食品安全风险评估中“专家理性二重性”探析

齐虹丽　唐建权

摘要：专家理性在食品安全风险评估中扮演着重要角色，但这种理性因受到主客观因素的影响而具有二重性，从而偏离理性。在食品安全风险评估领域，世界组织及各国多通过立法来弥补专家治理模式的缺陷，如FAO/WHO的食品安全风险分析框架，欧盟的独立性原则和预防性原则，以及日本对食品安全委员会委员任职资格的限制等。我国可通过转变风险规制模式、保持专家独立性、引入同行评审制度、明确专家责任并健全激励机制、完善公众参与机制等来规避专家理性二重性问题。

关键词：食品安全；风险评估；专家理性二重性；独立性；同行评审制度

中图分类号：D91229 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）04-0012-06

国家食品药品监管总局向国务院报送的《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》送审稿（以下简称“送审稿”）第3条阐明，“食品安全监督管理工作遵循预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则”，把“风险管理”作为我国食品安全监督管理工作应当遵循的基本原则。这体现出我国立法实践和学界对风险社会的关注。

从学理上讲，食品安全风险规制是由议程设置、安全标准制定、风险评估、风险沟通和风险管理等要素构成的制度体系。风险评估是这一制度体系中的重要环节，只有专家对风险进行科学、客观的评估，食品安全事件的各方参与者和利害关系人之间的有效风险沟通才能形成，政府才能依此制定政策并进行合理的风险管理。专家理性是风险评估有效运行的关键因素，忽略它，整条食品安全风险规制链条都将形同虚设。然而，专家理性总会受到种种因素的影响，无法保证风险评估结果的客观性、独立性和公正性。故此，对风险社会中影响专家理性的诸因素进行深入讨论，为我国新的食品安全法引入风险管理原则提供理论依据，就显得尤为重要。

一、“专家理性二重性”问题的提出

近年来，国内食品安全事件频发，学者们纷纷献计献策，从风险社会角度出发，在推衍风险社会理论的基础上，给出了许多有建设性的建议。本研究将在现有风险社会理论的基础上，对风险社会、食品安全、专家理性和法律对策进行全程考量。

基于当今食品风险的三大特征

其一，风险的存在与否必须基于科学证据来证明；其二，人们对食品风险认知存有差异；其三，对风险的定性和定量化评估工作要求专业的信息储备和精准的技能。

，面对风险时，必须由专家通过专业操作来确定食品风险是否存在，就公众对于风险的不同认识加以裁决，给出评估意见，以防风险监管部门滥用行政裁量权。一般认为，公众对于食品风险的直觉或者依照生活经验而来的认知，基于科学理念的视角，通常被认为是主观的、不正确的，而专家的食品风险观才是中立且无偏见的[1]。这就确立了专家对于食品风险的绝对话语权。警醒的学者们也意识到把食品安全风险评估决定权彻底交给专家，将专家预设为完全理性和绝对“善品”，这无论在科学程式还是经验事实上都是欠妥当的[2]。否则，现实生活中也不会出现专家被企业利益诱惑而成为其利益代言人，甚至对同一食品安全事件给出截然相反的建议等现象。实质上，导致这种状况的根本原因就在于“专家理性二重性”，现行制度对“专家理性二重性”也缺乏清晰的认识和妥善的应对措施。

二、“专家理性二重性”分析

本文所提出的“专家理性二重性”，其基本含义是：专家本应是理性的，但是由于受其自身或外部因素的干扰，造成专家行为偏离理性，甚至作出不合理、不合法的行为的现象。简言之，“专家理性二重性”系指本应理性的专家因自身或外在因素的影响而对理性的偏离。下面我们将具体分析来自内部与外部的干扰是如何导致专家行为偏离理性的。

（一）专家理性内部因素的二重性

专家理性内部二重性，是指由于专家自身因素的干扰，造成专家行为偏离理性，甚至作出不合理、不合法的行为的现象，具体又包括专家对专家理性的悖离和专家理性的合成谬误。

1.专家对专家理性的悖离。正确对待专家理性的一个重要前提就是严格区分专家理性和合理性的关系。专家理性和合理性的关系体现在，前者是后者的一般载体与表现形式，后者是前者的追求目标。可是专家理性也并不具有天然的合理性，甚至常常出现二者分离的现象，我们称这种现象为“专家对专家理性的悖离”。

有学者曾对专家的不可靠性进行分析，并列出了七大结论[3]，可谓详致，为我们在食品安全风险评估中的研究提供了借鉴和启发。据此，我们认为食品安全风险评估中，专家对专家理性的悖离具体表现为：

