大部制改革：历史回顾与路径前瞻

陈科霖

所谓“大部制”，是指在政府的部门设置中，按政府综合管理职能，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中、整合，合并至一个政府部门管理，进而组成超级大部的政府组织体制[1]。大部制改革即政府由现行体制向大部制方向推进的政治体制改革，在本文特指中央政府(国务院)所推动的大部制改革。

在十八届三中全会后公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，针对下一步改革的重大问题，提出统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。回顾我国的大部制改革，虽然中央政府将其作为我国政治体制改革的一个重要内容，已经推进了30年，并经历了七轮大的改革，但是整个改革似乎进入了一个“瓶颈期”[2]、[3]、[4]。很多学者都质疑，改革是否面临着越来越大的困难？将来再进一步推进改革是否还有前进的空间[5]、[6]、[7]、[8]？针对大部制改革的现状，我们如何更好地借鉴国内外的经验？如何确定大部制改革的基本原则？中国的大部制改革又将走向何方？何为适合于中国的理想的大部制模式？本文在回顾我国中央政府机构设置变迁历史进行纵向比较的基础上，通过与国外的横向比较，提出大部制改革的三项原则，并就我国大部制改革的理想目标作出了前瞻性讨论。

一、我国中央政府机构设置的变迁历史

改革开放以来，我国中央政府机构已经历了七次改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年。通过回顾这段改革的历史，我们可以对大部制改革产生的背景以及现实发展有一个基本的了解。

1.1982年改革——摸索阶段

1982年改革的出发点是1978年召开的中共十一届三中全会后党的工作重心已经转移到社会主义现代化建设上来，并且做出了改革开放的重要决策。而由于安置老干部以及经济恢复工作等原因[5](P118)，国务院机构迅速扩张，至1981年底，国务院机构设置达到了100个，处于历史最高位*1982年改革之前，国务院机构共有100个。其中国务院办公机构5个：国务院办公厅、国务院财贸小组、国务院国防工业办公室、国务院侨务办公室、国务院港澳办公室；国务院部委52个：外交部、国防部、国家计划委员会、国家农业委员会、国家经济委员会、国家基本建设委员会、国家科学技术委员会、国家外国投资管理委员会、国家进出口管理委员会、国家能源委员会、国家机械工业委员会、国家对外文化联络委员会、国家民族事务委员会、公安部、民政部、财政部、司法部、对外贸易部、对外经济联络部、农业部、农垦部、林业部、水利部、冶金工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、第三机械工业部、第四机械工业部、第五机械工业部、第六机械工业部、第七机械工业部、农业机械部、煤炭工业部、石油工业部、化学工业部、电力工业部、地质部、建筑材料工业部、纺织工业部、轻工业部、铁道部、交通部、邮电部、商业部、中国人民银行、全国供销合作总社、粮食部、文化部、教育部、卫生部、国家计划生育委员会、国家体育委员会；国务院直属机构43个：国家劳动总局、国家物资总局、国家标准总局、国家计量总局、国家医药管理总局、国家专利局、国家建筑材料工业总局、国家水产总局、国家外汇管理总局、中国农业银行、中国人民建设银行、国家进出口商品检验总局、国家建筑工程总局、国家城市建设总局、国家仪器仪表工业总局、国家机械设备成套总局、国家广播电视工业总局、国家人事局、国家测绘总局、国家电子计算机工业总局、国家编制委员会、国务院科学技术干部局、国家出版事业管理局、外文出版发行事业局、国家工商行政管理总局、国家文物事业管理局、新华通讯社、中央广播电视局、国务院外国专家局、国家统计局、中央气象局、中国民用航空总局、海关总署、国家海洋局、国家有色金属工业管理总局、国家旅游局、国家档案局、国家地震局、国务院参事室、中国文字改革委员会、国务院宗教事务局、国务院机关事务管理局、毛主席纪念堂管理局。。

