社会组织能力建设的行为分析：资源导向或制度遵从

杨 宝 胡晓芳

一、社会组织的能力建设

社会组织的发展水平关系到国家治理能力建设、公共服务方式转型等目标任务的实现程度。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就推进国家治理体系和治理能力现代化时强调“创新社会治理体制”，其中激发社会组织活力是关键，这就要求：适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担；支持和发展志愿服务组织；重点培育和优先发展部分类别的社会组织。然而，社会组织的现实能力与国家期望还存在显著差距，甚至能力匮乏已是社会组织发展的主要障碍[1](P711～733)。如此看来，能力建设具有晴雨表的功能，可以窥探社会组织、社会发展或国家治理的未来走向。

20世纪90年代以来，社会组织的能力建设日渐受到政府、境外组织及本土支持型社会组织的高度关注，并且初步形成以教育和培训为主的两种方式[2](P149-169)。经过20年的发展，能力建设经历了移植、本土化及内生化三个发展阶段。但是，到目前为止，“能力建设”的内涵仍然存在较大争议：一方面偏重培育社会组织的管理能力，特别强调目标—手段的理性配置，以战略、筹资、项目、评估等管理课程为主；另一方面侧重于赋予社会组织的制度规范，特别是以市民社会为主的自治、参与、倡导、行动及可持续发展等使命价值。原则上讲，社会组织的能力建设应该包括上述两个方面，即培育组织为了实现制度规范及价值目标的一系列技术手段，具体包括：明确使命、战略规划、领导力提升、组织技巧培训、合作网络建设、资源关系、外部关系等。

然而，国内能力建设的行为偏好发生了深刻转向，即初期以传递价值理念为主的制度规范建设，近年则倾向于提供服务、获取资源的管理能力建设。因此，部分能力建设被学界及实务界称为阉割社会组织制度规范的帮手。本文的研究焦点则在：能力建设行为转型的根源是什么？也就是说，社会组织能力建设的行为由哪些因素决定？各个影响因素的作用机理是什么？对此问题的探讨，既有助于政府培育社会组织能力时做出战略选择，也有助于社会组织探索未来发展之路。基于研究的可行性，能力建设型社会组织是考察重点。

二、理论解释与研究设计

1.能力建设的外部环境

能力建设在社会组织发展链条中处于枢纽性的支持环节。改革转型以来我国社会组织的数量种类、发育水平、治理结构、价值观念等都得到快速提升，但因志愿性特征使其不得不与外部环境交流而寻求发展。由于系统中的环境因子在资源、合法性、活动空间等方面占有优势，社会组织则显得相对弱小，呈现较强的“依附式发展”特征[3](P97)。因此作为支持性的能力建设，只有深度嵌入系统环境，才能做到塑造理念、传授技能等增强社会组织实力。

政府与境外组织构成了能力建设的核心环境。境外组织借对外开放之机大量涌入中国，通过传播理念、提供资源、输送手段等制度建设实现了全球市民社会扩张，培育大量类西方的社会组织，其中能力建设型社会组织是重点合作对象[4](P118～138)。政府对社会组织的监管程度日益加深，从注册登记、空间释放到组织年检等系统规范；但是近年政府更加需要社会组织“帮忙”提升国家治理能力，政府购买的“孵化器服务”在培育社会组织中发挥了重要作用，特别是服务管理方面的能力建设。为此，能力建设型组织身处复杂的系统环境之中，这也意味着要想真正理解能力建设行为就得考虑环境因子的互动作用。这种互动不但使能力建设型社会组织受到了限制性约束，甚至还决定、支撑和渗透着组织行为。按此思路，组织理论的开放系统视角为研究能力建设行为提供了分析性框架。

2.资源、制度与能力建设行为

组织研究的主流视角有理性、自然及开放系统观，其中开放系统为探讨组织行为与系统环境的互动提供了解释。该理论视组织为相互依赖的活动与人员、资源和信息流的汇聚，这种汇聚将不断变迁的外部环境变成同盟关系，而这些同盟关系的建立则需要更广泛的物质资源与制度环境为纽带[5](P35)。为此，组织行为的形成存在两种竞争性解释，即资源依赖理论与制度同形理论，它们分别强调“资源导向”或“制度遵从”对组织行为的决定性作用。

