转基因主粮商业化对现行法律的挑战与对策分析

摘 要：转基因主粮的商业化是涉及国计民生的重大问题，舆论上对其是否商业化争论不休，少有研究涉及当前法律在商业化情形下存在的巨大不足。现行的转基因法律、法规和规章在法律理念、法律制度、法律程序和法律救济方面等存在诸多问题。转基因作为生产过程，在区分困难的客观特性和主粮问题上根本利益的严重冲突导致转基因立法的举步维艰。转基因主粮商业化决策之前，必须先进行法律的整体更新和完善，包括转变立法理念，确定法律原则，通过专门立法、革新法律制度，完善信息公开、增加公众参与，加重违法成本、明确侵权责任等。总之，我国目前现尚不具备转基因主粮商业化的法律环境，贸然推行商业化，将带来严重危害后果。

关键词：转基因；主粮；商业化；现行法律；挑战

中图分类号：DF96 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）04-0033-09

一、转基因主粮商业化及争论

（一）转基因主粮商业化的现状

主粮是指当地的主要粮食，主粮具有国家粮食安全性、商业价值性、消费者敏感性、市场波动性、不可替代性等重要特性。我国的三大主粮是水稻、玉米和小麦。目前，世界上转基因玉米已在美国和巴西等国家进行商业化种植，主要用于动物饲料和生物燃料。转基因玉米在我国获得批准进口，转基因水稻和小麦尚未商业化。2009年，我国农业部批准发放了两种转基因水稻和一种转基因玉米的生物安全证书，推进了转基因主粮商业化关键性的一步。国际农业生物技术应用服务组织预计2015年转基因玉米在我国可能商业化，2016年转基因水稻可能首先在亚洲商业化[1]。可以预见到，转基因主粮在我国不久的将来商业化的可能性非常大。转基因主粮商业化是影响粮食安全、种子安全、生物安全乃至国计民生的重大问题。

（二）关于转基因主粮商业化的争论

我国现在粮食的自给率总体水平不足90%，食用油自给率降到不足50%，棉花自给率在60%左右[2]。中国有世界22%的人口，却只有世界7%的耕地。预计到2030年，我国人口规模将达16亿，粮食缺口将达到7000万吨左右。转基因主粮的商业化在我国讨论得非常激烈，去年以来进入了白热化阶段。2013年7月，61名两院院士联名上书国家领导人，认为推进转基因水稻种植产业化不能再等，再迟缓就是误国。该建议书一石激起千层浪，转基因主粮商业化与否在全国范围内开始了轰轰烈烈的讨论。转基因事件层出不穷，崔永元和方舟子之争、28个城市开展的转基因大米试吃会、美国科研机构对湖南小学生开展的黄金大米人体试验曝光。2014年1月，袁隆平对转基因的表态由谨慎变为支持。2014年3月，崔永元在两会上指出中国转基因滥种厉害。反转派和挺转派纷纷登场，持续数年的转基因主粮的争论和事件持续发酵，集中在是否商业化上。十多年来，在众多争论中，转基因作物的品种、种植和进口的数量也在逐年增长比较可获得的历年数据，1998年我国种植面积是低于10万公顷，占世界种植面积小于1%，主要作物是棉花，到2013年的种植面积是420万公顷，占世界种植面积的24%，主要作物是棉花、木瓜、甜椒、西红柿和杨树。，转基因水稻非法种植的情况时有发生。我国转基因作物和食品的立法十分落后，缺乏对转基因主粮商业化所需法律环境的综合评价。如果法律继续回避转基因主粮商业化的问题，将对我国种子安全、生物安全和消费者权益带来不可逆转的损害。

二、转基因作物和食品现有法律的巨大缺陷

（一）立法目的单一，立法原则缺失

2001年，国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》是我国转基因规制的核心法规，此后农业部出台规章对农业转基因生物做了安全评价、进口、标识和加工审批事项，国家质检总局对进出境转基因产品的检疫检验做了细化规定1993年底，国家科委（现为科技部）出台了《基因工程安全管理办法》，按照潜在危险程度将基因工程分为4个等级。尔后，农业部于1996年出台了《农业生物基因工程安全管理实施办法》，国务院于2001年颁布了《农业转基因生物安全条例》——这实际上是我国目前转基因生物安全管理最高位阶的法规。根据条例，农业部制定了《农业转基因生物安全评价管理办法》（2002）、《农业转基因生物进口安全管理办法》（2002）、《农业转基因生物标识管理办法》（2002）、《农业转基因生物加工审批办法》（2006）。农业部的规定主要适用于改性活生物体。此外，国家质检总局发布了《进出境转基因产品检验检疫管理办法》（2004）、国家林业局发布了《开展林木转基因工程活动审批管理办法》（2006）。我国转基因作物和食品的法律法规近十年来几乎没有更新和修正，缺乏特别规定，制度空白和落后的状况十分突出。

