成都市“规划一张图”建设的探索与展望

丁 一,彭 爽

(1.成都市规划信息技术中心,四川成都610041; 2.成都市规划管理局详细规划管理处,四川成都610041)

2008年，《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，奠定了控制性详细规划(以下简称“控规”)的法定地位，要求规划管理必须以批准的控规为依据。成都市自20世纪90年代初开始编制控规，到2004年底实现中心城城市建设用地(约400 km2)控规满覆盖,并建立了控规GIS数据库，初步形成了“一张图”的雏形。

随着进入城市化的高速发展期，城市快速发展给城市规划工作的方方面面提出了更高的要求。然而规划编制与管理契合度不高，各层次、各类型规划成果繁多、体系结构交叉的现象普遍存在，对规划管理工作的规范化、精细化管理造成了诸多阻碍。如何使规划编制成果顺利地从技术层面向管理层面转化，使规划编制与规划管理有效衔接，同时加快规划编制和管理的信息化、精细化建设进程，是目前各地规划管理工作研究的重点问题之一。

成都市“规划一张图”建设工作正是在这样的背景下，通过梳理和整合各项规划成果和数据、规范规划编制和审批工作管理、加大信息共享和辅助决策等各种手段，加强规划信息化建设，推进规划编制和管理一体化进程。

1 面临的困境

1.1 规划编制成果繁多，没有进行系统整合，未形成体系

截至2013年底，成都市中心城区编制了控规单元(整版)约700余项、控规局部调整(小数版)210余项，各类规划研究和专业专项规划约120余项。但因控规编制时间、前后版本、成果类型等原因，再加上缺乏有效的技术手段和严格的审查协调机制，导致控规存在接边问题、控规对规划管理信息反映不全、控规与专项规划和现状矛盾等问题，给规划管理工作造成了不小的困难。

1.2 数据标准建设滞后，数据规范化程度不高

以控规为例，2005年成都市规划管理局发布了《成都市规划管理局控制性详细规划编制技术管理规定(暂行)》。该规定对控规编制内容、深度等方面明确了要求，同时也对成果数据标准方面做了规定。但随着近年来规划编制的不断发展，数据标准却一直未能同步进行修订和完善，导致控规成果数据标准化、规范化程度不高、随意性较强，制约了后续一系列工作开展的效率和质量。

1.3 数据现势性不强，动态更新机制有待进一步优化完善

虽然规划局成果管理部门投入了大量人力和物力动态维护成果数据库，但因为数据标准化、缺乏有效技术手段等方面的原因，造成控规编制与成果数据入库环节不够高效，成果数据入库工作信息化、智能化程度不高，缺乏相应的技术手段，需要大量的人工干预，现势性难以满足规划管理与规划编制工作的需求。

1.4 规划信息化水平较薄弱，各部门间多头管理现象突出，信息孤岛现象较为严重

规划管理工作中，一些业务的工作方式较为传统、信息化水平还比较薄弱，业务流未能与数据流完全匹配；信息系统也尚未成为规划管理工作的核心组成部分。规划编制单位和规划管理部门之间、规划管理内部各专项之间缺乏有效的信息沟通渠道。信息的不对称导致各部门都从自身角度出发编制、管理和审批规划，缺乏全盘统筹和相互协调。

1.5 数据的管理和利用未能做到“一个口子进，一个口子出”，数据混乱、矛盾等问题一定程度上存在

规划管理部门业务流程复杂，数据种类繁多，信息量非常大；并且尚未完全做到汇总到统一的信息系统中。数据的管理和利用尚未做到“一个口子进，一个口子出”，缺乏有序的管理和组织，面对海量信息，大量数据“散落民间”，成果管理部门对数据的管理和利用有待进一步加强。

2 建设目标

建设一个以基础地理信息、规划项目审批信息为基础，以控制性详细规划为核心，系统整合各层次规划数据成果，具备动态更新机制的包含全业务、全方位、全流程的信息共享工作管理平台。