1982年的改革主要采取了合并、撤销，新组建的方式，使机构数量大大下降，机构职能得到一定程度上的明晰。此次改革涉及被合并的部门43个，合并后精简到11个；中国人民银行剥离了工商信贷和储蓄业务，另成立中国工商银行；中国农业银行、国家外汇管理总局、中国人民建设银行被分出，改为经济实体；第六机械工业部的一部分改建为中国船舶工业总公司；国家有色金属工业管理总局改建为中国有色金属工业总公司；毛主席纪念堂管理局移交中共中央办公厅领导。同时，原以数字排序命名的工业部也更换了名称，改称核工业部、航空工业部、电子工业部、兵器工业部、航天工业部等。

至此，1982年的改革完成了国务院机构的初步整合，在一定程度上理顺了政府部门职能，为后续的改革奠定了基础。同时，此次改革的“瘦身”效果明显，部委级干部的平均年龄降到了60岁，局级平均年龄也由58岁降到了54岁。国务院工作部门由100个降到了61个，人员编制从5.1万人降到了3万人[9]。

2.1988年改革——探索阶段

在1983～1988年的五年间，中央通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》等一系列重要文件，1987年党的十三大还提出了“一个中心，两个基本点”的基本路线。随着经济体制改革、政治体制改革的进一步深入，已有的政府职能部门的设置显得无法跟上时代的发展。同时，随着经济环境的变化，国务院在这五年间又设立了国家安全部(1983)、审计署(1983)、国家土地管理局(1983)、国务院特区办公室(1984)、国家烟草专卖局(1984)、国家核安全局(1984)、国家教育委员会(1985)、国家矿产储量管理局(1985)、国家机械工业委员会(1986)、监察部(1986)等多个职能部门。因此，从总体上看，职能部门过多、过繁、过杂的特征依旧突出，改革尚需要做进一步推进。

1988年，国务院开始了第二轮的机构改革。改革提出的总要求是转变职能、下放权力、调整内部结构和精简人员。改革后国务院职能部门分为国务院办公厅、国务院部委机构、国务院办公机构、国务院直属机构和国务院部委管理的国家局。此次改革撤销国家计委和国家经委，组建新的国家计委；撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部；撤销国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部；撤销劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部；撤销国家物资局，组建物资部；撤销城乡建设环境保护部，组建建设部；撤销航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部；撤销水利电力部，组建水利部；撤销隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。

这次改革最为重要的便是提出了转变政府职能的方针，从而使大部制改革明确了发展的方向，也进一步推动了改革由量变向质变的转化。

3.1993年改革——发展阶段

1993年的改革，其核心任务是推进经济体制改革，建立有中国特色的市场经济体制。但是从实际改革的效果看，1993年改革未能取得多少实际效果，部分部门甚至“死灰复燃”，例如已被撤销的煤炭工业部在此次改革中又被从能源部中分拆出来，机械电子部再次被分拆为机械工业部和电子工业部，等等。另外，此次改革还对部、委、局的设置做出了一些小的调整。总体说来，此次改革具有相当的过渡性。

4.1998年改革——深化阶段

十五大以后，我国社会主义市场经济体制建设进入了一个新的时期。因此随之应运而生的1998年改革也成为了改革开放以来整个改革过程中的一次较大幅度的变革。此次改革的主要特点有：第一，撤销工业专业经济部门，将电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会全部撤销，从而彻底实现了政企分离。第二，国家经委更加注重高层领导作用，从而脱离国务院组成部门的序列，而由国务院总理兼任主任，有关部长作为委员会成员，从而使其更具有宏观领导的作用。

1998年改革对国务院机构的设置数量产生了较大的变化，自此国务院组成机构的数量趋于稳定，奠定了如今国务院组成部门规模的基础。

5.2003年改革——稳定阶段

2003年的改革是在新一届国家领导人执政以后展开的。改革提出要进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。此次改革废除了带有计划经济属性的国家发展计划委员会的名称，而改为国家发展和改革委员会；同时设立了国务院特设机构——国务院国有资产监督管理委员会；设立了中国银行业监督管理委员会，加强了对银行业的监管。这一次改革还撤销了7个国家经贸委管理的国家局，从而降低了国家部委管理的国家局数量，从而使国务院的组成机构进一步得到精简。自2003年改革后，国务院机构设置情况为：国务院办公厅1个、国务院特设机构1个、部委28个、办公机构4个、直属机构18个、部委管理的国家局10个，共计62个。