当前转基因立法以安全为唯一目的，对知情权、环境权等问题都缺乏考虑《农业转基因生物安全管理条例》规定是“为了加强农业转基因生物安全管理，保障人体健康和动植物、微生物安全，保护生态环境，促进农业转基因生物技术研究”。《食品安全法》第1条指出其目的是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。。安全当然应属转基因产品立法的核心，但转基因作物和食品涉及到生物多样性、消费者知情权、传统种植文化、宗教及饮食习惯等方方面面，很多属于基本人权的范畴，不能忽视。更重要的是，批准商业化生产的转基因产品都是经过了一系列的实验和检测，获得生物安全证书的产品。尽管科学界还存在一些争议，但“安全”已经不是法律所应关注的核心内容，相反，“区分”才是，即实现转基因产品和非转基因产品一定程度的隔离。安全是商业化审批前的规制重点，区分是实现商业化种植后的重点，但立法目的中没有区分的规定。

现有转基因立法的原则性规定缺乏，《农业转基因生物安全管理条例》和《食品安全法》都没有提出立法的指导原则。法律原则直接决定了法律制度的基本性质、内容和价值取向，是法律制度内部和谐统一的重要保障。在法律实施上，法律原则能指导法律解释，弥补法律漏洞，是行使自由裁量权合理范围的依据。在转基因立法上缺乏原则性规定，直接导致现有法律制度和法律执行中的巨大空白。

（二）法律制度空白，缺乏过程监管

在立法理念不完善，立法原则缺失的情形下，我国转基因作物和食品的立法存在大量制度空白。现行体系以安全为立法目的，区分安全等级，根据危险程度实行不同的监控措施。目前，在市场上流通的转基因产品都是获农业部批准，得到生物安全证书的农产品或加工品，我国除了要求部分的转基因农产品标识外，对大部分转基因食品是按《食品安全法》的一般要求，没有特殊规定。转基因标识制度虽有，但范围小，漏洞大，因为《农业转基因生物标识管理办法》规定了5类17种产品，不在目录内的转基因食品不需要标识。采用肯定清单的方式规定应标识的转基因加工品，使得大量含转基因成分的食品游离在清单外，市场上销售的许多转基因食品都无需标识，如可能含转基因成分的婴儿米粉。以安全为监管核心，导致国际上公认的以区别为目的的转基因产品的共存和追溯等制度在我国欠缺。

我国对转基因实行分部门以产品为对象的监管模式，缺乏过程规制，导致监管漏洞和职能交叉。现行体系下农业部负责农业转基因生物、质检总局负责转基因生物进出口检疫检验，食药监负责转基因食品的监管我国农业部依据国务院2001年《农业转基因生物安全管理条例》发放生物安全证书管理农业转基因生物，也就是活的转基因生物。在条例基础上农业部颁布了4个办法涉及农业转基因生物的安全评价、进口、标识和加工审批。国家质检总局颁布了1个办法规定进出口转基因产品的检疫检验。2013年大部制改革后，加工后的转基因食品主要依据《食品安全法》及配套法规由食品药品监督管理局负责监管，除了农业部要求的转基因食品需要标识外，和普通食品的监管基本没有差异。。该监管模式在转基因主粮商业化后将出现很多问题。不同部门依据不同法律进行监管的模式对棉花、杨树等非食用转基因作物能有效实施，但食用转基因作物到最终食品经过了生产加工若干阶段，必须通过衔接保障从作物到食品过程中转基因和非转基因的相对区分。产品监管将产生大量漏洞，各自为阵的部门管理可能产生交叉和空白地带。为实现转基因和非转基因产品一定程度的区分，过程管理必不可少。过程管理是指从种子到最终食品或饲料的种植、生产、加工、运输、销售等全过程的监管。转基因主粮商业化后，作物的品种、数量将大幅度增加，转基因食品将充斥市场。为保障一定程度的分离，生产加工过程的每个环节都要进行区分，全程管理和区分需要特殊制度的保障，但这些制度目前在我国缺乏相关规定。