资源依赖理论认为组织需要从环境中获取生存资源。那么，组织不仅是高效完成任务的工作联合体，还是政治行动者，其行动目标旨在降低外部环境对资源获取的限制和不确定性。如果组织持续不断地从环境因子提取资源，它就势必得以相应行动作为回报，从而组织与环境在交换过程中建立相互依赖关系。该理论还认为，虽然受到所处形势和环境的制约，但组织拥有广阔的战略选择空间去管理环境，比如顺从、合并等策略[6](P7～15)。一般来说，组织总是容易受到资源供给者的较强影响，所以战略选择并不是任意选择而是受社会控制的，这取决于外部资源对组织的重要性及替代性。总结来说，组织行为是组织为了获取生存资源与外部环境博弈的策略性结果。

能力建设型社会组织需要环境因子的资源支持，而不能自给自足。按照结构功能主义视角来看，能力建设组织能否生存发展需要满足两个条件——社会需要和供给能力。当前社会组织整体较弱势，于是能力建设的社会需求较大且外部环境对此也大力支持，那么能否获得财务资源就尤为重要。理论上讲，政府与境外组织都是主要的资金供给方；但是，能力建设型组织的实力有限，其与环境因子之间是非对称性依赖关系[7](P33～40)，组织只能在依赖与独立的张力平衡中寻求资源转化的最优策略。根据资源依赖理论的逻辑，能力建设组织输出的行为需要符合资源供给方的偏好，即通过丧失自身独立性换取生存资源。这样，我们可以得到如下假设：如果能力建设组织从某个环境因子获取生存资源，那么它的能力建设行为就要偏向该环境因子的诉求；具体地讲，当组织从政府获取大多数资金时其行为偏向管理能力建设，而从境外非政府组织获取大多数资金时其行为偏向制度规范建设。

除了资源导向逻辑之外，由于社会组织的全球兴起及越来越规范，其本色也依然在影响着实际行为。社会学新制度主义的制度同形理论就认为组织场域中的规则、脚本对组织行为的影响更为重要。该理论仍然强调组织不是独立地生存于真空之中，而是深深地嵌透在社会环境之中，组织的结构与实践都受到高度制度化环境中规则、信念和惯例等文化规范的影响；从这个意义来讲，组织是由“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模块等文化脚本构建而成。因此，在高度完善和发达的制度环境中，组织将会面临强制权力、模仿过程、专业规范等制度压力使其遵从场域内的情景界定或仪式神话，其结果是组织行为的趋同，当然组织以此也得到社会认可、情感依附及生存资源[8](P1～42)。

市民社会是外部环境中的支配性制度规范，特别重视独立的制衡作用。社会组织不受国家权力和资本霸权支配的特征使其成为市民社会的中坚力量，具备萨拉蒙定义的组织性、非政府性、非营利性、自治性及志愿性等制度传统。毫不例外，我国社会组织领域是全球市民社会的延伸，境外组织在制度规范的传播和执行过程中扮演了中介性角色[9](P66～82)。尤其值得注意的是，政府在社会组织的管理和发展过程中并没有完全接受市民社会传统，而是逐渐塑造成“强化服务、弱化制衡”的行政吸纳社会逻辑[10](P116～128)，推动为我所用的政社合作，当然这样的改造远没有完成而是处于进行时态。从两种制度规范的较量来看，市民社会依然具有主导地位，甚至被实务界及学术界推崇为社会发展的终极目标[11](P1～27)。根据制度同形理论的思路，面对完善而强大的市民社会逻辑，能力建设组织只有遵从环境中的制度规范，以此获得社会认可等合法性因素。

比较来看，资源依赖与制度同形都为能力建设组织的行为提供了解释，但两者的逻辑存在本质差异。第一，外部环境如何约束组织？前者认为环境为组织生存提供了必须的物质资源；后者强调环境为组织生存提供了准则、期望及价值观等制度规范，以此进行资源交换及获得社会认可。第二，组织如何应对环境约束？前者假定组织有足够的能动空间争取资源，取决于其自身在资源依赖链的生态位；后者认为组织难以摆脱环境中的规范约束，最佳策略是遵从环境。那么，国内社会组织能力建设行为到底是“资源导向”还是“制度遵从”，这需要典型案例的实证分析。

