对于解决城市停车问题的规划思考

李 磊

(成都市规划设计研究院，四川成都610041)

1 对于停车问题的认识

随着社会经济的快速发展，成都市汽车保有量快速增长，2003年中心城汽车保有量约30.5×104辆，2009年达到了约76×104辆，2013年达到约112.36×104辆。与此同时，停车泊位的增长却远远落后于汽车的增长，2003年停车泊位为23.5×104个，2009年为37.5×104个，2013年为129.5×104个。从现实情况来看，成都市停车问题日渐突出，已经严重影响到城市动态交通，影响到人们的日常生活，并逐渐成为社会关注的焦点之一。国内其他大城市的情况和成都类似，停车难和拥堵已成为人们对于城市交通的主要抱怨。停车问题也应成为城市规划师的重要关注点。

但是作为一名城市规划师，我最初并不认为停车问题是大问题。我并不是指停车问题不会影响我们的生活，不会影响城市的运转，而是指我们编制城市规划方案的过程中处理停车问题一件很简单的事情。

对于成都这类特大城市的总体规划，停车场基本上不需要在总图上表达，对于小城市或小城镇总体规划，基本上是在完成用地布局的基础上，按人均1 m2的标准在图上布置一些停车场(根据《城市道路交通规划规范》，城市公共车场应分为外来机动车公共停车场、市内机动车公共停车场和自行车公共停车场三类，其用地总面积可按规划城市人口每人0.8～1.0 m2计算)。碰到控制性详细规划，无非是根据各地的规划管理技术规定中的车位配建标准，确定各地块的车位数。遇到城市设计，停车问题就更简单了，在合适的地方，选一块场地，表达出入口，示意性的画一些车位就可以了。

在日常的规划编制工作中，城市规划师通常会觉得停车问题应该由交通工程师来解决，但是交通工程师通常认为停车问题涉及用地，应该归城市规划师管。在综合交通规划中，线网往往是工作的重点，停车问题虽然也会涉及，但是大都是寥寥几笔。在日常的规划管理中，一遇到停车问题，我们只会说配套车位参见技术管理规定。

一次普通的机动车出行涉及到两次停车行为。特别是车辆达到目的地的停车行为，对交通出行选择实际上是有影响的。国外在交通研究中有一个“巡游”的概念，即车辆达到目的地后由于找不到车位，而在目的地周边低速行驶寻找车位的行为。在大城市中心区的高峰时间，街道上处于巡游状态的车辆占了不小的比例，而这部分车辆对交通流会造成很大干扰。

所以说，停车问题是城市交通中一个非常重要的问题。但某种意义上讲，停车问题尽管重要，但又很容易被我们有意无意的忽略掉。

2 对于《成都市中心城机动车停车设施规划》的评介

对于成都中心城区的停车难问题，老百姓自然有抱怨，领导必然会提出要求。处于龙头地位的城市规划自然需要提出解决措施。成都市在2013年编制完成了《成都市中心城机动车停车设施规划》。因龙泉、新都等涉及中心城的部分区域缺乏数据，并且从实际情况观察，相应的停车矛盾并不突出，因此规划范围定为中心城五城区(含高新区)，面积为502 km2，包括：金牛区、青羊区、武侯区、锦江区、成华区、高新区(西区、南区)，具体如图1所示。结合实际的停车设施需求情况，这次规划重点范围为三环路以内区域。

图1 规划范围示意

在编制《成都市中心城机动车停车设施规划》之前，成都市规划管理局委托西南交通大学对成都市中心城区建筑配建机动车停车场现状进行了调查。根据西南交大提供的《建筑配建机动车停车场指标研究及建议方案研究报告》，结论主要有两个方面：

(1)三环内现行的住宅建筑配建指标已经不能够满足需求，需要提高配建标准至1～1.2个车位/100 m2。同时提出了住宅临时停车位配建标准建议。

(2)《成都市规划管理技术规定(2008)》中关于宾馆、酒店、写字楼的指标可以满足需求，配建指标未考虑行政办公楼与商务写字楼的停车需求差别，报告建议针对行政办公楼的配建指标另行确定。对于与大型商业场所，可适当提高商业场所建筑配建停车位标准。建议未来成都市商业建筑的周转率的规划指标采用4次/车位，并限制商业建筑配建停车位周边路内停车位的数量，以提高商业配建停车位的效率。