（三）信息透明度差，公众参与欠缺

政府信息公开是国家行政机关等在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请向特定个人或组织公开的制度。我国转基因政府信息公开的主要渠道是农业部官方网站上 “转基因权威关注”栏目[3]和国家生物安全信息交换所。但现有的信息公开制度不能满足公众知情选择的需要。第一，农业部公开的信息缺乏通俗性和科普性，只有专家才能读懂，消费者无法从中获取他们最想知道的信息，如哪些食品中可能含有转基因成分、转基因大豆和非转基因大豆如何区别等关键信息。第二，公开内容有限，从上述权威网站只能得知哪些品种的转基因生物获得了审批或者进出口，但这些品种的直接加工品即转基因食品的信息欠缺。第三，转基因作物和食品的信息公开不充分、不彻底，一些公众关注的政府应当主动公开的信息没有被公开，如农业转基因生物进口的种类和数量、农业部对转基因作物的商业化种植是否有具体计划，农业部对违法转基因活动的处罚情况都没有公开[4]。相反，很多转基因信息是由欧盟、绿色和平、网络名人等发现后，才被公开的。信息不对称，政府在信息披露方面没有做到充分透明，而媒体等对转基因作物的夸大，加重了公众的恐惧和焦虑。信息不透明带来的直接后果就是网络上、报刊杂志上各种转基因错误信息的广泛传播，如认为圣女果、彩椒等是转基因食品。“一旦恐惧成为普遍存在的心态，问题和困难就会被过分夸大，而可能的解决办法却被忽略。驱动惧怕和恐慌的机制是一种本身自会成为事实的预言。”[5]

我国转基因相关的重大决策过程缺乏公众参与。所谓公众是指与转基因研发直接利益相关方（政府部门、转基因科学家和企业等）之外的个人和社会组织，包括普通市民、其他方面的学者和社会各界人士。参与就是以各种形式介入到相关的决策过程中。农业部审批转基因生物的关键机构——农业转基因生物安全委员会全部都是专家，没有一位公众代表，也就是说没有声音站在消费者的立场上表达自己的诉求[3]。在转基因主粮商业化与否的决策上，公众处于边缘的角色，这将直接导致公众对决策过程和决策结论的怀疑。

（四）违法成本低廉，救济缺乏依据

我国转基因违法成本相当低廉，无论是违法种植还是违反标识规定，处罚对生物技术产业而言轻微到可以忽略，如未取得生物安全证书，擅自将农业转基因生物投入生产或应用的，将处2-10万元的罚款，违反标识规定的，处1-5万元的罚款《农业转基因生物安全管理条例》第45条，第50条。。2013年，中国储备粮管理总公司检查发现湖北、湖南两家企业违反收购政策，将1477吨转基因进口菜籽油掺入临储库存。荆州市粮食局暂停了中纺农业湖北有限公司《粮食收购许可证》资格，罚款15万元人民币[6]。过于低廉的违法成本可能产生研发者和生产者的有法不依，而转基因生物一旦释放到环境，如果产生不良后果，损害将是无法逆转的，基因污染一旦发生，要消除其影响将不可能。我国2005年转基因大米非法种植后，农业部采取了排查、铲除等措施，但此后出口欧盟的各批次米制品中，经常查出转基因成分[7]，直接导致2011年欧盟专门出台针对我国大米和米制品的最严格的入境检查规则。低廉的违法成本将降低法律的威严和效率，根本无法确保转基因主粮商业化后转基因与非转基因一定程度区分目的的实现。

