农村群体性事件诱因及法律防控体系研究

摘要：河北省近几年随着农村旧村改造并入城市以及新生代农民工的成长，因违法犯罪、基层干部工作作风、村务财务等问题引发的群体性事件时有发生。解决农村群体性事件应以法律为导向，从事前预警法律机制——事中应急处置法律体系——事后调处法律机制，构建符合河北省情的法律防控体系。

关键词：河北农村；群体性事件；诱因；法律防控体系

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近年来，河北省随着农村旧村改造、城镇化以及新生代农民工的成长，因违法犯罪、基层干部工作作风、村务财务等问题引发的农村群体性事件时有发生。农村群体性事件有其固有特点，正确地认识和分析当前群体性事件的成因， 需要综合考虑农村民情、经济发展状况以及风俗习惯等多方面的因素。农村是社会稳定和经济发展的重要的基础性的环节，积极预防和依法妥善处置因人民内部矛盾引发的群体性事件，切实维护社会稳定，对于推进我省经济发展和社会进步具有非常重要的意义。

一、河北省农村群体性事件诱因分析

社会转型期各种矛盾纷至沓来，随着物质生活条件的提高，信息化带来的传播便利，随之而来的是社会矛盾与农村地区法律意识、传统议事规则的冲突，农村的传统争端解决机制如邻里调解、宗族习惯正在逐渐改变，而以法律为基础的解决机制尚在建立之中，各种因素共同导致农村群体性事件的发生。农村经济和农村稳定是保障河北省经济发展的重要因素，因此要合理合法理顺农村社会关系，降低农村群体性事件发生的机率。这就需要在调研河北农村基本情况的前提下，明确诱发农村群体性事件的种种因素，构建解决和预防农村群体性事件的机制。

（一）利益驱动型群体性事件

这类农村群体性事件一般由具体的经济利益受损或者自认为自身合法利益受损而引发，目的在于维护和争取自身利益。近年来我省加大对农村地区的投入，促进城乡经济平衡发展，各种利益群体为了利益争夺，不可避免发生各种纠纷，统计表明，因利益纠纷导致的群体性事件数量较多，占到群体性事件总数的27.4%。这些事件多从邻里矛盾、宅基地、荒山林地等承包合同纠纷等日常生活生产矛盾演变而来。

1.民事与经济纠纷

邻里关系是农民群众日常生活的基本要素，但是也极易导致民事纠纷的发生。农村地区由于排水排污、道路通行、婚姻家庭关系、宅基地的相邻关系、土地耕种等均可能产生矛盾，小的纠纷处理失当易演变为打架斗殴、上访甚至出现群体性事件。经济纠纷诱发群体性事件主要由于近年来民间借贷、非法集资甚至是非法传销已经渗入农村地区，农民对于诈骗、非法集资、新型传销手段的认识程度较低，往往牵涉的人员众多，甚至几个家族参与其中，财物损失数额巨大，这也成为农民聚集、请愿、上访等农村群体性事件的诱发因素之一。

2.土地、荒山、林地等承包租赁合同纠纷

土地资源意识在农村传统思想中根深蒂固。近几年，随着农村荒山、荒地、林地、矿山、河流等承包经营权带来的巨大收益，农民的土地资源承包经营意识增强，随之衍生的矛盾也逐渐增多。有统计表明，近年来，农村土地纠纷或者与土地利益相关的纠纷已经占到农村上访的65%。在实践中，矛盾表现突出的是土地经营权流转问题，为了农业规模化发展，土地流转是农村改革的焦点，但是在土地流转过程中农民的合同法律意识不足，外迁或者弃地农民重新索要耕地以及因土地流转利益分配产生的纠纷，在各地基层法院判决比例已经逐年上升。其次，对于荒山、林地、矿山、河流的承包经营，由于利益驱动，合同保障力度低，村集体违约甚至违法不履行合同，侵犯承包人利益的情形时有发生。或者承包经营者变更后，原有的承包经营者不服合同变更，从而产生利益纠纷，导致群体性事件。

利益驱动型群体性事件大多是由特定群体实施，有明确利益诉求，此类事件表现出一定的组织性。但是这类事件参与人群多为亲朋故旧，行为方式相对温和，进行法制宣传或者保障群众的合法权益，安抚和化解相对容易。

（二）维权型群体性事件

在这类群体性事件中， 虽然权利和利益有一定的关联性，但是维权性群体性事件其目的不仅仅是对利益的追逐，体现了群众民主权利和法律意识的觉醒，表现为群众对于社会保障、土地征收、拆迁补偿、环境保护、司法案件等在某一地域具有全局性、制度性或政策性的抗争。