〖JP3〗当过于自信时，就以为一切风险都在自己的掌握之中，高估了自己的知识容量，忽略了自身知识的有限性，低估了可能发生的风险的类型和范围；

当过于偏执时，就以为自己的观点和结论总是正确的，以至于不遗余力地去捍卫自己的观点或自己所在研究领域的学术地位；

当过于专断时，就会在确定研究对象、范围，选择研究方法，筛选研究数据时，过多地依据自己的偏好和目的。这就会导致研究结果服务于事先的主观臆断的情形，或者出现将风险评估建立在少量的、独立的数据之上的情况，而不是持续、广泛、深入地研究所获得的所有数据后进行客观判断；

当过于保守时，往往将研究置于孤立的境地，不愿与他人分享自己的研究成果。某些时候专家已经意识到问题的存在，可能会考虑到那是别人的研究范围而放弃研究或不去纠正；

当过于依赖科学概率时，则常常发生概率预测的错误。专家可以很熟练地对所熟悉的工作进行预测，但会忽略突发的、非连续性的事件。由于后者的实际发生率很低，人们依赖常规经验对此作出预测的成功率也是极低的。

2.专家理性的合成谬误。“合成谬误”的命题是由美国经济学家萨缪尔森提出的，即对于部分来说是对的事情，被误认为对于整体来说也是对的，这一错误即“合成谬误”。

经济生活中经常出现“合成谬误”现象。同样的原理也适用于分析专家理性，即专家个人的理性和专家集体的理性也存在“合成谬误”的危险，从而集中反映二者的理性冲突，我们称之为“专家理性的合成谬误”。因为“对专家个人理性而言是正确”结论存有前提，而该前提在总体情况下却未必存在。正是由于前提的不同，我们在分析专家集体理性时应谨慎，不能简单地将“专家个体理性”分析中所得到的结论直接拿来适用于专家集体理性。

合成谬误的形成需要一个环境，在这个环境里应当鲜明地存在整体和个体。风险评估委员会中的专家成分多元，可能来自医学、农业、食品和营养等不同领域，这就为“合成谬误”的形成提供了可能。同一领域的专家之间可能会形成理性冲突，不同领域的专家之间更有可能会形成理性冲突。这样一来，本来旨在维护食品安全的风险评估，因为专家理性的“合成谬误”而生成了新的“风险”。这样的风险比之于食品安全风险更加隐蔽、无形和难以监控。此外，专家理性的“合成谬误”还出现在跨部门合作中。布雷耶在分析美国政府风险规制失灵时提出了“最后10%”的论断，认为不同部门的风险规制机关的工作人员越是兢兢业业，越会进入一种怪圈，即当各部门工作人员均以一种部门化的单一思维过度追求自身工作目标时，在整体上会产生规制成本远远大于规制收益的消极后果[4]。为此，风险评估委员会专家内部或与其他政府部门间所产生的专家理性的“合成谬误”，都有对食品安全风险评估质量带来重大威胁的可能性。所以，建立食品安全的专家风险评估制度，就不能不注意“专家理性的合成谬误”这一现实问题。

（二）专家理性外部因素的二重性

有学者强调，“风险评估是一个纯粹的专家行为”，“专家在工作中不受任何政治、经济、文化、饮食习惯的影响”[5]。这也是立法对风险评估制度的定位及公众对评估专家的美好期望。风险评估固然是一个纯粹的专家行为，但专家在工作中是否真的能做得到不受任何上述外部因素的影响？这里显然不存在确然性。如果一项法律制度的有效运作过分依赖于人的思想觉悟或自身修养，我们认为这项制度是不妥当的，起码是值得怀疑的。这就决定了专家理性在制度层面上具有一定缺陷。任何人都具有人性的弱点，我们不能一厢情愿地去假设某人具有超然的品格，那只会自欺欺人。这表明专家理性在狭义层面上具有不可信任的因素。故此，所谓专家理性外部二重性，是指由于专家自身以外因素的干扰，造成专家行为偏离理性，甚至作出不合理、不合法的行为的现象，现实生活中也不乏事例佐证。结合食品安全风险评估的特殊性，可将专家理性的外部二重性归结为四点：

第一是政治因素的影响。由于我国食品安全法律制度是采取自上而下的立法模式，而且我国风险评估委员会并非实质独立，在工作中难免受到政府部门的干预，迫使其评估结果服务于政治目的。