本文不讨论上述结论的正确与否，重点关注研究报告如何得出上述结论。对于住宅配建指标，研究采用问卷对成都中心城区18个具有代表性的住宅小区的物业管理人员及居民进行调查，对调查结论加权后得出结论。对于商业类建筑的调查，采用人工调查方式，具体采用间歇式调查和询问式调查相结合的方式。

从实际调查数据来看，对于同一小区停车位充足与否，不同的居民之间、居民和物管之间的意见差异颇大。对于每个小区欠缺停车位数量的判断，我觉得通过问卷调查更是难以得出准确数据。对于商业建筑的调查，通过统计每天的停车总数和车位周转率，我们可以对某处商业建筑的停车情况有所了解，但是对车位数是否充足实际上是难以给出准确判断的。人们对车位充足与否的感受，除了供给本身外，也和物业管理、周边交通状况等一系列影响车位需求的影响有关。这有点像物理学里面的测不准原理，车位充足与否本身就是很难界定的。

对于《成都市中心城机动车停车设施规划》，有几个问题值得关注。

首先，规划试图搞清楚在中心城范围内现状到底有多少停车位。成都市相关单位提供了一些基础资料，并由成都市规划管理局信息中心将收集到的信息整合成交通小区GIS文件。具体的数据如表1所示。

表1 基础资料收集一览表

在基础数据基础上，项目组对六个交通小区进行了实地调查，统计其配建停车位、地面、地下、路内停车位的数量，结果发现各小区停车位总量与初期相关数据误差较大(表2)。

表2 现场踏勘交通小区车停车位数一览表

尽管项目组后来根据建筑质量对数据进行了修正，修正后的数据和踏勘数据仍然存在很大误差。这里面实际上有几个问题。首先，什么可以称之为一个车位？很难准确定义。其次，在老旧小区，有块空地就用来停车，车位数实际上是很难统计的，有关部门也无法掌握相关信息。因此，想要了解成都中心城现状有多少停车位本身就是一个不可能的任务。

一般来说，专项规划的编制具有较强的目的性，其技术路线具有突出的主线，即重点是规划设施的“需求、体系、标准、布局”。具体来说，专项规划要明确规划需求，梳理设施体系，确定建设标准，统筹设施布局(图2)。

图2 专项规划核心技术路线示意

《成都市中心城机动车停车设施规划》基本上延续了上述技术路线，其亮点在体系构建方面，将车位分为基本停车位(因为拥有汽车而产生的基本需求的停车位)和出行停车位(因为使用汽车而产生的停车需求的停车位)。根据停车位类型不一样，规划采用不同的态度。但是总体而言，这个规划还是采用的是传统的专项规划的编制手段，预测了2020年车辆保有量，然后预测车位需求，最后通过各种方式满足需求，并对停车场进行布局并落实到控规层面。

由于停车行为具有很大的弹性，车辆保有量受政策影响很大，实际上我们预测不出2020年成都中心城范围内所谓“合理”的停车位需求。基于这个判断，个人认为通过简单的增加供给，解决不了成都的停车问题。解决停车问题的正确的规划思路应该是怎样的呢？

3 Donald Shoup教授及其关于停车的研究

唐纳德·肖普(Donald Shoup)是加州大学洛杉矶分校(UCLA)城市规划系的著名教授，美国规划师协会会员，同时也是北京交通研究中心荣誉教授。唐纳德·肖普教授主要研究停车问题，是《免费停车场的高昂成本》一书的作者。这本书还没有中文版，国内可以买到英文版，价格有些贵。这本书被《城记》的作者王军列为世界规划名著之一。这本书通过大量的数据分析，揭示了这样一个事实——美国大量的免费停车场并非真正免费，因为事实上每一个车位的成本超出了每一辆汽车的成本。为这些配套停车场付费的，最早是开发商，然后是租户，再后是租户的客户。就这样，直至停车场的成本实际上被纳入了城市经济的方方面面。免费停车场滥用了交通自由，扭曲了城市形态，恶化了环境质量。反过来，好的停车政策可以提升城市品质、发展经济、改善环境。亚马逊上有唐纳德·肖普教授另一本书的电子版，叫There Ain't No Such Things as Free Parking,也可一阅。