3 体系构成

从构成体系上讲，“一张图”由“一个平台、两条主线、三个层面”(图1)构成。

图1 “一张图”构成示意

“一个平台”：信息系统平台，所有日常业务工作行为必须在平台上进行，所有业务工作所产生的数据必须归集、汇总到平台中来。

“两条主线”：数据流和业务流，包含规划编制类所有成果数据和规划管理中产生的所有数据两条主线，确保全方位、无死角。

“三个层面”：基础地理信息数据库、规划成果类数据库、规划项目类数据库。

基础地理信息数据库包含：卫星影像图、各比例尺地形图、数字高程模型等数据。

规划成果类数据库是规划管理工作的直接依据，由经法定程序审批通过的法定内容组成，以控制性详细规划为核心，同时包含总体规划、专业专项规划、乡村规划、城市设计等各层次规划成果。

根据审批情况对规划成果类数据库中成果数据信息进行分层控制显示，分为：审批层、成果层和历史层。对于尚未通过审批的规划成果数据在审批层中显示，一旦通过审批变为法定规划即进入成果层，当有新规划成果生效时，原有规划成果进入历史层。审批层、历史层都只作为日常业务工作中参考信息，只有成果层中的信息能作为规划审批的直接依据。

规划项目类数据库包含：项目红拨图、审批项目方案总平图、项目竣工验收资料等。

4 建设内容

4.1 修订完善各类数据标准，建立数据标准体系

从2012年开始，成都启动了数据标准的修订工作，按照“业务导向，面向应用、灵活应变，易于扩展，实用性强，便于推行”的思路，打通各层级数据之间的壁垒，建立相应的数据标准体系。现已基本形成了以《成都市控制性详细规划电子成果数据标准》为主干，《成都市总体规划电子成果数据标准》、《成都市农村新型社区规划电子成果数据标准》、《成都市城市规划三维模型数据标准》、等相关数据标准以及其它技术文件、行政规定为补充的技术标准体系。

通过修订和制定一系列数据标准，既规范了数据生产单位提交成果数据的质量，又提高了规划管理部门内部管理中所产生数据的规范性和标准性，奠定了一张图建设的基础。

未来还需要制定各类规划成果审查、验收和各类信息入库、出库、规则及标准；同时还应不间断开展标准的修订完善工作，使此项工作规模化、系统化、长期化。

4.2 梳理、整合各类数据，建立有机数据体系

数据体系建设应包括全业务、全方位、全流程，从业务流和数据流(图2)两大主线入手，具体包含：基础地理类成果数据、规划编制类成果数据、规划审批类成果数据和规划档案类、公文类成果数据。

图2 数据体系建设示意

另一方面，还需建立拾遗补缺机制，通过共享、定期增补等方式，对日常“落网”的数据纳入体系管理。

从2012年开始,市规划局启动控规数据清理改造工作,通过对中心城区控规中接边问题、专项规划与控规矛盾等问题的清理，为后期的控规数据改造奠定了基础，目前控规数据改造已完成约300 km2，整体工作将于2014年完成。

4.3 开发功能应用，完善平台建设

“一张图”平台功能应用具备指标计算、数据统计、综合分析、图文互查、二、三维地图联动查询和辅助决策分析(图3～图5)等基本功能，采用图、文结合，二、三维一体化展示的方式，最终实现规划管理各类要素的集成调用和综合展示，目前系统功能正在进一步优化完善中。

图3 二、三维联动展示示意

图4 “控规盒子”功能

图5 专题统计功能

4.4 完善“一张图”运行机制，构建规划管理工作体系

一是审批前技术性审查机制。对正式审批前的规划成果数据进行技术性审查，确保其准确无误后，方能进入正式审批环节，有效的确保了“一张图”的基础数据质量。

二是规划编制协调机制。各业务处室之间责权清晰，编制、审批规划均在“一张图”平台中完成，充分做到规划编制的相互协调与信息共享，杜绝规划编制打架的情况，保障规划成果的质量。

