南京市城市化进程中城乡结合部发展研究及发展策略探析

张艳菲

(江苏省城市规划设计研究院，江苏南京210036)

改革开放以来，随着社会经济快速发展，我国城市化进程迎来前所未有的机遇。国家统计局数据显示，我国城市化水平在1980年仅为19.4 %，而2011年则首次超过50 %，年平均增长率约为0.96 %。有专家预测到2050年，中国城市化率将超过70 %(图1)。

图1 建国后我国城市化率变化 国家统计局：中国城市化率历年统计数据(1949～2013年)

城市迅速向外扩张的同时，城乡结合部作为潜在地理空间，其发展受到主城区城市化进程的影响；反过来，城乡结合部的发展亦在一定程度上影响着主城区城市化进程，两者是互相促进、互相制约的辩证关系。因此，研究城市化进程中城乡结合部发展特点，寻求有效解决城乡结合部瓶颈问题的措施，既是城乡结合部自身发展的主观需求，也是城市逐步走向成熟的客观反映。

1 南京市城市化发展概况

城市化是一个动态概念，又称为城镇化、都市化，是指由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业和产业结构的转变、土地及地域空间的变化。在外部形态主要表现为城市空间的优化、基础设施和社会保障的完善、生态环境的改善等。

近年来，南京市依托沿江港口优势和政策支持，形成了独特的发展战略和模式：建立以特大城市为主导，以卫星城市为骨干，各类专业化特色小城镇为基础的多层次、多功能城镇体系，带动一、二、三产业协调发展。在此发展战略和模式的引领下，南京市进行了产业结构调整，其服务功能不断强化。早在2010年，南京市服务业占GDP比重已超过50 %，成为以上海为中心长江三角洲地区北翼举足轻重的服务型城市(图2)。

图2 2010年南京市生产总值比例 2011年《南京市统计年鉴》

1.1 城市化速度放慢，进入稳步发展阶段

1975年，美国著名城市地理学家Ray. M. Northam通过分析世界各国的城市化进程，提出城市化发展的一般规律，即倒“S”曲线理论：城市化率从30 %到70 %是城市发展中期阶段，即快速增长阶段。当城市化率达到70 %左右，就会进入稳步发展阶段，增长速度放缓。2000年至2005年，南京城市化率由64 %迅速增长到76.3 %，年平均增长率达2.46 %，可谓南京城市化进程中前所未有的快速增长阶段。自2005年，南京城市化开始步入稳定发展时期，主要表现为：城市化率年平均增长率仅为0.26 %，城市各项基础设施和社会保障有较大完善，居民安居问题得到部分解决。

1.2 南京都市圈形成，中心城市地位凸显

都市圈是城市化的一种高级形式，是城市群中出现的以大城市为核心，周边城市一体化发展的地域空间组织形式。南京都市圈是2000年江苏城市工作会议提出规划建设的三大都市圈之一，以南京为核心，包括周边100 km左右的镇江、扬州、马鞍山、芜湖、滁州等城市。南京作为中心城市，依托自身集聚与扩散机制，逐步将城市竞争力转化为都市圈共同优势，利用发达的联系通道，辐射、带动都市圈范围内其他城市及农村地域一体化发展，其中心城市地位也不断得以巩固(图3)。

图3 南京都市圈示意 江苏省建设厅：南京都市圈规划(2002—2020)

1.3 城乡“二元化”依然明显，江南江北发展差异较大

南京城市总体规划逐步形成“中心城—新城—新市镇”三级城镇等级体系，随着三个层次的区域范围依次缩小，城市化水平逐级降低。以2010年为例，南京主城区城市化水平已超80 %，高出全省平均城市化水平20多个百分点；而镇域城市化水平为20 %左右，远远低于全省平均城市化水平。此外，受过江通道建设滞后等客观因素制约，江南、江北差距明显，江北地区占全市三分之一土地，经济总量却不到全市五分之一。

2 南京市城乡结合部发展概况及问题研究

城市规划学(Urban Planning)将城乡结合部定义为：位于城市与乡村之间、既不同于城市又异于乡村的过渡区域，其作为城市发展用地纳入到城市总体规划范围，配置城市基础设施，承担城市部分功能，在城市化进程中起相当重要作用，其发展水平在很大程度上决定着这个城市的成熟程度。城乡结合部是农村城市化进程的必然产物，其形成经历了相当长时期，随着城乡一体化的发展会逐渐消失，但这是一个长期的、不确定的过程。

2.1 发展特点

自20世纪50～60年代，南京主城区空间结构呈环状持续向外扩张，城乡结合部亦不断随之向外拓展，市郊更多乡村逐步转变为城乡结合部。同时，南京卫星城的发展推动着城乡结合部发展。在此进程中，城乡结合部除具备一般城乡结合部特点，还形成了独有特点。

2.1.1 与城市发展方向一致，呈不规则环状扩散

城市总体规划是城市一个时期内的发展目标，在这个时期内将规划范围内非城市区域逐步城市化。因此，城市总体规划决定着城乡结合部的发展趋势。南京北依长江，东北靠近紫金山，受地理条件限制，主城区向北发展较慢，向东南、西南扩张较快。同时，主城区的扩张使其辐射区域半径也逐渐变大。自建国后，主城区西南方向由安德门发展到夹江附近，东南方向由中山门发展到大石山，两方向均推进约5 km；北向由迈皋桥发展到幕府山南侧，推进仅2 km左右；城乡结合部随主城区的扩张，其东南、西南两个方向半径明显大于北向半径(图4)。

