地震灾后重建地区农村新型社区构建的路径选择

2014-08-27陈泽文

昆明理工大学学报·社科版 2014年4期

陈泽文

摘要：地震灾后重建地区的新型农村社区构建是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的有效结合，应合理平衡两种制度变迁力量在推进这一过程中的互动与协作。在地震灾后重建地区存在着偏重物质性重建，社区规划建设偏离农村生产生活需求，社区文化和观念的转变迟滞等问题。在推进地震灾后农村新型社区构建过程中，需要建设以交互性文化认同、服务化基础建设、制度化扩权赋能为基准的内部支撑体系；同时，内外互通的制度流、资金流、人才流也会在一定程度上起到补充性支持作用，从而使雅安地震灾后重建地区的新型农村社区构建工作能够协同推进。

关键词：制度变迁；地震灾后重建；农村新型社区；内部支撑体系；外部支持体系

中图分类号：C916；D638 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）04-0069-06

德国社会学家F·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）最早提出了“社区”这一概念，主要指“由自然意志占支配地位的一个完整的、有机的生命体”[1]，是一种较原始或天然的人类社群状态，难以被再造或重建。与其意见相左，英国社会学家R·麦基弗（Robert M. Maclver）则认为社区是可以被有意识地建构出来，社区的目的就在于实现共同的“善”或公共利益[2]。农村新型社区构建作为新时期乡村治理体制变迁的重要制度创新，是一个不断探索与演进的过程。尤其是在地震灾后重建地区，伴随着地震带来的人员伤亡与基础设施破坏，面对地震灾区物质损失与心灵创伤的双重考验，不断推进基层公共服务完善和新型农村社区建构工作显得尤为重要。农村新型社区是指在农村地区，以社区过程建设规划为指引、以实现社区共同利益为宗旨，以互助合作、信赖支持为主要特征，村社生产、生活方式协同发展，具有社区公共服务和综合管理功能的新型农村社会生活共同体。新型农村社区构建可以实现灾后农村社区功能性集成与服务性优化，促进受灾农户间的互助与合作，从而达到凝聚社区意识、增进农村社会和谐的总要求。

一、制度变迁理论发展

基于人具有趋利性的“经济人”假设，制度变迁理论在方法论上强调成本—收益与均衡变迁分析方法的重要性，即在制度变迁过程中，每个团体或个人都会进行成本与收益的比较，以选择对己最有利的制度变迁路径。因而，在制度的供求演变中，由于所处环境条件的变动或自身理性水平的提升，人们会不断衍生对新制度的需求以实现自身预期收益的增加。

道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）对制度变迁理论发展做出了重要贡献，构建了制度变迁理论的基本模型：在初始时制度属于均衡状态，伴随着外部性、规模经济性、风险成本变动引发的潜在收益增加，使得制度变迁中收益大于成本，初始的制度均衡状态被打破；进而，制度的非均衡又会引发新的制度变迁以形成新的均衡[3]。推动制度变迁的力量主要涵盖“初级行动团体”和“次级行动团体”，二者构成了制度变迁的行动主体。可依据充当初级行动团体的主体的不同将制度变迁区分为：“自下而上”的制度变迁，即个人或团体在新制度获利机会的诱导下，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称诱致性制度变迁；“自上而下”的制度变迁，即政府充当初级行动团体，以命令、法律形式导入和实施的制度变迁，又称强制性制度变迁[4]。

二、制度变迁理论视角下灾后重建地区社区建设需求分析

从一定程度上讲，在村民自治的语境下，地震灾后重建地区的新型农村社区构建主要发端于村民的自主需要诉求。在地震灾后重建中，个体化进行的复建过程成本过高，其利益损失急需补偿性供给。在这种情况下，客观上需要建设以互助合作、信赖支持为主要特征的新型农村社区，新型农村社区构建具有诱致性制度变迁的特征。同时，由于地震灾后重建地区生产、生活遭受重创，个人或团体自身行动能力有限，自发性制度演进必然导致制度供给的匮乏。这就一定程度上需要强制性制度变迁的补充性制度供给，以推进灾后重建地区的新型农村社区构建。因而，地震灾后重建地区的新型农村社区构建是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的有效结合，要合理平衡两种制度变迁力量在推进这一进程中的互动与协作。农村社区建设不仅旨在构建与社会分化、开放相适应的新型社会生活共同体，促进农村社区内部的融合，也是为了推进城乡及整个社会的一体化进程，实现社会团结与融合[5]。