转基因主粮商业化后，转基因玉米和水稻将成为农民最常种植的作物，成为众多消费者的日常必需品。因此，侵权的潜在威胁增加。转基因侵权问题很复杂，可分为侵犯人身权、财产权、知情权等，可能产生的侵权类型多，认定困难。侵犯人身权表现为转基因食品带来的过敏反应等，侵犯财产权表现为转基因产品不当环境释放带来的对临近作物和生态环境的损害，侵犯知情权表现为未经知情同意的产品释放或实验。转基因侵权作为新技术带来的复杂问题，在我国现行的《侵权责任法》体系下，很多情况没办法认定。例如，2008年美国塔夫茨大学对湖南省小学生进行转基因黄金大米的人体实验，2012年被绿色和平曝光。实验所用大米由研究人员非法携带入境，实验未告知监护人或学校实验对象将试吃转基因大米的事实，极大地侵犯了实验对象的知情权和人身权。但在现行侵权法体系下，转基因食品的长期安全性疑虑无法得到证明，侵犯知情权的责任不明确，最后当地政府通过补偿息事宁人，主管部门的失职未得到应有的追究，侵权人也没有承担相应的民事责任。该案充分暴露了我国转基因监管上存在巨大漏洞，转基因侵权的救济机制非常缺乏，即使发生了严重的侵权案件，也无法得到法律救济。

〖BT1〗三、法律困境源于转基因主粮的特性

（一）转基因是一种生产过程，区分困难

法律规范的对象主要是产品，而非过程。绝大部分食品的监管是对最终食品本身进行的，根据食品特性，确定食品标准，具体规定食品中添加剂、毒素、污染物、致病菌等的限量，使用的方法是检测。现有食品法律和标准中有对生产过程的管理，如辐照食品、清真食品。但辐照食品只是生产中的一个环节，容易规范。清真食品可能涉及不同环节，但种类有限，需求者相对集中，而且已有悠久的监管传统。而转基因的特性是过程特性，从种子到最终加工品，伴随着产品的一生，如转基因大豆属于转基因作物，豆奶、豆浆、豆腐、豆油是其直接加工品。随着加工深度的增加和工艺的多样，转基因成分可能扩展到种类丰富的其他产品，如制成蛋白质补充剂、抗氧化剂、天然香料，进而出现在奶粉、面包、饼干、蛋白粉、黄油、蛋黄酱等众多最终加工品中[8]。转基因特性从种子到直接入口食品经过数个加工环节，伴随着食品的一生，转基因作物和食品大多数具有相当经济价值和规模，最终产品种类分散、数量多，导致了监管的异常困难。从种子到食品的整个过程转基因和非转基因的区分，需要共存、追溯、标识等特殊制度进行过程监管。这些制度的有效实施都需要大量人力和物力的保障，全过程监管对立法和执法都带来巨大困难。

转基因与非转基因的区分贯穿整个作物到最终产品的生产过程，从种子、种植、收获、加工、运输等环节都需要区别对待。第一，种植阶段需要对转基因和非转基因作物进行分开种植，并且采取一定措施防止两类作物间的交叉授粉带来基因污染。我国农业种植规模小，小农户种植的比例高。2011年底，我国人均耕地135亩，不到世界平均水平的1/2[9]。2011年，第六次人口普查显示我国人口13亿多，其中乡村人口占50%。转基因主粮如果进入商业化生产，广大农民按小农经济模式大量分散的种植将使得区分极其困难。小农户的经济能力和技术能力都非常有限，如果临近地域农户种植同类转基因作物，仅凭自己努力避免基因污染非常困难。而基因污染一旦发生，扩散容易，清除困难，后果难以逆转。第二，收获、加工阶段分离困难，如收获机器、运输工具的彻底清理，加工链的清理或采用不同的加工链，物料的隔离，这些措施都将带来成本的增加。我国存在广大的生产加工小作坊，人力、能力、场所和设备有限，他们进行转基因和非转基因的分离异常困难。第三，品种多样化增加了区分的难度。我国地域辽阔，各地区的自然环境和社会环境差异很大，所面临的粮食生产问题也不尽相同，如西北地区粮食生产主要受干旱和盐碱地的影响，西南地区主要受耕地面积小和干旱的影响，而东北地区受年平均气温低，粮食作物生育期较长的影响。因此，需要不同特性的转基因作物满足种植需要，不同特性的转基因作物的检测方式有一定差异，直接带来区分困难。