6.2008年改革——稳中有进阶段

2008年的改革是2003年改革的延续，其基本原则是精简统一效能；基本要求是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行体制，为全面建设小康社会提供组织保障。具体的实施层面包括：①合理配置宏观调控部门职能；②加强能源管理机构，设立国家能源委员会，组建国家能源局；③组建工业和信息化部；④组建交通运输部；⑤组建人力资源和社会保障部；⑥组建环境保护部；⑦组建住房和城乡建设部；⑧国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。此次改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。

7.2013年改革——整合试验阶段

2013年改革是十八大召开后新一届领导班子的首次改革。重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革。具体包括：①实行铁路政企分开，组建国家铁路局，将铁道部的企业职责交给新成立的中国铁路总公司；拟定铁路发展与规划的职责划入交通运输部；其他行政职责交给新成立的国家铁路局；②卫生部、国家人口和计划生育委员会合并为国家卫生和计划生育委员会；③国家食品药品监督管理局升格为总局；④国家新闻出版总署与国家广播电影电视总局合并为国家新闻出版广播电影电视总局(正式定名为国家新闻出版广电总局)；⑤重新组建国家海洋局；⑥重新组建国家能源局，不再保留国家电力监管委员会。此次改革正部级机构减少4个，副部级机构增减相抵保持不变，改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门共计25个。

维基百科中“中华人民共和国国务院机构时间线”词条下的内容对我国的国务院机构设置进行了系统的整理，所制作的图表也十分形象[10]。通过参考这一历史时间线，就可以纵向地查看国务院机构设置的变迁，同时也可以看到国务院现有组成部门的历史源头，从而可以为接下来的大部制改革提供参考依据。

笔者对中国政府机构改革的变动情况做了一个统计，从总数的变化上看，在七次大部制改革的过程中，机构数在1982、1993、2003年都有着较为显著的下降。而这三次数量的下降分别有着不同的成因：1982年机构数的下降主要源于国务院直属机构的大幅裁撤，这是基于“瘦身”第一步往往易于裁撤边缘部门所致；1993年机构数的下降原因与1982年较为类似，主要体现在边缘部门的裁撤；2003年机构数的下降是与1998年的改革一脉相承的。实际上，1998年的改革已经较为彻底，但囿于一定的历史原因，工业专业经济部门的撤销采用了转国家局的形式加以过渡，而2003年机构总数的下降实则是完成了1998年改革的最后一步，而在其他方面变化则较少。2003年之后的10年间，大部制改革在数量上没有太大的变化，机构改革的核心逐渐转变为行政职能的微调。

随着时间的推移，大部制改革也呈现出了“难上加难”的趋势，部门利益化甚至有增无减。例如在2003年即提出的“大交通部”的概念却因为铁道部的强烈反对而推行艰难，“大农业部”改革依然处于计划阶段，迟迟未能实施。在这样的案例中，部门利益的驱动起着重要的作用。

因此，纵观我国改革开放以来的历次大部制改革，有三个问题值得注意：第一，从数量上看，机构减少数量的速度逐年下降，进一步减少将面临着较大的障碍[5](P153～155)，那么我国大部制改革是否走入了瓶颈期？第二，扎实稳步推进改革的最优路径是怎样的？第三，自1982年以来，通过设置国务院部委管理的国家局的形式减少了部委的数量，但同时这些国家局的地位都相当于副部级，从总体上看，部委的数量是减少了，但整个国务院机构设置的“盘子”并没有实质性减小，那么这些国家局是否具有存在的特殊性？在下一步的改革中将会何去何从？这是在理论与实践层面上需要回答的问题。

二、我国大部制改革路径前瞻

中国的大部制改革应当走向何处？大部制改革的理想形态是怎样的？大部制与相关改革之间又有着怎样的关系？这些问题都是我国大部制改革所面临的前瞻性问题，结合前文分析，本文就这几个问题所做的回答如下：