1.土地征收和房屋拆迁

近几年河北省城镇化进程有了飞跃性发展，带来农村经济和农民生活质量提高的同时也导致征地强拆成为诱发群体性事件的重要因素。来自农村外部的各种操纵者通过市场化的形式侵害农民土地利益的事件不断发生。例如2013年5月邯郸市曲周县白寨乡滏南村，这里有近300余亩的农田被夷为平地，据村民介绍，政府强行占用滏南村160多户村民的全部口粮地，要把这片土地强行“储备”。 而曲周县政府征用滏南村的大部分土地，并没有告诉当地农民这块土地将来的使用情况，更没有给村民们看征地手续。据村民介绍，2013年5月26日村里13名村民到北京国土资源部、国家信访局上访，到乡政府聚集。在实践中，表现为乡镇政府非法征用、占用集体土地，擅自改变土地性质，非法侵占耕地的或者“以租代征”者，基层政府从中牟取利益；或者以低于市场价格对群众土地予以补偿；或者因为失地农民的社会保障、就业和安置等相关承诺不履行；少数村集体干部非法出卖、侵占、出租集体土地的使用权，引起村民意见的，这些都可能诱发农村群体性事件。

2.农村环境污染

河北省近两年环境污染问题突出。由于国家环保标准日益提高，在城市地区无法立足的一些小造纸厂、小化工企业等高污染、高能耗的企业转而向广阔的农村发展，有在河北农村呈现蔓延之势。而农民对于自身健康和美好生活环境的追求，对企业污染农田、地下水资源和空气反映十分强烈，两者矛盾十分尖锐，随时都可能诱发农村群体性事件发生。

3.地方政策和行政执法行为

值得一些地方政府部门注意的是，基层行政机关工作人员仍存在工作作风简单粗暴，法律意识落后甚至贪污腐败渎职的现象；或者地方政府出台的政策、措施、执法行为不公开、不透明、不切实际，当地群众不理解、不服从，从而发生聚集、上访等群体性事件。地方政府应改变工作人员作风，在立法执法等方面认真调研，结合当地实际情况，倾听群众呼声，在切实保障群众利益的前提下，循序渐进，保障政策的确立和执行。

（三）基层组织选举不公正或贿选引发的群体性事件

河北省农村地区的征地补偿、优抚、低保发放等工作绝大部分由村委会及其干部从事，随之带来了一定的权力和利益纷争。河北省近年来在村委会选举中出现了一些选举不公正或者金钱贿选的现象，有些村干部甚至暗箱操作，干预村民自治选举，破坏基层选举秩序。或者在村委会选举中，一些家族势力强大的群体，以各种方式干扰选举，控制选举结果。这些问题，普通群众反映强烈，干扰了正常村务工作的开展，甚至导致上访、聚集等群体性事件。

二、河北省农村群体性事件法律防控体系构建

在我国现行的法律制度中，调整农村群体性事件的法律规范仍没有具体化和体系化，目前散见于大量地方性行政法规中。而对于农村群体性事件而言，解决机制应转变为法律规范调整为基础，构建多层次的防控体系。从法律角度构建防控机制，应建立完善的预警机制、信息管理机制、信息表达渠道机制，建立健全应急决策机制、现场应急处置机制等综合化防控体系。

（一）事前预警体系构建

农村群体性事件是人民内部矛盾激化的表现，如果有事前完善的的预警机制和顺畅的信息表达渠道则能够把矛盾消弭在萌芽阶段，有利于减少我省群体性事件的发生。

1.建立县、乡、村三级畅通信息网络

对于农村民情民意信息的收集，应建立健全配套制度，形成完善的信息情报网络系统。而对于反映强烈的问题，需要信访、公安、民政等基层工作人员认真听取群众意见，深入基层调查研究农村基层状况和矛盾。这就需要在河北省健全县、乡、村三级情报信息网络，建立起互相协助、互通情况、覆盖面广的信息系统。同时农村地区群体性事件的一个关键因素是群众没有反馈信息和接受倾听的渠道，长远而言，尊重农民的政治权利、民主权利和法律权利是必然趋势。2012年河北省1.5万名干部下乡，河北省委要求下乡干部帮助农村发展经济，同时做好维稳工作，确保不发生重大群体性事件，并希望能让赴省、进京上访量大幅度下降。这一举措符合河北省的省情和民生，这场“干部下乡”活动应该形成制度化和常态化的机制，保障农村信息表达和沟通渠道的畅通。

2.建立农村矛盾排查调解制度

在建立县乡村三级情报信息网络收集信息后，针对信息反馈的事件性质深入基层排查调解，对于重点地区和重大事件要随时逐级上报、调解，一般矛盾和纠纷应定期上报、调节，做到大事件早发现、早预防、早化解，小事件早调解、早疏导，防止矛盾激化。农村矛盾排查调解制度有助于决策部门及时了解动态情况，牢牢掌握处置群体性事件工作的主动权。

