中小学“补课”现象透视—关于中小学“减负”问题的思考

孟庆亮（沈阳师范大学）

补课，作为一种完善教学环节和提高教学质量的手段，本是正常的，而且应该得到肯定。但近年来在一些中小学校刮起的“补课风”，严重背离了补课的本义，成了加重学生课业负担的代名词。因为从补课的对象来说，它己经由本来的差生发展到整个毕业年级学生甚至全体学生；从时间上说，它已经由寒暑假的部分时间发展到包括星期天在内的所有法定假日，甚至包括平时的自习时间；从内容上说，它已经由原来的补缺辅导变成了全面复习或讲授新课。这样的所谓补课，占用了学生的全部休息时间，加重了学生的课业负担，严重摧残了青少年的身心健康，被一些家长和有识之士称为“野蛮的教育方式”。那么，在全国上下强烈呼吁减轻中小学生过重课业负担的情况下，为什么补课现象反而愈演愈烈呢?有人将原因归结为学校办学思想不端正，把板子单纯打在学校和教师身上，这是不客观的。任何事物的发展，必有其内外两方面的因素。就补课现象屡禁不止、愈演愈烈这个问题来说，既有学校的因素，也有家长的因素；既有教育管理的原因，也有社会推波助澜的作用；甚至还涉及到教育管理体制、教育投入以及招生用工制度改革和社会价值观念更新等深层次问题。下面试从四个方面分述之。

一、传统教育质量评估标准的影响

从我们党和国家的教育方针来说，学校教育的目的，应该是把中小学生培养成德、智、体、美、劳全面发展的“四有”建设者和接班人。从这个目的出发，评估一所学校尤其是中小学的根本尺度就是看学校为社会培养了多少建设人才。这些人才不仅仅是指考上高一级学校的学生，也应该包括占大多数的那些学有所长、在各自的平凡岗位上为祖国的建设事业贡献力量的毕业生。尽管省以上教育主管部门都一再强调“任何部门和个人都不得单纯以学科考试成绩或升学率高低评价学校和教师，不得以此排列学校、教师、班级的名次，也不得以此作为评价他们工作好坏、进行奖惩的主要依据”（国家教委《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的若干意见》），但实际上，由于教育投资与改革的显效周期较长，缺乏具有操作性的科学评估学校的具体标准等客观原因，社会和地（市）、县区级教育主管部门评价学校、教师的主要标尺还是学生的文化成绩。因为不论是高考还是中考，都是一张试卷定终身。在传统的“唯有读书高”价值观念和社会用工制度的双重影响下，学生的文化成绩高，学校的升学率高，人们自然就认为学校的办学水平高，学校的社会信誉以及教师在人们心目中的地位也就跟着水涨船高，学校的达标升级和教师个人的职称评聘、工资级别和提拔使用等一系列问题也就都容易解决。这样，学校、教师在“升学指挥捧”和“统考人均分、考入名校的人数、升学率”这两座大山的双重压力之下，就不得不挖空心思去片面追求升学率和人均分的提高。这里的“挖空心思”，一方面是指学生作弊以提高成绩，另一方面就是指在努力提高课堂教学效率的同时，尽可能延长教学时间。当然，每天的教学时间是不可能绝对无限延长的，这样，本该由学生自由享用的课余时间和节假日就不可避免地被学校、教师拿去“补课”了。