（二）转基因与非转基因产品的支撑体系的局限

检测是确定转基因身份的重要方法，但检测技术有限，费用高，高度加工的转基因产品可能无法检测出转基因成分造成对非转基因的确定困难。目前对转基因植物产品的检测方法主要分为两类：以导入外源DNA系列为检测对象的检测技术和以导入外源基因表达的蛋白质为对象的检测方法。有些方法对结果有更加准确的把握，但操作过程复杂，检测成本较高，对操作人员要求较高[10]。转基因食品的检测方法很多，以检测物的不同而衍生出多种方法和技术，各有其优缺点。在实际检测中，并非任何一种检测方法对某种转基因食品的检测都行之有效[11]。正是由于转基因检测技术的不同，产生了朱燕翎诉雀巢案中同为有资质的检测机构检测结果存在矛盾，生产者不排除转基因成分的可能，但消费者败诉的矛盾情形出现。检测技术的局限性和高成本，决定了如果仅依赖于对最终产品的检测来监管转基因产品，分离不充分而执法成本高。现在我国尚未批准转基因大米的商业化，但出口欧盟的大米和米制品中被检测出转基因成分数以百计我国转基因水稻尚未商业化种植，但转基因成分在国内和出口的大米和米制品中常被检测出。2011年的12月23日，欧盟委员会发布了《对中国出口大米制品中含有转基因成分采取紧急措施的决定》，并于2013年修订。根据该决定欧盟27国将对中国25种米制品采取强制性转基因成分检测，并依据检测结果采取退货和销毁处理措施。。转基因主粮商业化后转基因食品的种类和数量都极大丰富，检测对象和范围将大幅度增加，难度和精确度也相应增加，对转基因产品检测的要求大大提高。

认证确定转基因身份的重要制度之一。我国现行的食品质量安全认证主要包括无公害认证、绿色认证和有机认证。各认证的标准以及认证的管理和监督机制都有所不同[12]。其中，有机认证包含非转基因内容，无公害和绿色认证不能排除转基因成分。我国非转基因认证制度尚未有效建立，缺乏非转基因食品的法律定义、缺乏非转基因认证的国家标准。检测和认证等支撑制度的不完善使得市场上“转基因”和“非转基因”标识混乱，如花生油等本来尚未商业化的食品标识“非转基因”，这种标识会误导消费者有转基因花生油的存在，而本应标识转基因的生鲜木瓜、番茄又没有充分标识。

（三）转基因主粮的受众广，利益集团博弈大

主粮是人们的生活必需品，具有不可替代性、不可避免性，消费量大、商业价值高。我国65%以上的人口以大米为主粮，人均大米年消费量近100公斤。我国是世界上最大的稻米生产国，总产量占世界的三分之一。与转基因烟草、西红柿等可替代的食品不同，转基因主粮商业化后，将大量进入消费者的餐桌，具有很好的商业前景。欧盟和美国尽管已经批准了转基因玉米的商业化，但其用途受限，主要用于动物饲料和加工燃料。我国面临的问题与这些发达国家不同，我国需要解决13亿人口的吃饭问题，转基因主粮进入市场后将主要用于食用和饲养动物，这两种用途都是直接或间接地入口，与广大民众和数亿消费者的利益直接相关，影响十分重大。

转基因主粮商业化涉及研究机构、广大农民、生产商、销售商、消费者等众多主体的根本利益，敏感度高、社会影响大，急需法律制度的创新来实现科技发展、人权及环境保护、消费者权益的维护和自由贸易的展开等多重目的间的平衡。转基因并非吸引消费者的特性，研发机构和转基因生产者主张按“合理科学原则”，认为没有证据表明转基因作物和食品存在额外风险，不应当与普通食品相区别对待。反对集团主要是非转基因的生产者、大部分消费者，他们要求在“风险预防原则”指导下，进行区别于普通食品的特别制度，这将带来转基因生产成本的大幅度增加，与传统食品比较的竞争力下降。因此，区别对待的制度遭到研发机构和转基因生产者的大力反对。这些利益在国际上交锋更为强烈，利益集团的不同主张在2004年美国、加拿大和阿根廷诉欧盟转基因产品案中到提交WTO，为了避免被牵涉入内，WTO判决的范围局限在很小的范围，包括风险预防原则和标识制度等很多问题都未给出答案[13]。制度设计的巨大难题，加上经济集团的负面影响，使得转基因立法举步维艰。