第二是经济因素的影响。目前国内随处可见专家代言的现象，这也是公众往往对专家言论和专家威信产生质疑的原因。专家在评估中面临商家利益的诱惑，这可能影响其自身观点的独立性和客观性。

第三是伦理因素的影响。例如在医药开发和公众健康方面，由于考虑伦理道德的压力，伦理学通常强调的是动物体内和体外实验。这就存在两个难点：一是动物实验周期长，难以实现大量、快速的筛选；二是动物实验影响因素极其复杂，并且不同动物反应不同，因而动物实验结果并不能完全准确地反映出人体对同一有害物质的反应，从而存在很大的差异性和不确定性。

第四是文化因素的影响。人不单单是个体意义上的人，更是社会意义上的人，凡置身社会者总难免受到各种社会文化的熏陶和影响，产生或多或少的偏见，专家亦概莫能外。

[JP2]综上所述，专家理性内部二重性和外部二重性均是专家治理制度缺憾的体现，威胁着该制度的有效运行，也动摇了公众对专家的信任。我们必须寻求制度上的弥补，以避免消极后果的产生。

三、国外立法对“专家理性二重性”的回应

从法经济学角度来看，人们创设和认可一项法律制度，是因为人们相信这项制度将带来超越设立此项制度所花费的成本的收益。纵观世界各国，在食品安全领域确立专家治理的模式依然是大势所趋，“专家理性二重性”所呈现的问题，并不足以动摇人们对专家理性制度的信赖。当然，各国也都注意到了专家治理模式的缺陷，并纷纷通过立法来弥补这种缺陷。

（一） FAO/WHO的食品安全风险分析框架[6]

当今，国际上已经就食品安全风险分析的基本框架达成共识，共包含风险评估、风险管理和风险交流三个部分。我们可以从联合国粮农组织和世界卫生组织（FAO /WHO）对这三者关系的处理上得到一些启示。早期的FAO/WHO风险分析框架中，风险评估、风险管理和风险交流三者呈品字形，各个部分相对独立，联系甚少。2006 年FAO/WHO 提出新的食品风险分析框架，将风险评估与风险管理置于风险交流的范围之内，但这并不意味着从属关系，而是强调融合。这样的结构变化体现了风险交流的桥梁作用，同时也体现了对“专家理性二重性”的合理约束。之前，三部分相互分离很容易造成信息不对称，从而影响三方合作的效果，也让食品风险分析规制体系的整体效率大打折扣；三部分融合之后，既保持了风险评估的独立性，又注重协作沟通，使专家不至于过分追求理论上的精准而忽略了现实的可操作性和大众的感知与接受能力，从而对削弱“专家理性二重性”的内部因素起到一定的积极作用。

（二） 欧盟的独立性原则和预防性原则

经过近半个世纪的发展与改革，欧盟已经形成完善且具有良好运行机制的食品安全法律体系，被誉为全球最为成功的食品安全体系之一。这套体系主要从两个方面来规范专家理性：一是保证食品安全风险评估工作的独立性，二是确立食品安全“预防性原则”（Precautionary Principle）

所谓预防性原则，是指当风险管理者为了保护人类或动植物健康必须做出某项决定，而此时有关该风险的科学信息在某些方面并不充分或说服力不强，不足以据此进行综合风险评估时，可以采取预防性的原则。

2002年1月28日施行的欧盟《统一食品安全法》第37条规定，欧盟食品安全风险评估需遵循独立性原则。独立性原则的确立大大降低了诸如政治、经济等因素对专家的侵扰，对克服“专家理性二重性”的外部因素有很好的作用。欧盟于同年1月制订了欧洲议会和理事会第178/2002（EC）号法规（即《基本食品法》），该法第7条正式确立了“预防性原则”，该原则就克服了专家在面对科学信息不确定时作出有损厂家经济利益的评估结论的弊病，同时也减小了专家决定对贸易安全造成的风险。

（三） 日本对食品安全委员会委员任职资格的限制

2003年，日本再次对食品安全管理体制进行改革时大幅度修改《食品卫生法》，并于2003 年7月1日起施行了《食品安全基本法》。根据该法的规定，在政府内阁增设了食品安全委员会。为确保中立性和可靠性，该法从三个方面进行规制：第一，所有委员会成员均为来自民间的食品安全专家；第二，所有委员会委员均不得在其任职期间同时兼任任何党派及政治团体的职务或从事政治活动；第三，所有委员会委员均不得在其任职期间从事有偿的其他职务性活动，更不能经营商业性质的企业或从事其他以金钱利益为目的的业务（经内阁总理大臣许可的除外）。如此一来，就将委员会委员可能受到的政治影响和经济影响都排除掉了，同时也保障了食品安全工作的有效运作。这一点对我国具有借鉴意义，以增强专家的专业性、透明性与独立性。当然，我们也应当看到其制度存在的不足，不可盲目接受，因为日本的食品安全委员会也同样存在专业资源不足从而影响风险评估的独立性的情况，如委员会没有自己的研究所，多数情况下要依靠从其他省厅获取的信息来实施评估，在功能上存在形骸化的危险[7]。