三、雅安地震灾后重建地区社区建设现状

（一）偏重物质性重建

据雅安市人民政府统计显示，在2013年芦山“4·20”地震中，雅安全市农村住房倒塌1181万余间，涉及农户33 745户，2427万余间严重受损，涉及农户69 368户[6]。为了尽快恢复地震灾区农民的生产生活，灾后村社各项重建规划与项目实施均以物质性设施建设为重点，重硬件而轻软件，一定程度上忽视了农村社区建设的本质要求。在调研时发现，部分村民抱怨灾后重建中都是村干部说了算，对于补助款项及其他相关政策并不清楚，农村社区管理中村务公开、民主参与等软环境并没有得到改善。灾后新型农村社区构建不能仅仅重视物质性重建，应设法实现物质性设施重建与过程性目标建设的有机整合与统一，重点关注具有实质内容的农村社区项目发展，包括社区经济、政治、文化发展，以及社区公共服务供给与公共设施建设等综合性内容。

（二）部分规划偏离农村生产生活需求

由于地震灾后重建工作往往是时间短、任务重，这使得农村社区规划难以兼顾农民的多元需求。例如，在进行灾后重建聚居地设计规划时，有的布局规划显得过于理想化，在实际中与农户既有的生产生活方式发生矛盾。首先，过度集中的地震灾后屋舍连片建设，常将农民居住区与生活区域相分离，无形中扩大了农民的劳作半径，给其带来不便，也提高了农民的相关成本。而且，地震灾区的藏族同胞聚居地较多，藏族同胞一直有早起转经诵佛的习惯，规划中的灾后重建聚居地远离寺院也增加了信教群众的不便。其次，一些村社为了展现灾后复建新面貌，盲目拆除家畜圈舍或收回农户自留地等，使农户利益受损。雅安灾后重建中当地政府提出要统筹农田恢复建设，实现项目向高标准农田建设集中，强化规模化、标准化生产基地建设，这使得当地很多农民土地被流转。不少村民表示，当前土地流转租金为1400元/亩/年，与之前种水稻等粮食作物相比是“不吃亏”，但若与种植烤烟、蔬菜等经济作物相比则缩水不少。而且，农地流转后，对于蔬菜和肉类等原来自给自足的生活需求现在都要通过购买来实现，致使农民吃、住、行等日常生活成本相应增加。灾后重建中对农村生产生活实际需求把握的偏离，往往阻碍了制度变迁的演进。

（三）社区文化和观念转变迟滞

社区公共文化是社区在长期发展中积淀下来的一种社会资本，它体现着社区的公共价值取向与发展弹性，是推动社区发展的强大动力[7]。灾后重建工作中，农村传统观念变化缓慢，难以适应新型社区管理模式。四川地区素有林盘散居的居住习惯，住户之间相隔较远，在向灾后集中性聚居过程中，一些刚脱离传统散居模式搬入新居的村民会觉得社区建设事不关己，其参与意识、责任意识较弱。而且，随着农村社区内部农户利益的分化和社会流动性的加剧，社区内的异质性逐步增强，致使农户对社区文化的认同性较弱，公共精神匮乏，社区文化和观念转变迟滞，难以适应新制度变迁的需求。这种状况使得原有乡村社会网络、社会信任的维系和运行显现出一定程度的断裂。调研发现，在地震灾后重建地区，由于生产生活和农田水利受到破坏，很多土地在政府规划下被流转集中，使得很多人无事可做，于是灾青壮年外出打工、老弱病残留守家乡的现象加剧；而文化事业建设落后，又使地震灾后重建地区的部分村民出现聚众赌博、打架斗殴、吸毒贩毒等非法活动，无形中增加了社会管理成本和不稳定因素。