四、对策和建议

（一）转变立法理念，确定法律原则

我国转基因食品的立法目的应当是多重的，不仅包括食品安全，还包括维护公众权利。转基因主粮商业化后，公众权利的保障，尤其是维护消费者知情选择权至关重要。转基因食品安全的立法目的，要突出“实现转基因食品和非转基因食品一定程度的分离，保障公众身体健康和生命安全，维护公众的知情权、选择权、参与权和监督权，实现社会共治。”我国公众在转基因主粮产业化的决策中应该享有的知情权、选择权、参与权和监督权是相互联系和相互统一的整体，知情权是基础，选择权是目的，参与权是途径，监督权是保障[14]。同理，《农业转基因生物安全管理条例》立法目的中需增加“实现转基因和非转基因一定程度的分离，以维护公众权利的目的。”

2013年《食品安全法（修订草案送审稿）》指出食品安全监督管理工作遵循预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则，这些新原则有助于转基因食品的监管。在转基因食品上，可直接规定为风险预防原则。风险预防原则是转基因产品法律规制的一个基本原则，即生物技术可能产生潜在的、未知的健康和生态影响，政策上应当采用比得到科学证实的风险更高水平的谨慎，如欧盟在2001年《转基因有意释放指令》中指出，根据风险预防原则，成员国应确保采用适当的措施以避免转基因生物有意释放或进入市场对人类健康和环境带来的不利影响Directive 2001/18/EC of the European Parliament and of the Council on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms. Art. 4.1.。我国直接采用为世界各国接受的风险预防原则将使原则内涵更加明确。

（二）通过专门立法，革新法律制度

《食品安全法》中的一般规定无法应对转基因主粮商业化后带来的特殊问题，转基因食品的全程管理要求严于普通食品，需要对转基因主粮在市场中的每个环节都配套相应的法律规定，设计不同于普通食品的法律制度，实现转基因和非转基因食品间的区分，如转基因主粮要商业化，制定《转基因食品安全法》势在必行。转基因与非转基因区分的实现必需在一定程度上进行过程管理，如在种植过程的隔离距离、不同物种、不同时间段的种植，加工过程中设备的分开或清洗，整个生产过程单独代码的标识和追踪等，需要对整个产业链进行纵向监管。

1在具体的制度设计上，需增加转基因与非转基因作物的共存的规定。共存的基本出发点在于保证转基因作物与非转基因作物在田间种植、收割、存储、运输、加工、包装、销售等整个产业链的有效隔离，避免基因污染，最终落脚点是尊重农民和消费者的知情权和自由选择权，让农民、消费者能够自由选择自己想要的作物和食品类型，无论是转基因作物、传统作物，或是有机作物[15]。到2009年，欧盟27个成员国中已有15国制定了共存法律制度[16]。共存法律制度是一系列隔离、监测、标识、跟踪和法律救济等制度的总和，包括转基因作物与非转基因作物界定标准、隔离标准；转基因作物与非转基因作物种植区域划定制；转基因作物与非转基因作物技术检测；转基因作物与非转基因作物跟踪、转基因种植者签订种植合约、转基因种植档案制度、公开登记制度等。这些制度的具体规定非常庞杂，如转基因作物种植的通报制度，需明确通报范围、通报程序、通报内容等[15]。美国等大面积农场种植模式，机械化、科学化种植，共存监管相对容易。共存制度在我国实施的困难显而易见。中国种植者是个体农户，小面积、非科学化、非机械化，农业工业化水平较低，农民对隔离种植和通报的意识淡薄，档案管理弱等，都使得共存制度的落实面临巨大困难。基于我国农业种植现状，对各地农业种植政府提供一定的引导，能较为有效地实现共存制度，如甘肃张掖市是全国玉米制种产业的中心，市政府规定严格禁止任何企业或个人在张掖从事繁殖、销售、使用转基因种子的经营活动。根据各地种植特点和需求，对种植领域进行一定划分，保留有机种植、非转基因种植区，能较低成本地实现共存。总体而言，全国范围内共存制度的施行制度成本很大。