唐纳德·肖普的著作，为“精明增长”写下强有力的注脚，这位教授骑着一辆自行车出现在这本书的封底勒口上，这是酷爱汽车的美国人不太习惯的姿势(图3)。

图3 骑自行车的唐纳德·肖普教授

2013年冬季学期，唐纳德·肖普教授在公共政策学院城市规划系开了一门课，叫做TRANSPORTATION AND LAND USE: PARKING。我有幸旁听了这门课。课程一共十个星期，涉及停车问题的方方面面，尤其是对美国规划的影响。课程作业包括每周一篇读书笔记，两个备忘录，最后还有一次书面考试。总体感觉收获比较多。

唐纳德·肖普对于美国停车政策的批判源自对the Institute of Transportation Engineers(ITE)出版的交通手册的反思。ITE出版的交通手册上提供了不同土地用途的停车数据和出行数据，而这些数据是美国制定停车政策和进行交通影响评价的基础。

唐纳德·肖普首先破除了我们的一个观念，告诉我们精确的并不等于准确的。交通手册上很多数据都精确到了小数点后面3位，但这并不一定准确反映了事物的本质。举例来说，如果有人问，成都中心城到新津有多远？有人回答说，25.125 km。这个看似精确的数据实际是错误的。有时候，一个大概的数据更反映实际情况。比如，大概30 km，如果早高峰的话得将近1 h。

ITE出版的交通手册根据实际调查，提供了大量基于不同土地用途的停车数据和出行数据。相较于国内的相关分析，ITE出版的交通手册对于土地用途的分类非常细致，各类数据提供也非常详尽。

图4和图5分别提供了有drive-in window 的快餐店的出行和停车数据，并基于建筑面积进行了回归分析。换句话说，ITE手册试图建立交通出行、停车与土地使用某项属性之间的数学联系。如针对快餐店使用的是建筑面积，针对泳池使用的是蓄水量，针对保龄球馆采用的是球道，等等。 ITE手册针对每种用途的调查样本并不少，进行了拟合，也提供了精确的平均数，但是问题是快餐店的出行、停车数据和建筑面积可以建立函数关系吗？从图5和图6来看，样本分布非常离散，换句话说，R2太小。正因为如此，ITE手册才对于数据的使用从样本数、R2等各方面做出了规定。作为一种人的行为，唐纳德·肖普认为交通出行、停车涉及很多方面，很难将其同土地使用的用途通过数学联系起来。当时在课堂上听到这里，我自己感觉非常震撼。无论是在同济大学的学习，还是工作中接触的，项目需要的停车位都是和建筑面积联系在一起的。现在，唐纳德·肖普否认了这种联系。在一般研究中，基于数据的实证分析，是不能随意拿两组数据进行相关回归一样，这样会导致没有理论逻辑却也可能相关的结果。 我们把需要的停车位和建筑面积挂钩实际上基于一种想当然的判断，而且从回归的结果来看，两者也并不存在直接的关联。

图4 ITE手册上快餐店出行数据

图5 ITE手册上快餐店停车数据

规划是关于人为事物的科学，一个项目需要的停车位本身就是一个需要严格界定的概念。人是可以选择的，对于人的行为的预测，只有在一定的经济社会发展水平下，一定的区位条件下，在一系列约定的前提下，才会导致相似的结果。

类似的问题在各类专业专项规划中普遍存在，特别是在进行规模预测的时候。某种意义上，城市规划就是要在有限资源约束的条件下选择合理的空间模式和布局。以用地为例，不同国家、地区，城市人均用地差异极大，我们需要明白国内用地规划常用的人均100 m2用地绝对不是什么普适性的真理。

在对于ITE停车数据分析的基础上，唐纳德·肖普进一步分析了美国城市规划中存在的问题。在区划中，基于停车数据设定最小停车位要求，带来大量的免费停车位，刺激了机动车的使用，在这种背景下，进行交通系统的规划，带来城市的蔓延扩展，又进一步对停车产生大量需求，形成恶性循环(图6)。