1.中国大部制改革应当走向“精兵简政、职能明晰”的方向上去。

第一，精兵简政是效能政府的必然要求。善政(goodgovernment)是一个政治体所梦寐以求的目标，要想建成一个“好的政府”，它是要遵循一定逻辑的，即遵循着“廉洁政府→法制政府→责任政府→有效政府→公平政府→法治政府与民主政府→服务政府”的发展路径[11]。大部制改革首先需要实现的是“有效政府”，简而言之就是有效率的政府。政府的效率体现在两个方面：一是降低行政成本，二是提高服务产出。精兵简政就是要减少政府冗余人员，裁汰多余、不合理的行政岗位，从而使行政机构、行政人员得以精简，进而降低行政成本支出，同时又能减少部门人员间的不必要的掣肘与制约。因此，大部制改革的一项重要内容便是减少政府职能，裁减政府部门工作人员，同时提高公职人员的工作效率，进而实现政府管理的高效能。

第二，职能明晰是提高政府效能的重要基础。长期以来，我国政府部门设置的一个重要问题便是职能不明晰、多头领导，政府职能越位、错位、缺位现象严重。为此，应当力图首先在界定清晰政府应当拥有职能的基础上，将政府管不好、管不了、不该管的职能都下放到市场或行业组织中去，从而减轻政府职能的负担；其次，应当理顺政府各职能部门的边界，确保政府各职能部门既互不重叠，又没有遗漏，既相互区分，又有机统一。这是职能部门间关系理顺的理想状态。

第三，国家局地位的调整。下一步改革中，精兵简政的一个重点将放到国家局。首先，国家局作为政府体制改革的产物，在某种程度上具有一定的过渡性。为此，在改革中，一方面为了缓解某些部门撤部的压力，通过逐步降级如“部→总局→国家局→部属局”的方式，使某些部门得以逐步裁撤；另一方面，国家局在职能方面具有专业性，它可能是对某一特殊领域的职能体现(例如国家地震局)；亦有可能是对某一领域职能的具体化体现(例如国家铁路局)。针对特殊领域职能体现的国家局，一方面暂时予以保留，另一方面，通过“大部归口”的方式，在改革中需要逐渐寻找合适的部门予以吸纳；针对某一领域职能具体化体现的国家局，可以调整为部属局，国家如需在某一时期强调某一领域的特殊职能，可通过设立具有临时性的议事协调机构的方式加以实现。

2.中国大部制改革应当遵循渐进式的改革路径

第一，合并而不是重建。所谓“合并”是指将职能相近的部门加以合并成为新的大部的形式。而“重建”则是指政府通过划定某一区域的职能，通过建立新部的方式加以管理。相比于重建，合并具有一定的优势：一方面合并的策略降低了改革的副作用，使改革易于平稳进行；另一方面，在整体框架难于做出大的改变的基础上，指定某一领域的政府管理职能并建立新的大部门，难于做到与其他部门的职能协调，这将可能带来更大的职能交叉。

第二，先合并，后理顺。首先，合并是第一位的，大部制改革首先需要做到机构人员设置的减少，为此首先要通过将职能相近的部门加以合并的方式。其次，在职能相近部门合并的基础上，对其职能加以理顺，进而开展下一步的裁汰人员、部门的工作。这样的改革措施可以获得相对平稳的进程，否则在部门数量繁杂，多头领导现象依然严重的情形下，难于做到先理顺、后合并。

第三，做到“二合一”，避免“三合一”。在合并的具体策略上，可以考虑两个部门合并为一个部门的形式，而避免更多的部门合并为一个部门。一方面，“二合一”的方式使公务员，特别是领导岗位的整合较为容易进行，而“三合一”，乃至于“四合一”的方式，就需要处理大量的部门关系、利益关系与人员关系。中国政治生态与西方国家有所不同，中国的官员是职业化的，因而缺乏退出机制[12]，因此官员的安置就是改革过程中所面临的重要问题。大部制改革采纳“二合一”的策略是渐进式改革的体现。渐进式改革与激进式改革有着重要的区别，它具有三大特征：一是增量改革，其优势在于对于矫正不合理的结构可以避免调整成本，同时还有利于维持稳定与速度的平衡；二是试验推广，其优势在于尽可能地减少改革风险、能够及时提供在哪些领域进行改革具有最大收益的信号，以及为市场的建设和发育创造了一个过程；三是非激进改革，其优势在于过程的可控性以及避免大的社会动荡和资源的浪费[13]。