四、路径选择：灾后重建地区农村新型社区构建的多元视角

（一）农村新型社区构建的内部支撑体系

1.交互性文化认同。在诺斯的制度变迁理论中，行为会受正式规则和非正式规则的双重约束，后者是由习俗、道德、文化等所构成的意识形态。其主要作用是减少“搭便车”现象并制约交易成本，因此意识形态是一种节约机制[8]。一定程度的信赖与归属感是农村新型社区的基本特征，也是其得以运行的重要保证。尤其在灾后重建地区，地震带来的创伤使村民间社会信任与社会网络的重建与强化显得尤为重要。新型农村社区中农民间的多元互动建构起了农村社区内纵横交错的关系网络和文化认同。

（1）丰富地震灾后重建地区农村新型社区文化活动。地震灾后重建地区往往需要广泛开展心理援助。但外来志愿者所开展的心理扶助一般都是个体化和短期性的，难以提供系统、全面、持久的社会支持网络。因而，必要的农村社区文化供给就很有必要。新型农村社区可以广泛开展各种群众性文娱活动，有效结合地震灾区当地的民族特征与风俗习惯，让村民在集体性文娱活动中强化社区参与意识。比如，在芦山地震灾区可以组织群众参与芦山花灯制作、观看电影、群众性健身运动、根雕比赛等。也可以组织社区帮扶“一对一”活动，村民们彼此安慰互助，将心理援助与社会支持扩展到整个农村社区，丰富村民的文化生活。

（2）加强地震灾后重建地区农村新型社区文化宣传。变化的机制在本质上说具有集体的特性和社会的特征：要使革新能够被接受，必须使它并入整个村庄所共同遵守的习惯[9]。随着地震灾后人员的大量流动，进出并存的人口流动成为影响新型社区治理结构和运行机制的重要因素。农村社区异质性的提升以及村庄社会资本表现出的新变化，要求在社区文化层面积极倡导包容融合的新理念和协作互助的新观念。而且，雅安地震灾区涉及藏、彝等39个少数民族，灾后重建社区存在着多民族杂居或聚居现象。民族文化、宗教信仰、生活习惯等方面的差异，既带来了社区文化的多元性，也增加了社区建设中处理文化融合问题的难度。向搬入灾后新社区的农户积极宣传有关社区管理制度，可以鼓励大家共同关心、维护社区的和谐与稳定，强化具有公民意涵的“社民”观念。同时，基于村民文化观念转变的长期性与缓慢性，基层社区要做好宣传教育和走访调研工作，使灾后重建农村社区的新文化、新观念、新习惯等非正式规则与乡规民约紧密融合，成为推动灾后重建地区新型农村社区建设制度变迁的一种节约机制，进而成为推进新型农村社区建设的创新机制。

（3）推进地震灾后重建地区农村新型社区文化发展。雅安素来是我国汉文化与其他民族文化结合的过渡地带，更是南方古丝绸之路的必经之地，历史文化悠久、灿烂，拥有国家级非物质文化遗产3项，省级非物质文化遗产18项，其中跷碛多声部民歌、跷碛上九节、石棉环山鸡节等民族传统文化资源独具特色。同时，雅安又是世界茶文化的发源地，大熊猫之乡，并拥有以雅雨、雅鱼、雅女为主的“三雅文化”，以汉阙、汉碑、汉石棺为主的汉文化，以延续革命薪火为主的红色文化。这些无疑为灾后重建地区文化产业发展提供了坚实的基础，为通过一个个“文化细胞”——社区来推动文化的传承、保护与发展提供了不竭的资源；同时，又可通过文化与社区、产业间的良性互动，以文化产业发展推进新型社区的发展与建设，形成地域性文化发展特色，使经济效益与社会效益同时得到提升，助力农村新型社区构建。

2.服务性基础建设。具体措施如下：

（1）灵活推进人性化建设。在制度变迁中，重要推动力就在于行动者对成本收益的比较分析，以及制度供给对行动者需求的准确把握。地震灾后重建一个很重要的基础性工作就是重建房舍及相关的公共基础设施。在复建过程中要灵活、务实地推进基础复建，充分照顾村社经济来源、生活交往、风土人情等因素。