2对转基因食品实行追溯管理。追溯性是在供应链的所有阶段都能追溯到转基因生物以及其加工制成的食品和饲料的能力。追溯性能保障标识所有的转基因食品和饲料，密切监控其对环境和健康的潜在影响，并且当产品测试出对人类和健康的不可预见的风险时，能够对产品进行撤回。按欧盟规则，追溯性规则意味着所有经营者，即产品供应链中或者收到该产品的任何人（农民、食品/饲料生产者等），必须能确定他们的供货者和公司。经营者必须向收货人书面提供下列信息：产品或产品的成分是否包含或由转基因生物构成；转基因生物的单独身份代码“独特代码”由一系列数字和字母组成，根据得到授权的转化事件，确定改性活生物体的身份，开发并提供该改性活生物体的追溯信息。。在供应链中交易的5年内，经营者必须保存该信息，以便能认定自己的供货者和自己的买方。传统食品中可能非故意的含有转基因成分，如果转基因成分不到09%，经农民和食品生产者证明他们已经采取了适当的措施以避免转基因物质的出现，可以不用标识[17]。我国《食品安全法》中文件留存和食品出厂检验记录制度没有要求转基因成分登记，没有要求标识转基因的独特代码、也缺乏阀值的规定阀值是指转基因成分在收获、运输及加工过程中，无法通过技术手段加以消除的意外混杂的最高的限额。超过该比例，应当进行标识，各国阀值的规定从0%-5%不等。参见付文佚：《转基因食品标识的核心法律概念解析》，《法学杂志》2010年第11期，第115页。。因此，对转基因食品的追溯管理制度我国尚未建立，需规定对转基因成分的专门追溯要求。

3完善认证机制。非转基因身份保持认证是转基因和非转基因分离的有效制度之一，是指为防止在食品、饲料生产中潜在的转基因成分的污染，从非转基因作物种子及其田间种植到产品收获、运输（出口）、加工及进入市场的整个生产供应链中进行严格的控制、转基因检测、可追溯信息建立等控制措施，确保非转基因产品的纯粹性，并能提高产品价值的生产和质量保证体系〖ZW现有的技术规范，中国检验认证集团质量认证有限公司起草了《非转基因身份保持（IP）认证技术规范》，其法律性质是企业制定的技术规范，尽管获得了国家认证认可监督管理委员会的批准，但并非强制执行的国家标准。而且，该技术规范没有规定转基因成分的阀值，即转基因成分的最低限值，降低了规范的可执行性。。我国应制定非转基因认证的国家标准，使得非转基因标识有据可查。

（三）完善信息公开，增加公众参与

转基因信息属于《政府信息公开条例》第九条中，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，以及需要社会公众广泛知晓或者参与的信息，行政机关应当主动公开。在现有农产品和食品安全的监管体系下，农业部应在官方网站上对我国转基因农产品的批准程序、已获准的种类、违法及处罚等情况进行公开。食品药品监管管理部门应当对转基因食品的种类、内容、辨别方式以可被消费者理解的语言进行公开，对违法的公司及产品进行公布，以满足公众对转基因信息的需求。

充分的公众参与能减少消费者对转基因主粮的疑虑。转基因立法的代表性国家都采取了公众参与决策的方式。美国环境保护局设立了生物技术科学顾问委员会，由独立的科学家和外行的公众组成。欧盟食品安全管理局对新的转基因产品出具评估报告之后，欧盟委员会将评估报告公布在网络上，接受为期一个月的公众评议[18]。扩大公众参与的内容包括：政府有关部门应及时向公众和社会提供转基因主粮决策和安全的相关信息；政府相关部门就有关决策征求意见；加强转基因技术的科学普及、交流和宣传；搭建对话和交流平台，促进科学家与公众之间开展对话；创立适合中国国情的共识会议等形式，集中反映公众的意见，并纳入决策过程中[19]。风险交流是公众参与的一种形式食品安全风险交流即指食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构，按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、行业协会、技术机构、新闻媒体及消费者协会，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行的交流。见《食品安全法修订草案（送审稿）》第129条。。转基因食品安全的规制非常需要进行风险交流，最大限度地将受到风险影响的人纳入到风险的治理中。转基因技术的健康发展离不开公众和社会组织的参与，转基因产品所引发的风险规制也需要他们的参与。在风险的定义和决策中，“虽然专家们以一种狭隘的技术的维度定义风险，公众却持更加丰富和复杂的观点，这些观点综合包含了价值因素的考虑，如公正、灾难的可能性以及可控性。”[20]一个民主的社会，应当保证所有受决策影响的人都能够参与到决策的制定中去，如果被影响的主体被排斥在决策之外，那么民主就难以实现。