二、教育经费不足，学校、教师以补课作为创收的手段

基础教育实行“分级办学，分级管理”以后，虽然理论上强化了地方政府在发展基础教育中的责任，但因为基础教育与地方经济发展的关系不太直接，在一些地方党政领导的心中就存在着“经济要强大，教育让一让”的错误思想，再加上中央和省级政府都没有制定出一套相对完善的必要的监督、检查和奖惩机制，因此，基础教育实际上出现了“无人负责”的局面。教育投入不足、教育经费缺乏的情况在全国普遍存在，最突出的表现就是历史上罕见的大范围、长时间拖欠教师工资。据调查统计，我国的教育经费较其他发展中国家有所不足，2002年人均教育经费总支出424.06元，人均国家财政性教育经费270.18元，政府预算内教育拨款240.99元。这样的投入不仅学校工作无法正常运转，教师生活都无法维持。面对突飞猛进的物价指数，学校的领导和教师们看到各行各业的单位和个人都在正常工作渠道以外，想方设法去广开财源以改善本单位或个人的工作、生活条件，也就不那么容易甘守清贫了。他们的理论似乎也站得住脚:市场经济初期，社会本身存在着分配不公和经济管理无序等问题，有条件的单位和个人可以利用自身占有的国家、集体的资源去“创”去“收”，我们在本该我们得到的那一份还不能完全得到的情况下，为什么不能通过“补课”，堂而皇之地去创收一些来补贴“校用”和“家用”呢？

三、学生家长的鼓励与支持

对于中小学校的补课，绝大部分家长是持鼓励和赞赏态度的。这也是这种行为长期得不到有效纠正的一个重要原因。在学生家长看来，补课至少有四种好处。一是可以让孩子多学一些知识。现在的学生家长都知道教育孩子的重要性，他们更希望自己的孩子能掌握更多的知识，通过中高考升入理想的大学，以便于今后更好地就业和生存。他们认为，孩子的老师号召补课，正是老师对孩子负责的表现，对孩子的学习当然有好处，应该支持才是。二是可以有时间干自己的事。现在市场竞争相当激烈，有的单位节假日常常加班，不加班的也想在此时搞些第二职业，实在没事干的还想利用此机会打打麻将、玩玩牌。学校补课，正好可以解除他们的后顾之忧，省得孩子在家里无事生非或碍手碍脚。三是可以解除自己不能辅导的烦恼。一些家长文化层次比较低，有的即使接受了大学教育，但因长时间不接触中小学课本，也不能很好地辅导孩子的学习。孩子到学校补课，一般没有必要也没有时间要求家长给予辅导，避免了家长因不能辅导所产生的尴尬局面。四是减轻了因雇请家教所带来的经济负担。家长自己不能辅导孩子，在激烈的升学竞争中，一般都是通过请家教老师帮助孩子提高学习成绩。对一般工薪阶层而言，请家教不是一般的经济负担，有的必须节衣缩食才能解决费用问题。现在学校集体补课，收费较请家教是少得多的，一般家庭都不成问题，花很少的钱省一大摊子事，何乐而不为!当然，家长的这些想法不一定都是可取的，有的甚至根本就是错误的，我们只能面对现实。

四、行政干预不力

任何一种违背规律、违反政策的行为，都必须经过行政干预才能消除。中小学校“补课”的危害是显而易见的，这种现象之所以能在各级政府三令五申的情况下愈演愈烈，就是因为行政干预不力。对于减轻中小学生过重课业负担问题，近年来，国家、省、市教委对此专门多次发文，可见国家、省、市教育行政主管部门对此现象的治理决心之大、力度之强。那么我们为什么还要说干预不力呢?问题的关键还是在地方教育主管部门。从表面上看，各级地方都反对学校利用节假日或自习时间补课，而且也采取了一些措施，比如下发文件、召开会议等等，但这些说到底都是为了应付上级检查的。这里面有两个方面的原因。其一，是共同利益驱动。在现行招生、用工制度和教育评价体系没有改革之前，地方教育主管部门的“政绩”与学校是一致的，都是看下属的学校有多少学生考取了高一级学校，在上级组织的各类竞赛中排名如何，因为它的上级就是用这些标准来衡量它们的。从这个意义上说，地方教育主管部门与属下的学校实际上是同一张脸皮，它要自己脸上有光，就必须下属学校脸上光彩；要让学校脸上光彩，就要支持学校采取各种措施来提高升学率和统考分，这当中就自然包括被某些学校看做“至宝”的“补课”。其二，学校不补课难以做家长的工作。现行的中高考还是中国百姓认为最公平的竞争方式。如何加大中高考制度和形式的改革，是当今教育行政主管部门应该考虑的。建立公平完善的升学体制，真正取消一考定终身的模式，赢得广大家长和学生的认可，才是杜绝学校补课行为的有效方法。