图6 唐纳德·肖普提出的循环逻辑

唐纳德·肖普对于区划当中的最小停车位要求进行了批判。在城市建设中强制性的设置停车位带来大量问题，除了破坏城市景观，鼓励小汽车使用以外，还有一个直接后果就是增加了城市建设的成本。我个人也曾经接触过这样的案例。一个地块由于面积、形状的原因，修建地下车库也停不了多少车，据此，我们通过《成都市规划管理技术规定》里面的停车位标准要求该地块的开发强度降低。当时似乎忘了一点，为什么不可以修地面的停车楼？ 当然，遵循相关技术规定，这是对的，但是我们换一个思路，如果这个地块靠近地铁站，周边公交发达，人们不喜欢开车，为什么我们还要逼着别人修多一点车位？从另外一个角度，由于开发强度降低，土地并没有得到充分利用。在课程的第一个作业里面，唐纳德·肖普要求大家以实习生的身份给当地规划局长写一个备忘录，分析最小停车位管制如何增加了城市建设的成本。我根据《成都市规划管理技术规定(2008)》以及RLB (Rider Levett Bucknall) International report提供的成都建设成本的相关数据，对成都市中心城二环路以内商业建筑和办公建筑进行了分析，停车场的建设成本大约占总成本的6.2 %～11.5 %。相较于其他同学分析的世界上其他城市，成都的停车场建设成本比例是很低的，即便和国内的北京、上海相比，也比较低。由于用地紧张，国内车库大都采用地下形式，按理来说，成本相对较高，成都的较低的比例主要不是因为建设成本偏低，是因为最小停车要求设置比较低。我在写备忘录的时候，成都市也正在研究调整《成都市规划管理技术规定(2008)》里面关于最小停车设置的要求。方法之一是对标其他城市。如果简单对比的话，成都的停车标准无疑应该提高。但是我们必须要明确，最小停车位要求的多与少，并不是管理先进与否的标志。很多高于成都标准几倍甚至十倍的城市还是没有解决自身的停车问题，而有两个国际大都市在商业建筑这方面的标准是和成都差不多的：一个是香港，一个是东京。当然，相对于香港和东京，成都的公交系统相对比较落后，但公交系统的发展水平不应成为停车管制调整的前提。调整停车管制方式并不意味着不再设置停车位，目前的国际趋势有两种，一种采用双控的方式，控制最小和最大停车位，一种是将车位数作为建议值(图7)。

图7 成都停车场建设成本分析

为解决停车问题，唐纳德·肖普教授更倾向于管理好路边停车。路边停车由于占用道路资源，并不认为是解决停车问题的主要方式。而在成都大量存在的人行道停车，由于占用步行空间，在美国绝大部分地区是非法的。路边停车其实也有很多优势，比如便利性，还可以对行人形成保护。唐纳德·肖普认为解决停车问题的最好的方法是通过价格手段，调节停车位的供需。通过咪表给不同区位、不同时间的路边停车位设定不同价格，同时注意路边停车和路外停车之间的价格平衡，确保在任何时间可以找到一两个空置的路边停车位。唐纳德·肖普认为路边停车最佳的占用比例是85 %。另外还有一个问题，就是停车费收益的处置问题。唐纳德·肖普认为如果收益能够做到公开透明，并直接用于停车位所在社区的环境整治、安全维护，上述政策就可以得到很好的施行。与洛杉矶市相邻的帕萨迪纳市正是由于采取上述方法，取得了很好的效果。

除了上述两个方面以外，唐纳德·肖普认为相关配套政策也非常重要。加利福尼亚州法律规定，达到一定规模的公司就不能为雇员提供免费停车位，但可以采取发放现金的方式，因为免费停车位补助的开车的雇员，而现金可以让大家有不同的选择。另外，公司还可以对员工购买公交卡、使用自行车提供补助。停车位达不到最低标准的项目，可以通过缴费的方式由政府统一建设公共停车位。这些停车政策的目标，最终都是减少汽车出行。

4 对于成都解决停车问题的启示

大型购物中心和与之配套的大马路、小汽车，被称为美国城市的“三驾马车”。伴随着新一轮的城镇化浪潮，这“三驾马车”正在完成对中国城市的统治。在美国，大型购物中心多在郊区分布，而在中国，它们轻松地进入了城市，并被视为“国际化”、“现代化”的标志，同时也成功的把市区变成了郊区。仅仅立足于增加停车位供给，从长远来看，仍然无法解决成都停车难的问题。尽管目前美国很多城市也存在停车难的问题，但是几十年的实践还是可以给成都很多启示。核心的一条就是通过有效管制形成停车产业，通过多种方式解决停车问题。