3.论证逻辑与研究设计

社会科学探究变量之间的因果机制，最为基本的论证逻辑有求同法和求异法。假设研究的事件特征为A、B，研究因素为a、b、c等；当具有共同的特征A时，只有因素a共同出现，那么a就是A的影响因素，这就是求同法。反之，在特征A出现和不出现的两个场合中，只有因素a没有同时出现，那么a也是A的影响因素，这就是求异法。一般而言，为了研究结果的准确性，求同法与求异法可以交替使用。

本文的研究目标旨在寻求能力建设行为的因果关系。那么，将其转化为变量关系则为：因变量是能力建设行为，有管理能力和制度规范两种属性值；自变量包括资源导向和制度规范，分别有政府与境外组织两种环境因子的影响。以求同求异法的论证思路，至少需要三个典型案例，即可以通过控制变量的共同出现与差异出现来考察任意两个案例交互影响。案例筛选时要控制非自变量所产生的影响，所以本文中使用了我国久负盛名的能力建设组织“恩玖”与“恩派”为主要案例，后者是前者的延续与演化，只是所处时期不同罢了，有利于控制其他干扰因素的影响。与此同时，为了控制变量则选择“全球消除贫困联盟中国办公室”为辅助案例，与前两个案例配合使用。

三、案例分析：资源导向或制度遵从

1.案例描述

案例资料由笔者及研究团队共同调研完成，所用资料主要来源于对各个机构负责人的深度访谈及网站公开资料。考虑到问题的针对性，案例描述侧重于组织的外部环境、资源来源、制度规范及能力建设行为等方面内容。

案例1：恩玖

20世纪90年代初期，社会组织发展刚刚起步，业界先驱徐永光、商玉生等认识到“行业不够规范”、“缺乏专业知识”，在出国访问学习及世界银行资助下发起网络型支持组织推动能力建设、倡导市民社会，并于2001年工商注册为NPO信息咨询中心(即恩玖)。虽然没有注册为“合法”的社会组织，但恩玖的活动没有受到政府限制。与此同期，境外组织随着第五届世界妇女大会之后快速扎根中国，在反贫困、农村发展、艾滋病及性别平等领域活动，催生了大量亟需能力建设的草根组织。

恩玖的运营经费绝大部分来自于境外组织捐赠而从未得到政府资助，能力建设内容偏向市民社会规范。项目清单包括：美国麦克利兰基金会支持“诚信”系列培训，侧重自治、自律、公信力建设，以及治理、领导力技能等；美国福特基金会支持“NPO培训与能力建设项目”系列课程，旨在增进学员对“参与式”和“发展项目”的正确理解并掌握方法技巧；亚洲基金会支持“公众参与”培训，帮助草根组织运用社区参与的方法解决问题；香港乐施会支持“媒体工作坊”项目，帮助社会组织提高传播倡导方面的策划能力，以及与大众媒体的合作技巧等。总体来看，恩玖在能力建设内容倾向于“自治、参与、倡导、监督”等市民社会的制度规范建设。

案例2：恩派

上海浦东成为国家级新区后，其经济得以快速发展，但社会发展明显滞后。2003年，浦东新区民政局在“先行先试”政策下探索社会力量参与社会管理，然而现实是社会组织的数量和规模都不足以提供公共服务。因此，政府主动邀请恩玖到浦东培育社会组织，特别是为初创期和中小型公益组织提供切实的支持。于是2006年恩玖站在行业发展的角度决定在上海成立具有独立性的恩派，以期能够培育华东及珠三角地区的社会组织。这也标志着国内能力建设领域逐渐走向本土化阶段，如公益孵化器的盛行。

恩派运营初期延续了恩玖的资源，美国福特基金会提供了第一笔资助；但随着项目运行的深化，其经费来源主要转向政府购买。比如，上海浦东新区、深圳市政府、北京西城区都购买了恩派“孵化器项目”，该项目旨在培育有资质(能够注册)提供服务的公益组织。能力建设内容包括办公场地、管理培训、注册协助、资源对接等组织生存的工具性支持，其中培训课程有机构管理、项目管理、营销筹资、财务管理等。恩派对申请孵化的社会组织有着资质筛选，倾向于能够服务民生、落到社区的直接服务机构，不接受倡导、劳工、维权等敏感性组织。总之，恩派认为市民社会规范中“重倡导轻服务、重理念轻行动”阻碍了社会组织发展，而应该培育专业的服务能力与管理能力。