三是定期问题清理反馈机制。信息中心定期对“一张图”平台中产生的各类型问题进行清理反馈，及时形成解决方案，使问题不会沉淀积累下来。

加强机制建设，是为了构建一个“局领导-业务处室-信息中心”(图6)的信息化工作体系，形成职责分工明确，政策落实执行到位，技术支撑有力的良好工作局面。

图6 数据更新入库机制示意

5 创新与效用

5.1 规划管理工作方式的创新，提高工作效率

利用信息化手段展示“规划一张图”的建设成果，逐步抛弃传统纸质图件的工作方式，创新工作模式。“一张图”平台为规划管理人员规划审批、办件提供了全面、实时的各类动态信息。通过“控规盒子”、三维辅助审批、总规控规对比等技术手段，提高规划管理审批工作效率，使规划管理工作进一步精细化、信息化、规范化。

5.2 系统管理、整合各类数据，构建数据体系

在“一张图”建设的整体框架下，通过对数据的梳理、整合和相应的配套管理制度(《成都市规划管理局成果管理办法》)的出台，对数据的管理、利用以及法定性和有效性做到了严格管理，保证“一张图”具有法定性、有效性和唯一性的特征，避免多部门管理造成的“规划打架”、数据混乱等现象发生，真正做到“一个口子进，一个口子出”。全局各类数据都汇总至“一张图”平台管理，实现了数据与业务的一体化管理，全局信息共享。规划管理者使用“一张图”作为审批依据，并通过“一张图”实时记录、反馈审批信息，并能保证规划编制所需资料的现势性、完整性，提高了规划编制工作的效率和质量，形成了编制与管理的良好信息循环。

5.3 完成从“规划一张图”到“全市一张图”的提升，奠定规划局在全市的信息化龙头地位

“一张图”平台的建设对规划局内形成了统一的工作管理平台，对外依托“数字成都地理信息公共平台”，完成了从“规划一张图”到“全市一张图”的跨越。

成都市房管、教育、公交等职能部门，都有各自的信息系统平台，“数字成都”现已实现与6个委办局、1个区市县子平台的典型应用系统对接与信息共享(图7)。

图7 “数字成都”的典型应用

“数字成都地理信息公共平台”的建设不仅实现了全市各类专题信息同基础地理信息、专题信息同专题信息之间的共享，避免信息“孤岛”现象，加强了不同职能部门之间的紧密联系，改造了传统管理和传统服务能力，提升现代化、信息化管理服务水平和城市治理能力，同时也奠定了规划局在全市信息化建设的龙头地位。

6 结束语

城市规划信息化工作是一项长期而又艰巨的工作，成都市规划信息技术中心在政务信息系统、规划一张图建设、三维辅助审批系统、公共平台建设等新技术应用方面，进行了一些有益的实践和探索。但随着新技术的日新月异和规划管理工作要求的不断提高，信息化需求的不断增多，我们的工作将面临更大的挑战。

今后，我们将以“规划一张图”平台为基础，在数据的管理与整合、信息技术的开发等方面为规划管理工作和辅助决策应用提供更加详实的数据支撑和更丰富的技术手段。同时，对各类数据进行深度挖掘和动态的分析评价，使规划管理工作从定性管理逐步过渡到定量、科学化和精细化管理，整体提升规划管理水平，在城市规划工作中发挥着越来越重要的作用。

[1] 刘全波,刘晓明.深圳城市规划“一张图”的探索与实践[J]. 城市规划，2010，(11)

[2] 周晟,李永全,邹斌.基于SOA的数字规划集成平台设计与实现——以常州市标准化规划管理信息系统为例[J].城市规划，2011，(7)：89-92

[3] 黄永进，刘作才，何宝金.基于 “一张图” 平台控制性详细规划动态更新机制研究[J].江苏城市规划，2011，(5)

[4] 宋艳敏.GIS 在规划“一张图”中的应用研究[J].科技致富向导，2012，(12)

[5] 张文彤.建立“一张图”平台，促进规划编制和管理一体化[J].城市规划，2012，(4)

[6] 刘全波,陈柳新,谢冬.深圳市基于“一张图”理念的规划整合[J].城市规划，2012，(12)

[7] 周宏文,张敏,韩玮.重庆市“规划管理一张图”的建设实践与展望[J].规划师，2010，(10)