（四）加重违法成本，明确侵权责任

转基因科研投入和潜在利润非常丰厚，研发和生产单位的违法成本极其低廉，刺激了转基因产品的违法释放和使用。我国政府对转基因水稻的研发投入了相当于全部投资20%的科研基金，2008年国务院批准了总金额高达200多亿人民币的转基因生物新品种培育重大专项资金[21]。巨大的科研投入和微乎其微的违法成本的差距，处罚机制的欠缺和无效，将使得违法情形时有发生，巨大的、无法逆转的损害结果是消费者和环境都无法承受的。转基因主粮商业化前，立法必须加大研发人员、机构、转基因的生产和加工者的违法成本，特别行政处罚的幅度和范围应加重，因为行政机关最有可能和及时发现违法行为并有效预防侵权发生。

转基因主粮商业化后，侵权案件发生的可能性将大幅提升。目前，美国、加拿大和欧盟的法院审理了不同类型的转基因侵权案件如 Schmeiser 诉Monsanto基因污染损害赔偿案，及Hoffman 诉Monsanto案等。参见王康：《基因污染的现行侵权法规范之因应政策》，《大连理工大学学报（社会科学版）》2012年第12期，第121页。。按现行的《侵权责任法》，转基因产品侵权的归责原则、构成要件、抗辩事由、赔偿范围都缺乏特殊规定，转基因产品侵权的诉讼请求很难得到支持，无法实现损害填补和预防损害的目的。尽管《食品安全法》规定生产和消费明知不符合安全标准的食品可获得价款十倍的赔偿金是我国法律中最高的惩罚性赔偿的额度，但食品是日常消费品，即使十倍赔偿，对转基因生产者而言也不能起到惩罚的效果。对转基因主粮作物和食品侵犯人身权、财产权和环境权的情形需在侵权法中特别考虑，按特殊侵权的模式来规定，使转基因受害人有获得救济的可能。考虑到转基因主粮的长期潜在风险的可能性，可采用转基因食品安全责任保险和转基因公共赔偿基金等模式确保受害人得到救济。

〖BT1〗五、结论

食品权是得到《经济、社会和文化权利公约》确定的一项人权，包含食品的获得性消费者有知情权食物权的核心内容是食物不仅可以获取而且在数量上和质量上都能满足个体对于饮食的需要，此外在保障个体免于有害物质危害的同时能以一种文化上许可的方式接受。文化的可接受性是指对于食物和食物消费，除了需要考虑营养方面的价值外，还需要考虑一些其他方面的价值以及就食品的获得性消费者有知晓权。参见Bernd van der Meulen：《 争取食品权的国际人权》，《太平洋学报》2008年第11期，第10页。，而转基因主粮的商业化涉及基本人权的三个维度，即公民权利与政治权利、经济社会文化权利和环境权。转基因食品的立法面临重重难题，2002年卫生部颁布了《转基因食品卫生管理办法》，2007年被废止后，在众多法律法规中都提到转基因专门立法，但专门立法迟迟不出台正是立法困难的体现在大部制改革之前，主要负责食品安全的卫生部2002年发布了《转基因食品卫生管理办法》，2007年由于《新资源食品管理办法》的发布而被废止。根据《新资源食品管理办法》第1条，转基因食品属于新资源食品中“因采用新工艺生产导致原有成分或者结构发生改变的食品原料”的一类。该办法由于2013年《新食品原料安全性审查管理办法》的施行而被废止，新办法第23条明确规定新食品原料不包括转基因食品。法律演进至此，转基因食品由有特别法发展到没有特别规定。2009年《食品安全法》适用于转基因食品。。在转基因主粮商业化进程推行之前，必须对现有的法律环境进行综合评估。转基因立法理念缺位、法律原则缺乏、法律制度空白、违法事件频发，说明了我国目前尚不具备转基因主粮商业化的法律环境。在商业化方面，现有法律从原则到制度上都需完善和更新，以确保转基因和非转基因作物和食品在一定程度上的分离，保障我国公众的基本人权。在现有法律十分落后、许多制度空缺和无效的环境下，贸然进行转基因主粮的商业化，将威胁到我国粮食安全、生物安全，侵犯消费者基本权利。

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