案例3：全球消除贫困联盟中国办公室

21世纪初为响应联合国千年发展目标，世界各地社会组织联合开展一系列的国际运动，并将由此形成开放的全球消除贫困联盟(简称GCAP中国)，旨在通过制定一系列的活动策略和行动计划，支持各国在国家层次和区域层次上开展全球活动。GCAP中国于2005年由国际行动援助组织中国办公室、香港乐施会、英国救助儿童会等7家在华国际NGO发起成立，主要目标是加强国内社会组织合作消灭贫困，但受政府管理不得不挂靠在中国国际民间组织合作促进会开展活动。

GCAP中国成立至今，资金主要由荷兰乐施会提供，在某些具体项目上曾获得其他组织的资助，但数量和规模都较小。GCAP中国吸引了社会性别与发展网络、红树林支持组织、北京天下溪教育研究所、自然之友等10家本土社会组织参与，且每年还资助三到四家草根组织。目前为止，主要开展的能力建设活动有：开展倡导能力培训会，如沙龙、工作坊、在线学习等形式，且编辑了《公益组织倡导手册》；通过调研、研讨等活动撰写政府报告，进行政策倡导；开展公民行动唤醒人们对贫困的关注并督促政府履行承诺，如“站立起来”。这些倡导、社会运动的行动方式严重地挑战了政府权威，只不过近年来为了寻求生存也在逐渐弱化能力建设的对抗性。

根据组织环境中“资源—制度”的理论逻辑，三个案例可以归纳为表1。直观地判断，能力建设行为与资源、规范都有相关性，但难以直接得出因果关系，特别是恩玖与恩派的案例比较。

表1：能力建设案例的资源、制度及行为分布

说明：由于变量的取值不能做到数字化精确，所以用“+”的多少区分强弱，但每个变量取值的总和为三个“+”；相关分析以单案例判断，分别标识为√与×。

2.因果分析

那么，能力建设组织的行为到底由环境中的资源还是规范决定？案例素描难以发现隐藏在事实资料中的因果关系，接下来需引入变量控制的“求同求异法”分析变量关系。分析逻辑：求同法，找出因变量相同的案例，通过比较找到唯一相同的自变量；求异法，找出因变量异的案例，通过比较找到唯一不同的自变量。

表2：求同法分析能力建设行为变量之间的因果关系

结果VS1显示能力建设行为由资源导向决定。恩玖与GCAP在行为方面表现一致，都力求培育自治、倡导、监督及行动等特征的市民社会规范。但是，两者并不处于相同的制度规范，恩玖在20世纪90年代很少受到政府干预，相对自由地接触境外组织及西方规范；GCAP处于不同的环境，政府已经主动接洽社会组织并吸引其参与公共服务，此时西方的示范效应已经有所减弱。所以，根据求同法分析资源与行为之间存在因果关系。

表3：求异法分析能力建设行为变量之间的因果关系

结果VS3依然表明能力建设行为由资源导向决定，而VS2无法识别因果关系。恩派与GCAP在行为方面表现对立，甚至恩派负责人表示市民社会理念不是他们当前的首要任务，而是更多地培育组织管理的工具性能力。两者虽然生存在相同的制度环境，即政府主动管理社会组织的时期；但是，恩派与GCAP的生存资源则有较大差异，前者主要获得政府购买资源，境外资源仅是辅助，而后者完全依赖于境外组织。所以，根据求异法分析也能得出资源与行为之间存在因果关系。

3.反思：制度规范的作用

因果分析表明资源导向解释了社会组织领域能力建设的行为偏好，是否意味制度规范没有任何影响？难道制度同形理论错误了吗？至少VS1与VS3案例比较中透露了特殊的信号，即资源导向背后都存在制度规范的多元化，由此还需借助案例访谈资料开展深度分析。