首先，合理保留灾区“林盘式”聚落风貌。“林盘式”聚落是四川省独有的农居模式，有着浓郁的地域性情感认同和文化特征，讲求“天人合一”的生态观与人文观，追求在屋舍布置上田（空）—林（虚）—宅（实）的梯次过渡，以实现空间形态的虚实相合[10]。而且，地震灾区地处四川盆地与青藏高原结合地带，在龙门山、鲜水河、安宁河三条地震断裂带的交汇处，地形地貌复杂；境内高山（海拔3500～5000米）、中山（海拔1000～3500米）涉及范围广、面积大，占全市总面积的90%。这种以山区为主的地貌特征使得灾后重建不能盲目追求大聚居式的连片社区建设，要充分考虑灾区农村的实际现状与需求，并综合考量社区建设的经济实用性、功能合理性、适度超前性、生态安全性的要求，以农村社区周边竹林、灌木为基地，构建高低相合、错落有致的景观层次和聚散有度的社区布局。这样，既能展现灾后农村社区重建的新风貌，又能保留巴蜀地域特色，呈现“有院必有园”的乡村风貌，建构生态化的乡村生活共同体。

其次，科学设计符合村民生活需求的新社区。灾区重建后，芦山一些村社的村民不愿搬进新建社区，一个重要原因就在于社区建设未充分考虑其实际生活需要。一些新建社区远离农民的劳作耕种区、家畜圈舍被拆除、房前屋后可以种植蔬菜的自留地被收走，也影响了一些农民的切身利益。针对这些问题，可调整社区建筑位置及周边设施，使生产、生活设施有机结合，促进第一产业向第三产业转变，从而带来创新型增收[11]。比如，可以集中建设家畜圈舍，充分照顾农民切身需求，实现劳作区与生活区在空间上的合理布局；同时，要注意保护少数民族生活习俗及其文化，合理安排少数民族宗教活动与民俗活动的场所建设。

（2）优先发展合作化经营。新型社区基础建设的应有之义在于恢复并提升社区的“造血”功能。因为农村社区与城镇社区的最大的区别在于其更强调经济发展功能，它在一定意义上就是一种村社经济的生产单位，具有推动村庄社区发展的职能与义务。在制度变迁中，农民都会计算新型社区建设的成本与收益，收益成为新型社区制度变迁的重要指挥棒与推进器。在此情况下，可试行集体土地的集约化利用与合作化经营，强化互助与合作，重新确立和凸显农村社区的经济功能，使其一定意义上成为新的“经济实体”，在以产业为依托的基础上整合、利用社区资源，使村民在合作化经营中增强互信合作。产业运营状况的改善和经济效益的提升，既可增加农户的利益分红，又可使农村社区具有更多自谋经费的渠道，提升社区公共福利水平。当然，考虑到灾后重建地区产业化经营的困境与市场化运作的风险，基层政府有必要完善农村金融政策及相关配套措施来降低风险。这种利益相关性会成为村民参与社区建设积极性的重要推动力，也可为新型农村社区的构建创造必要条件。

3.制度化扩权赋能。在灾后重建地区构建新型农村社区必须健全社区的决策框架与路径，实现新型农村社区建设中权力与权利在国家、集体和农民间的合理分配与互动。基于制度变迁理论，在农村阶层利益博弈中，农户都有自身不同的利益诉求。因而，应该实现农村社区内治理权力和经济产权的有机统一，弱化利益博弈过程等因素对社区制度变迁的制约；进一步在灾后重建社区扩权赋能，提升农村社区的自主权与自治权。

