定之后，登记管理部门和业务主管部门就放任其发展，不再给予严格的监督和管理，这种“重把关轻监管”的管理模式不利于慈善组织的健康发展。

慈善组织在一些地方被称作“第二政府”，虽然是人们的误解，但是也不难反映出慈善机构中有过多的政府因素，表现在两个方面：一是慈善机构的主要领导一般是政府机关人员或者退休的领导，二是慈善机构的机制运作逻辑和政府运作有很大的相似性。究其原因，可以追溯到政府机构改革。为了减少政府财政支出，在精简机构的压力下，政府很多部门决定“裁员”；其中民政部门的工作人员很多被硬派到其慈善机构。除此之外，一些退休的老领导也加入到慈善组织中去，这样就不可避免地把政府的运作方式带到慈善机构中去。慈善组织本来是民间非政府组织，但是其内部机制运作和人员的安排受政府的控制，这样是不符合慈善事业发展的固有规律的。

四、政府主导慈善事业的原因

（一）法律法规不完善

随着经济的发展，社会的进步，我国慈善事业得到了很好的发展，但是慈善立法步伐却远远跟不上慈善发展的步伐。到目前为止我国还没有一部专门的综合性的慈善法，对慈善的规范只是零星地散落在其他各种法律法规之中，慈善立法的落后不利于良好慈善活动的开展和慈善事业的发展。慈善事业发展很完善的国家无不有规范统一的慈善法律的保护和支持。比如英国早在1601年就颁布了《济贫法》；17世纪颁布了《慈善用途法》，并设立专门的慈善委员会管理全国的慈善事业，英国政府在慈善立法方面的完善是本国慈善事业发展的基础。其实，我国已经意识到慈善立法的重要性，2012年两会期间，政协委员杨澜就明确指出，加快制定鼓励和规范慈善立法势在必行。[2] 2012年3月9日举办的第四届企业责任高层论坛会议上，中华慈善总会会长范宝俊提出五项建议来促进我国慈善事业的发展，其中第一条就明确指出加快慈善立法进程，推动文化事业发展。[5] 我国现在关于慈善事业的法律法规不完善这一问题严重阻碍了慈善事业的发展，当务之急就是征求社会各层的意见，建立一部全国性、综合性、统一性的大慈善法。

（二）捐赠文化不够浓厚

我国自古就靠着中央集权的大一统的强制力来管理国家的，大到中央重大事务，小到民间邻里街坊的日常生活。所以，自古以来，中央的权力就涉及国家的各个领域。所以，我国政府在慈善事业中的主导地位的形成也就不那么奇怪。

从新中国成立，尤其是1957年“左”倾影响越来越严重，慈善被认为是封建制度的残余和资本主义麻痹人民的鸦片，从此之后，慈善在中华大地上被人们遗忘了好几十年。上世纪80年代之后，当人们再次接纳慈善事业的时候，政府还在犹豫和害怕慈善是否能适应社会主义的发展，慈善的盛行是否会影响到政府的权威。所以，我国政府小心翼翼地控制着慈善活动，监视着慈善事业的发展；另一方面，由于资本主义国家的慈善事业给社会带来的那么大的益处，我国人民也把期望的目光投给政府，也期待着在社会主义国家，政府同样也可以通过慈善来促进社会的发展、和谐和稳定，所以这种期望使我国政府更加关注慈善的发展，加大了对慈善事业的推动和参与，这样也就不可避免地使我国慈善事业的发展带有行政性的色彩。

（三）民间慈善组织自身运作不成熟和社会公信力不强

慈善组织作为民间组织，政府本应该给予慈善组织充分的自主权，但慈善组织自身运作不成熟，处理问题和化解矛盾的能力都很薄弱。尤其是当慈善组织内部出现危机的时候，慈善组织自身根本没有能力去处理自己的内部事务，如果任由其发展，会伤及人民群众的感情，甚至可能会影响到社会的稳定，这是政府插手慈善活动的重要原因之一。

慈善组织自身建设不强包括很多方面，比如人才的任用和管理机制不完善，慈善专职的工作人员素质不高，内部监督机制的不健全，资金运作和财务公开不透明，慈善捐赠随意化和非专业化现象严重，对外宣传和包装力度不够等等，这些问题都是慈善组织自身建设不强的表现。我们时常会听到一波未平一波又起的慈善危机事件，这些慈善组织内部问题的存在必然导致慈善组织整体社会公信力不高，人民的信任度降低。

捐赠资金对慈善的发展尤为重要，但是作为慈善事业的无形资本——社会公信力，它对慈善事业的发展影响是根本的和长期的。李宏塔指出，公信力是慈善组织的第一生命力。[2] 当今，我国民间慈善组织的社会公信力是很低的，尤其是近年来一次次伤及慈善的负面消息被曝光之后，我国慈善事业的公信力更是一落千丈。因此，无奈之余，只能靠政府的广泛影响力和强制力发展慈善，形成了政府主导的慈善发展模式。

公民慈善意识淡薄，慈善组织自身建设能力不强，慈善组织和公众信息不对称，监督力度不够等等一系列因素造成了我国慈善组织公信力不高。现阶段我国慈善组织自身管理和处理突发事件的能力又很缺乏，最终导致了慈善事业不能很好地发展。所以，政府不得不加大对慈善事业的管理和控制，最终导致了我国现在的慈善发展模式——政府主导的慈善发展模式。

参考文献：

[1]陆岩.普通公众捐赠行为特征分析[D].兰州：兰州大学，2009.

[2]“后危机时代”的慈善之路怎么走？——全国政协委员热议

我国慈善事业未来发展[N].人民政协报，2012-03-06（C05）.

[3]赵黎青.非盈利部门与中国发展[M].香港：香港社会科学出版

社，2011：72.

[4]郑功成.当代中国慈善事业[M].北京：人民出版社，2010：104-105.

[5]共建慈善文化走向慈善文明——第四届企业责任高层论坛侧

记[N].人民政协报，2012-03-10（C05）.

[责任编辑、校对：叶慧娟]