所谓有效管制包含两层含义。一方面，减少管制，比如对于最小停车位的控制，对于私人停车场的价格管制以及对路边停车的价格管制，成都路边停车目前实行的分区价格政策最大的问题是缺乏价格弹性。另一方面，加强管制，特别是加强对违法停车的管理。一般来说，交警对路内违法停车有执法权，对路外违法停车好像没什么办法。违法停车实际上是对他人权利的侵犯。以我在洛杉矶的经验，如果停车场管理人员发现停车场里面有违法停车(比如超时、占用残疾人车位、非顾客停车)，一个电话拖车公司就来了，违法者得付给拖车公司不菲的费用，而拖车公司会返一部分给停车场。无论是减少管制还是加强管制，实际上是一个问题的两个方面，目的都是为了促进停车产业的形成来解决停车难的问题。

另外，还有一个最为重要的问题。单纯从汽车数量上来讲，无论从总量还是千人保有量，成都都可以说早已进入了汽车时代。但是从汽车文明角度，无论是从开车还是从停车角度，成都人实际上还处于原始社会。路上开车、路外停车绝对不仅仅是技术问题，实际上都是严肃的法律问题。路上开车，实际上是不同车道的路权划分问题；通过交叉口，涉及不同方向来车的路权。路外停车，实际上是私人空间占用公共空间或他人空间的问题。当然，私家车位除外。我也是一名私家车主，每天可以遇到无数开车、停车的违法行为：超速、违章变道、闯红灯、随意停车、停车占用消防通道等等。这里面固然有社会转型时期的戾气，但是每个成都的司机也应当意识到汽车文明的问题。政府固然可以多修停车场，加强管理，但是没有市民的参与，永远解决不了成都的停车问题。

5 作为公共政策的城市规划

通过对美国停车政策的学习，我自己有一个新的认识，很多城市问题并不仅仅是一个空间布局的问题，我们仅仅编制一个停车场规划解决不了城市的停车问题。因为城市是由一个个鲜活的人组成的，他们的行为并不会被规划师的一厢情愿所左右。

以前编制规划，无论总规、控规还是专项规划，最后一章一般都是规划实施建议。现在我对这章的内容有了新的认识。这一章就要写前面的规划方案要实施所需要的政策、制度。对于有些规划，比如停车规划、商业网点规划，这一章反而应该是整个规划的重点。停车规划如果不涉及价格，如何谈人的行为选择。另外，停车问题绝对不只是涉及规划部门。比如保险问题，停车场的车里面的东西丢了谁来管？又比如，开发商如何销售小区里面的车位？小区里面是否设置访客车位？建筑退界范围内设置的停车位归谁管理？这些问题必须有统一的认识。

传统的城市规划教育让规划师通过空间问题的解决来解决城市问题。因此，老师讲授的城市规划的知识体系由两部分构成。一部分是关于城市的知识，所以我们学习城市经济学、城市建设史、城市地理学等，我们要对城市有深刻的理解。另一方面，我们也要学习规划制度，比如规划编制体系等等。实际上，现代城市规划并非通常认为的从建筑学中发展而来的。西方规划界有一句名言：To be rational, to be political。在城市规划领域，任何技术都不是独立的、更不是中立的，都在一定的政治环境中被运用的。我们编制的任何一个规划方案实际上都是基于一定的政策背景。从另一个角度讲，我们基于状态A提出了我们认为更好的状态B，我们更应该告诉业主从状态A到状态B需要怎样的制度设计或制度成本。如果这种状态变化带来的制度成本是我们不能承受的，这样的方案很难成为一个好的规划方案。从这个意义上讲，城市规划似乎可以被划分为空间规划和制度规划两个层面。

[1] 成都市规划设计研究院. 成都市中心城机动车停车设施规划[S]. 2013

[2] 成都市规划管理局，西南交通大学.建筑配建机动车停车场指标研究及建议方案研究报告[R]. 2013

[3] 成都市规划管理局.成都市规划管理技术规定[S]. 2008