3.加强法律意识宣传

事前的预防机制不应只从“上层”开展，调研发现农村地区普遍存在“小事小闹，大事大闹，不闹不理，法不责众”的错误观念，而农村基层领导也存在传统的观念，认为依法办事不适用乡村的特殊环境。针对于此，要在农村干部和群众中扎实开展法律宣传教育活动，各基层县、乡、镇应筹建专项资金，宣讲通过合法的信访和法律途径来解决问题。教育群众自觉遵纪守法，依法办事，对于调解、和解不能的事项，采用法律援助等多种方式帮助群众通过诉讼程序解决矛盾，防止久拖不决而酿成群体性事件发生。

（二）事中应急处置法律体系

一般而言，群体事件几乎都有一个共同的规律：起因事件很小—基层反应迟钝—事态升级爆发—基层无法控制—震惊高层—迅速处置—事态平息。我省在2005年出台了《河北省人民政府突发公共事件总体应用预案》以及2013年5月30日通过的《河北省突发事件应对条例》，明确提出要在乡（镇）人民政府、街道办事处根据需要确定应急管理办事机构，依法做好本地的突发事件应对工作。

1.建立突发事件信息公开制度和新闻发言人制度

调研发现河北省很多县市等基层颁布的应急机制对于突发事件或者群体事件的信息公开仍要求未经批准任何人不得录音、录像，要求统一由基层政府对外披露。随着网络技术的快速发展，这种应对机制很难跟上事态的发展，导致政府沦为被动态势，丧失舆论先机，而事后所谓的信息公开很难得到舆论和群众的认可，反而易被认为是欲盖弥彰。因此各县级以上人民政府要加快建立健全突发事件信息公开制度和新闻发言人制度，按照有关规定统一、准确、及时发布突发事件信息。而建立新闻发言人制度，可以保障群众获得权威、准确、统一的信息发布，最快程度还原事件本来面貌，迅速处理农村群体性事件的公关危机。

2.加强法律法规配套建设

河北省仍然缺少类似“河北省预防和处理农村群体性事件的条例”的地方立法，从体系法规上看，法规、规章的衔接性不强，缺乏具有实际操作和实施性的配套规章。例如，为了与省的信访条例配套，应制定预防群体性越级上访事件应急办法、重大信访事件督察督办规定和群众举报办法等配套性政府规章。

（三）事后调处法律机制

要有效安抚和解决农村群体性事件，需要构建多元化的、立体的纠纷解决机制，农村群体性事件解决只是基础，更要关注问题的彻底解决甚至是情绪的安抚工作。各基层政府往往关注应急的问题解决阶段，对于这种“救火”似的措施，如果没有事后的调解和解决机制，仍有可能反复。

1.建立人民调解、行政和司法综合调处机制

首先，要在农村地区构建人民、行政和司法三位一体的综合调处体系，增强化解矛盾的合力，建立人民内部矛盾经常化、制度化的调处机制。在农村地区，单独依靠法律或者政府强制行为很难消弭矛盾，要立足我省民情民生实际，对于邻里纠纷等小矛盾，避免小事拖大，人民调解可以及时介入；对于违法甚至是犯罪问题，行政和司法机关及时接管，避免发生群体性事件。此外，建立农村群体性事件长期回访调查制度，对于承诺解决的问题，事后调处相关机构要联合、组织工作人员回访，对于已经调处的问题解决状况、参与人员的满意度以及可能出现的新问题，采取相关措施，防止出现事件的反复。

2.发展维护农民利益的中介组织

解决农民问题的突破口就在于发展农民利益组织。大力发展各种类型的维护农民利益的组织，如农会、农协、农民联盟及各种专业经济组织，建立农民自身权益的“代言人”，让农民利益有统一协调的组织机构。基层政府应从资金、政策法规等多方面提供帮助，协调农村中介组织与基层村委会的关系，使之真正代理和维护农民自身利益，形成中介组织、村集体和政府之间的良性互动。

三、结语

农村群体性事件在某些经济发达地区已经区分不明显，但是在我省由于城镇化进程的加快，经济发展的加速，近几年农村地区的矛盾和利益纷争仍时有发生。我省农村群体性事件类型多集中在利益维护刑、维权型和权力争夺型，诱发因素既有公共利益受损而导致的，也有单纯为维护个人利益而发生的，其中社会利益纠纷、民事和经济纠纷、征地补偿、环境污染以及警民冲突等仍是主要的诱发因素。针对这种情形，河北省应构建立体的制度的法律防控体系，从事前的预防措施到事中的应急处置法律体系以及事后的调解处理法律机制，多层次、多部门、立体化的预防、处置和彻底解决偶发的农村群体性事件。

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作者简介：葛丽明（1981―），女，河北邢台人，石家庄经济学院法政学院讲师，法学硕士。研究方向：刑法。

（责任编辑：陈合营）