（1）以项目和公共议题引导村民参与社区建设。确立建设项目和制定行动方案是社区自主能力的重要体现，社区主导型发展（CDD）就是通过项目来实现村民能力建设的有效方式[12]。灾后重建是全方位的新型社区建设实践，要充分利用农村灾后重建过程中的各种机会，对各建设项目广泛征询民意，让农民参与到各项目的论证、规划、实施及验收工作。对于新建项目，要及时了解农户对该项目的看法、期望及其利益关切，这将更有利于社区过程目标的实现[13]。这不仅可以增强新型农村社区的自我发展能力，也为实现真正的农村社区治理积累经验；同时，在灾后新型农村社区建设中，许多涉及社区的公共事务需要村民集体讨论和决策；要积极利用利益杠杆来平衡农村社区建设过程中的各种诉求，引导村民对社区公共议题的参与，让村民真正体会到社区建设与其切身利益的关联性，让社区治理的观念在村民心底扎根。

（2）完善农村新型社区治理的村规民约。要通过规制农村社区的基本组织职能、议事日程、监督考核等使之制度化。首先，完善村民民主监督机制。健全的民主监督机制可使农村社区内的权力受到制约，村民话语权进一步扩大，推进社区权力运行的制度化与规范化。其次，社区公共事务信息要公开透明。尤其是在地震灾后重建地区，数额巨大的拨款、补助、捐款会源源不断向灾区汇集。这种情况下，要完善农村社区公共事务信息的公示制度，推动村规民约建设，进一步降低制度变迁的不确定性，以减少农村新型社区建设的阻力。

（二）农村新型社区构建的外部支撑体系

在推进农村新型社区构建过程中，需要以交互性文化认同、服务性基础建设、制度化扩权赋能为基准的内部支撑体系，但其并不是一个封闭的完善系统，它会受到外部环境的重要影响，而这种影响的强烈程度直接会促进或阻碍内部系统的发展与演进。内外互通的制度流、资金流、人才流更在一定程度上起到了补充性支持作用，为农村新型社区的构建提供保障与支持。

1.农村新型社区构建的制度流补充。制度变迁理论中的路径依赖原理是指制度变迁的路径选择对现存制度安排存在一定的依赖关系，即制度惯性[14]。基于这一点，制度变迁在选择某一路径后就会不断自我强化，并最终锁定（Lock-in）在某种无效率状态。一旦进入锁定状态，除非借助外部干预力量，否则很难改变。我国目前乡村治理的主要依据是《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规，建构了以村级党组织、村民自治组织、集体经济组织为主的权力运行机构。在农村社区构建中，很多村庄长期执此运行机制，已形成一定的路径依赖，单纯依靠农村社区自身力量来推进新型社区建设将有很大阻力。尤其是在地震灾后，迅速复建屋舍是主要的硬指标，很多人担忧一变则乱。此时，政府可以提供必要的外部制度供给，出台相关推进农村新型社区构建的法律法规与政策规范，完善必要的制度体系，降低制度变迁中的政治、经济和博弈成本，推动农村新型社区建设。

2.农村新型社区构建的资金流补充。对于地震灾区来说，新型农村社区构建过程中，不论是房屋复建还是社区职能的实现，都需要大量的资金支持。除了可通过优先发展合作化经营来积聚资金外，外部资金流的支持对更好地推进新型社区构建也很重要。针对灾后重建地区的实际情况，政府可运用财政担保、贴息贷款、以奖代补和必要的税费减免等政策工具，鼓励外地民间资本进入灾区参与重建；充分发挥市场力量来扩大资金来源、提升资金统筹效率。以资金流的形式为农村新型社区建设提供持续动力，可以降低制度变迁的成本，推进灾区农村的新型社区建设。

3.农村新型社区构建的人才流补充。基层政府成员是制度变迁中“初级行动团体”的重要力量。现实是，在地震灾区新型社区建设过程中，部分基层政府成员能力有限。这时，政府可提供必要的人才支持，出台政策鼓励大学生和各类专业人才进入农村社区工作，并对人才的工资、福利、保障提供必要支持。大学生可以给当地基层政府提供智力补充，促进现代管理知识和技能在农村社区的传播，又能推进农村社区有关制度规范的不断完善，为农村新型社区构建营造良好的制度环境。此外，考虑到灾后重建工作的繁重，政府还可以通过政策支持来吸引专业管理人才和技术人才参与灾后社区建设工作。

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