制度规范的演变不能一蹴而就，而是在时间历程中循序渐进。我们看到，社会组织发育早期受到对外开放下境外组织的影响，在不断互动与交往中遵从市民社会规范，而政府更多地以底线控制为限，对此行为采取容忍度范围内的默认态度。这个时期的能力建设为了推动后来者进入社会组织领域，那么它就不得不模仿已经得到认可的行为模式。恩玖创始人在访谈时谈到组织的行为状况：“在国际交流过程中才知道欧美社会组织发育比较完善了，我们讨论后认为‘自治’、‘倡导’等是第三部门的关键特征，所以要以此为主线提供能量建设，包括今天仍在倡导的行业自律联盟。国际机构看到恩玖的项目，非常认可这样的理念、使命，所以就出钱资助，当然这种资助方式比他们支持几十个草根组织更有效果。我们没有僵化地说市民社会理念，而是精心设计课程、项目来展示，只有这样才能实实在在地推动组织的制度化和规范化。”由此可见，表面上资源导向是行为模式的解释变量，但其深层逻辑中则淋漓尽致地体现了制度遵从的影子。

然而，随着近年来政府对社会组织的服务需求增强，社会组织领域增添了合作、服务等行政吸纳规范。由于这种规范还没有完成制度化过程，以致未得到社会各界的完全认同。因此，这个时期出现了两种较有影响力的制度规范，组织的行为模式则偏向于纯属的资源争夺。其突出表现在恩派的实践中，恩派的项目负责人认为：“社会组织第一步思考的是如何生存，而不是追求那些虚无的价值规范。这几年政府购买公共服务力度日益增多，我们就有意无意地要考虑政府诉求，所以重点培育具有服务能力且能够注册的社会组织；甚至这种考虑慢慢地成为习惯，因为近年来政府针对社会组织发展出台了很多倾向性制度，而能力建设项目也被各个地方政府模仿学习。”因此可以看出，当制度规范存在多元化状态时，资源导向的作用将更为突出，所以能力建设行为将随着资源不同而表现出不同的偏好。

综合来看，能力建设行为受资源导向与制度规范的共同影响，建构了“行为—资源—制度”由表及里的循环逻辑。组织行为在浅层次上由资源导向而定，实则需要加入制度规范才能给予完整解释。主要有两种逻辑：第一，当制度规范统一时，组织行为通过遵从环境准则、模式等获得资源支持；第二，当制度规范多元时，组织行为则由资源供给者主导，此时的行为偏好处于变动之中而不稳定。

四、结论与建议

公益界专家及领袖认为社会组织能力建设行为偏向技术性管理，而没有遵守场域内的惯习或制度规范，为什么会这样？哪些因素决定了组织行为？对三个典型案例的研究表明：第一，能力建设型社会组织受限于发展特点及自身实力，其行为由回应环境中的多重逻辑形塑而成，比如资源与制度。第二，环境中的制度规范对组织行为有影响，其作用机理是制度遵从有助于组织获得社会认可，进而得到环境因子的资源支持，比如恩玖的实践。第三，环境中的生存资源对组织行为也有影响，其作用机制是组织通过特定行为与环境因子交换所需资源，比如恩派的实践。第四，比较来看资源对组织行为的影响更直接，尤其是制度规范存在多元化时；制度对组织行为的影响则隐藏得更深，但有助于组织行为模式的稳定化。

社会组织领域的能力建设对于国家治理体系建设尤为重要。由于市民社会的示范影响，社会各界都强调塑造独立自主的社会组织，通过参与、倡导等形式制衡权力。但是，当前政府职能转型、治理能力现代化更需要社会组织的合作服务能力。那么根据研究结论，政府可以通过“行为—资源—制度”逻辑链条培育符合现实需要的社会组织，以期有效地承接或提供公共服务，具体的政策建议包括两个步骤：第一，加强能力建设领域的资源投放；近年来政府购买公共服务的规模迅速膨胀，与此同时应该研究制定按照一定比例拨付社会组织能力建设经费，鼓励成立能力建设型组织，通过招标方式予以委托外包。第二，制定社会组织的行业标准及准入资质；政府应该借购买公共服务的契机，有意识地将服务、合作等信号嵌透在政府购买过程之中，营造与国家治理能力建设匹配的制度规范建设。只有政府成为社会组织的资源供给与制度建设的主导地位时，政社合作才会有序地激活社会组织参与国家治理。