四、我国规避“专家理性二重性”对策之再探析

我国立法对“专家理性二重性”的规制主要体现在《食品安全法》和《食品安全风险评估管理规定（试行）》（以下简称《试行》）上。与此二者相比，“送审稿”的进步之处有两点：确立了风险管理原则，完善了我国食品安全风险分析的基本框架（包含风险评估、风险管理和风险交流）

“送审稿”第3条规定，“食品安全监督管理工作遵循预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则”；第19条规定，“国家建立食品安全风险交流制度。食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构按照科学、客观、及时、公开的原则，组织开展食品安全风险交流”。

。送审稿的这两处改动对弥补专家治理制度的缺憾具有重要意义。在此背景下，我们可进一步分析和探索规避“专家理性二重性”的若干对策。

（一） 转变风险规制模式

世界上现行的食品安全风险规制模式可以分为两类，自上而下模式和相互合作模式[8]。我国属于典型的自上而下模式。在此模式中，专家通常担当着相关食品安全风险知识的提供者的角色，并为行政机关的决策进行合法性求证。专家往往受聘于相关的行政机关，并为其提供制定政策的科学依据。在这种情况下，专家的中立性和结论的权威性都会受到公众的质疑，导致公众形成“专家是为政府部门服务，而不会关心所提供的服务是否科学，是否维护公众的利益”这样一种印象。正是基于此，我国也应像一些发达国家那样转而投向相互合作模式的探索。在相互合作模式中，专家仍然充当风险信息和知识的提供者，但专家的构成已经多元化，普通消费者也能够聘请自己的专家，从而使得专家意见也趋于多元化，打破自上而下模式中专家意见唯一性的窠臼。专家意见的多元化意味着一言堂式的绝对权威时代一去不复返，专家不得不保持中立，且必须用更加科学、缜密的论证去说服公众。

（二） 保持专家独立性

保持专家独立性几乎是所有现代国家食品安全风险评估立法的必然选择。《试行》第6条明确规定了我国食品安全风险评估需遵循独立性原则。独立包含形式上的独立和实质上的独立两种内涵。在形式上给予专家委员会独立的地位并非关键，更重要的是应在实质上给予其能够实现独立的保障。国外有学者统计了多国的食品安全风险规制的选择后，根据授权种类的不同，将专家委员会与政府部门的关系总结为两种模型，即分离委任型和整体委任型[9]。前者的专家机构以独立部门的姿态出现，具有竞争性质，俄罗斯和法国等国家多采用这一模型；后者的专家机构仅仅是政府的一个下属部门，与政府部门之间不具有竞争性，两者是统一合作的关系，美国及欧盟各国多采用此模型。形式上的独立与否并不影响专家委员会的独立性，真正的“独立性”不在形式而在实质。据此，我们可以从四个方面来考虑专家独立性原则：

第一，专家委员会的内部管理独立。由其自行根据组织要求或议事章程来运作，政府部门不予干预。

第二，经费独立。这里的独立，并非是要单独为专家委员会创建一套独立的财政收支系统，而是要保证专家委员会的经费不受其他政府部门的干预。

第三，形成评估结论的全过程独立。这一过程包括任务的确立、数据的收集、风险评估计划和优先评估计划项目的确定、评估结果的公布等。

第四，利益独立。要求每一位专家委员会的委员在其履职伊始就要做利益声明或保证，承诺自己在任职期间完全代表公众利益而不为政府利益、自身利益或其他利益所用。

（三） 引入同行评审制度[3]

具体的风险评估工作，往往是由某个或某些专家完成的，公众或其他领域的专家很难对评估结论及其所依据标准和采用方法的科学性、恰当性予以准确评判。如果我们在此引入同行评审制度，将评估情况交给具有相当水平的该领域的其他专家，公众的难题就会得到很好的化解。由同一领域内专家对风险评估及其初步结论进行双向匿名评审，有助于从专业角度发现初步评估可能存在的瑕疵与错误，能够更好地确保评估结论的可靠性。同时，在引进同行评审制度的过程中，我们应当设置缓冲地带，可分情况对专家委员会的评估结果进行同行评审。比如，在具体的程序设计方面，可以分为三种情形：对全体专家委员会作出的评估结果进行评审，对部分专家委员会成员作出的评估结果进行评审，对某个特定专家的评估结果进行评审。在此基础上，由风险评估委员会重新给出最终评估结论。