图4 南京市市域变化

2.1.2 受公共交通条件影响较大

南京市公共交通以地铁、公交、出租车为主，这些公共交通的配置情况和通达性决定着区域流动人口数量和经济发展程度。以白下区海福巷为例，该社区位于紫金山南麓、主城区东南方向10 km处，是典型的城乡结合部。社区内公共交通设施完备，设置有3个站牌共15条公交线路，与主城区60 % 以上区域实现便利通达。因此，约有10 000人流动人口在此租住，而社区常住居民仅为8 369人，流动人口日常消费在很大程度上促进了该社区经济的快速发展。

2.1.3 主副城间牵引力加速城乡结合部发展

南京市在城市化进程中逐渐形成了“一主三副”的卫星城发展模式，主城区作为中心，在对其副城东山、仙林、江北产生辐射作用的同时，主副城之间的牵引力也成为了城乡结合部快速发展的动力。在主城区与各个副城间连线上，城乡结合部发展明显比其他区位发展速度快，主城与新城、副城与新城之间亦是如此。

2.2 发展中的问题

历次南京城市总体规划均以主城区为主体，对环境、居民生活影响较大的城市基础设施(如污水处理厂、变电站、石油和天然气的储运站等)多设置在周边城乡结合部。但城乡结合部相应政策不完善，建设处于无序状态，社会资源配置失衡，主城区与其城乡结合部发展出现二元化，在城市发展成果共享上存在着不容忽视的差别。

2.2.1 相关政策、管理体系不完善

南京市关于城乡结合部规划建设的政策不完善，管理机制不明确。城乡结合部城市规划由规划管理部门编制，而土地利用规划由土地部门编制，两部门在城乡结合部建设中指导意见并不一致，而且缺乏有效的协调机制。除此之外，在街道办事处一级政府中，多数未设立土地、规划和房管等行政管理部门，造成基层管理和执行力差，无法落实上级建设管理工作。

2.2.2 规划空白，缺乏建设依据

目前，城乡结合部虽然已纳入南京城市总体规划，但仅对其土地使用性质做限制，针对城乡结合部的详细规划尚属空白。城乡结合部一项重要的经济来源是对外租房，而城乡结合部的建设缺乏规划依据，居民为把利益最大化，在土地上私搭乱建，不惜占用公共绿地、道路等，既影响市容市貌，加大整改难度，也给城市防灾减灾增加潜在危险。

2.2.3 社会资源配备失衡

南京市城乡结合部社会资源配置以社区内居民户口为标准，疏于考虑长期租住于此的流动人口，而流动人口的数量大抵与常住居民相当，甚至多于常住居民。因此，在社区内常住居民与流动人口共用各类社会资源，给原本已落后的市政设施带来更大压力，造成供水、供气、供热、供电、环卫设施、道路、绿化、公共交通、教育资源、卫生服务等短缺，严重影响居民生活[7]。

3 南京市城乡结合部发展策略探析

南京主城区与其周边城乡结合部发展出现“二元化”现象，一方面是城市化进程中的阶段性共性问题，另一方面也反映了南京在城乡建设过程中过于注重主城区发展，基础设施和社会保障等公共服务向城乡结合部辐射和拓展不够。在今后发展中，政府部门需努力突破现有体制束缚，寻求合适解决途径，促进城乡结合部有序、可持续发展，进一步提升南京城市化水平。

3.1 健全管理体制，加强执行力度

完善的体制是政府部门执行相关政策的有力后盾，体制的完善要依靠政府部门主动作为。市政府可探索以市住建委为核心，以规划为牵引的城乡结合部建设管理体制，建立综合土地、规划、环保、房管等各相关部门的协调机制。在市住建委框架内建立负责城乡结合部详细规划的相关制度，在街道办事处一级建立包括土地、规划、建设、房管、环境五位一体的管理实体，提高上级政策落实的通畅性和对居民建设的监察力度。

3.2 做好详细规划，实现可持续发展

改变城乡结合部只有总体规划和土地利用控制的局面，由市住建委牵头展开对城乡结合部的详细规划，广泛征求社区内居民的意见，综合考虑生态环境、人文底蕴、居民利益等因素，尤其在社会资源配置方面充分照顾流动人口，做出因地制宜、切实可行、长远发展的规划方案。积极向居民宣传以激发居民建设美好家园热情，使其在建设过程中自觉遵守相关政策，减小基层管理部门执法难度，实现城乡结合部建设可持续发展。

3.3 增加财政投入，完善基础设施建设

各级政府对城乡结合部的基础设施建设历来不够重视，而城乡结合部发展瓶颈问题就是基础设施建设资金缺乏。要彻底解决这一问题，就要求各级政府增加城乡结合部基础设施建设的财政投入，可尝试主城区对城乡结合部反哺和吸引企业投资等方式弥补资金不足，督促各相关部门整改城乡结合部在水、电、暖、道路、绿化等基础设施建设方面的问题，提高城乡结合部社会服务能力，缩小与主城区差距，进而提升南京市整体城市化水平。

4 结束语

城乡结合部作为城市与乡村的连接部位，不仅为城市提供隔离缓冲空间，营造良好城市环境，而且为城市发展提供基础保障，乡村产品和劳力由此源源不断输入城市，确保城市各项功能正常运行。另外，城乡结合部还为城市扩张提供潜在空间，以此推动自身向城市转变。因此，城乡结合部的有序发展是建设和谐城市的根本要求。本文从政策和规划两个层面分析了南京市城乡结合部发展中存在的问题，并对其发展策略进行探索，以期为相关部门制定政策提供一定的参考。

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