第四，公务员有序分流。结合上面的分析，有序的合并过程可以使公务员的裁减速度趋于稳定，这能够避免过度裁减后带来的机构人员数量反弹的问题。结合我国现行《公务员法》及相关实践，部门合并后公务员的裁撤有如下分流措施：一是党政分开性的过渡措施。例如2013年初国资委的“双首长”体制，部门行政领导与党组领导分由二人任职，既有利于分权，同时也有利于人员安置。二是分流入国企。例如2013年铁道部的拆分，将原属于铁道部的大多数人员分流至国有企业，从而实现了政府部门人员的减少；或者将被裁撤政府部门的首长调动至国有企业，亦是如此。三是分流入行业协会。通过将年届退休的领导干部分流入行业协会任职，作为退休前的过渡，亦是可以考虑的策略之一。四是分流入人大、政协。通过将干部分流入人大、政协，充实立法机关与统战机关的力量，加强专职人员的队伍与素质，从而改善与提升人大、政协的工作质量。

3.正确处理大部制改革与简政放权之间的关系

针对大部制改革，媒体、社会的认识也是在不断变化的，这是与我国国务院机构设置的总体变迁历史相关的。结合前面的分析，大部制改革的前期主要表现在机构数量上的减少，因此媒体、社会关注的焦点都在于“如何减少机构数量”；而近期的大部制改革在数量上则不断放缓。一方面在于市场经济环境下，作为具有“行政国家”[14]色彩的政府必须拥有一定数量的政府职能以维持整个国家的正常运转，现代政府与传统的“守夜人”拥有本质的差别。故而，在政府职能一定的条件下，政府机构的缩减必然会趋近于一个合理的规模。另一方面，从辩证地看待“质”和“量”的关系来看，量的变化必将带来质的飞越，大部制改革在“量”上取得进展之后，“质”的变化必然成为下一步的重点。因此，这可以解释大部制改革在机构数量上的变化日趋缩小的原因。

但与此同时，大部制改革又不能以“质变”的形式忽视“量变”的存在。实际上，大部制改革相对于政府的简政放权来说，前者是形式，后者是实质。大部制改革的最终归宿是要通过大部制促进效能政府的建设，进而实现服务型政府以及善治(goodgovernance)。因此即使在大部制改革形式上对政府机构的调整没有大的变化的前提下，简政放权，真正实现行政职能的“瘦身”，要比机构数量的“瘦身”具有更大的意义。因此，李克强总理也指出：“改革是今年政府工作的首要任务。要以经济体制改革为重点，区别情况，分类推进，抓好牵一发而动全身的举措，力求取得实质性进展，更多释放改革红利。深入推进行政体制改革。进一步简政放权，这是政府的自我革命。”[15]简政放权与大部制改革是相辅相成的，简政放权通过清理政府权力，构建“权力清单”，可以优化政府权力结构，指引大部制改革的整合方向；大部制改革通过机构的撤并、调整，亦能促进政府进一步将“管不了、管不好”的权力下放下去，减轻政府的行政负担，从而更好地建设效能政府与服务型政府。

4.我国大部制改革的突破口与发展目标

通过对比实行大部制的国家与未实行大部制的国家的部门数量可以发现，大部制改革在减少机构数量方面效果明显：

表1 是否实行大部制国家的内阁部门数量比较[16]

可以看到，实行大部制的国家其机构数量都小于20个，而未实行大部制的国家其机构数量则都大于25个。由此可见，我国大部制改革可初步以缩减政府部门至20个为目标，改革的突破口在于职能易于归口，机构设置复杂的领域，例如交通、农业、教科文卫等领域，都可以成为下一轮改革的突破口。作为国家在某一特定时期需要强调的职能，可以通过设立临时性的议事协调机构，而不必成立新的政府部门。与此同时，改革亦应在部门职位与职能转变两个改革向度上“两手都要硬”，这是避免“精简-膨胀”循环的根本性途径。