目前，法律允许风险评估委员会委托有关技术机构承担风险评估的具体工作，在规定时限内提交风险评估的相关科学数据、技术信息、检验结果、处理和分析结果等，风险评估委员会据此进行风险评估。这样，就可以尽量避免风险评估结果受到“专家理性二重性”的影响，以保证其科学性和客观性。

（四） 明确专家责任，健全激励机制

《食品安全法》和《食品安全法实施条例》中均未给食品安全风险评估专家委员会或专家个人设定专门的责任，也未设立相应的激励机制。仅仅在《试行》第15条规定：“国家食品安全风险评估专家委员会进行风险评估，对风险评估的结果和报告负责，并及时将结果、报告上报卫生部。”不难看出这样的规定很空泛，形同虚设。故此，我们建议在实施这项规定时，可以考虑为专家委员会或专家个人设定专门的责任，以此来规范其行为，使其对出具的评估报告给予更谨慎的关注。

在明确专家责任的同时，立法也应当规定相应的激励机制，从而确保权利与义务的平衡和统一。在具体操作上可以从两个方面入手：一是从经济上给予奖励性的酬金或奖金；二是从职务身份上给以鼓励，对表现突出的专家可以允许其获得连任专家委员会委员的资格等。

[HTK]（五）完善公众参与机制，矫正“专家理性二重性”[HT]

[JP2]为了应对市场失灵，我们引入了政府监管。然而，实践证明在政府监管中广泛存在着政府失灵现象，食品安全监管领域也不例外。为了解决政府失灵问题，我们可引入公共参与机制。公众参与是一种新型的社会管理模式，强调公众的自我管理。公众参与食品安全监管已成为当下许多国家用以克服政府失灵的重要举措。一般而言，在处理风险评估中的复杂科学技术问题时，有六种公众参与模式，即排他模式、抗争模式、对抗模式、适当考虑模式、协调模式和咨询委员会模式[10]。专家治理就是典型的咨询委员会模式，这种模式在遇到“专家理性二重性”时，极容易沦为民主实现的障碍和政府部门推卸责任的借口。为此，完善公众参与机制，以化解“专家理性二重性”的负面影响，在具体制度设计上，我们可以通过食品安全风险监测信息公开制度、听证制度等来落实。

五、结语

[JP2]专家的专业性和优越性是法律对专家理性制度信任的原因，而“专家理性二重性”则是我们反思专家理性制度的缘起。反思法律制度或某一机制不是为了否定，而是为了在否定其缺点后完善其机能，以便更好地发挥其制度优势。在食品安全风险评估方面，世界各国纷纷采纳专家治理模式，这是对专家理性的认同；同时，在立法中又进行相应的约束，这是对“专家理性二重性”的修正。于我国而言，食品安全风险评估中的专家治理制度仍属新兴事物，我们不能仅着眼于它的优点，更应探析其潜在的缺陷，并在立法上制定相应的对策。欣慰的是，“送审稿”比现行法律更加关注“专家理性二重性”问题。为此，我们期待新法的颁行能带来实际的功效。

参考文献：

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[4]杨小敏，戚建刚.风险规制与专家理性——评布雷耶的《粉碎邪恶循环：面向有效率的风险规制》[J].现代法学，2009（6）：168-177.

[5]陈君石.风险评估在食品安全监管中的作用[J].农业质量标准，2009（3）：4-8.

[6]钟凯，韩蕃璠，姚魁，等.中国食品安全风险交流的现状、问题、挑战与对策[J].中国食品卫生杂志，2012（6）：578-586.

[7]道野英司.輸入食品の安全保護への国の施策[J].農業と経済，2010（6）：39-47.

[8]戚建刚.我国食品安全风险规制模式之转型[J].法学研究，2011（1）：33-49.

[9]CHRISTILLA ROEDERER-RYNNING，CARSTEN DAUGBJERG.Power learning or path dependency？ Investigating the roots of the EUROPEAN FOOD SAFETY AUTHORITY[J].Public Administration，2010（2）：319.[ZK）]

[10][ZK（#]金自宁.风险规制与行政法[M].北京：法律出版社，2012：234.