那么，我们如何做到标本兼治，持之以恒，刹住这股歪风，从而彻底解决中小学生负担过重的问题呢？

第一，进一步强化地方政府发展教育的责任

减轻学生负担，全面提高教育质量，全面提高办学效率，是全社会对教育的希望，也是教育改革的目标所在。减轻中小学生过重的课业负担，首先应当从杜绝不正常补课开始。当然，因为造成补课的原因十分复杂，制止起来会十分困难，不可能一蹴而就。

实施“科教兴国”战略，优先、超前发展教育，是党中央、国务院自改革开放以来一贯倡导的方针政策，地方各级政府也分别宣传了各自科教兴省、兴县的政策。但可惜的是，事实上地方政府的不少领导，对教育的重视还仅仅停留在口头上、文件中，“百年大计，教育为本”还只仅仅是在讲台上宣讲的口号。教育经费的“三增长”、提高教师待遇、改善办学条件等一系列属于地方政府职责范围内的事情，真正落到实处的少之又少。为什么？问题的关键就是各级政府在对下级政府的考核中，没有把教育事业的发展列入考核的重点内容。因为教育的显效周期比较长，不少地方政府把教育的发展看成是“软任务”，无法与经济增长率、财政收入、计划生育等影响官员政绩和前途的“硬指标”相比。那么，怎样才能强化各级政府在发展教育中的责任?江苏省滨海县委、县政府的做法可能给我们一些启发。这个县每年根据教育事业的发展目标制定出相应的《乡镇教育目标管理责任书》，从改善办学条件、教育经费投入、教育法规贯彻等属于政府职责的各个方面，对乡镇政府进行考核，并以15%的比例纳入对乡镇的综合测评，把教育发展与干部的升迁、荣辱挂钩，使乡村两级于部对发展教育感到既有压力又有动力。这个县是江苏有名的贫困县，到目前还是省重点扶贫县之一，但这里的教育事业的发展却走到了经济发展的前头。由此我们认识到，发展教育事业，解决教育发题，仅有政策不行，关键靠干部，靠落实责任制，靠对政策落实情况的检查监督。因此，当前无论是解决中小学生负担过重问题，还是中小学乱收费问题，都需要各级领导首先真正重视教育，履行自己在发展教育中的职责，落实各项优先发展教育的政策措施。因为所有这些问题都不是孤立的，根子还在于教育的战略地位没有牢固确立，政府还欠着学校和教师的“债”。如果我们各级政府在对下级的政绩考核中，都将教育的发展列为考核的重点内容，各级领导在工作中像重视经济工作那样重视教育，言必谈教育，行必为教育，思必虑教育，解决教育乱收费、中小学负担过重以及本文所谈的“补课”等问题就成了一件水到渠成的事。

第二，要加强教育法规的执法检查

改革开放以来，国家为了保证教育事业的健康有序发展，促使各级政府真正走上以法治教的轨道，已经先后颁布了《义务教育法》、《中国教育改革和发展纲要》 《教师法》 《教育法》 《职业教育法》等一系列法律法规，使教育在国民经济发展和人们心目中的地位有了很大的提高。但是，还是因为教育在各级政府的综合考核中没有占据重要地位，这些教育法规在某些地方领导的心目中成了可有可无的“软法”，执行教育法规的力度大打折扣，甚至不少县、乡级政府在安排地方经济和社会事业发展项目中，根本不考虑教育法规的存在。在苏北一个经济贫困县，就发生了这样一件怪事:教育部门为了“普九”迎国检奔走呼号，各乡镇在教育界人士的精神感召下准备加大群众集资办学的力度，但这个县的政府主要领导人竟对此横加指责，要求乡镇“目前先保吃饭，其他事有钱就办”，一盆冷水浇灭了干群的办学热情。由此可见一些地方政府领导对教育法规轻视到了何种程度!针对这种情况，在今后相当长的一段时间内，地方各级政府应该抓好两件事:一是加大教育法规的宣传力度。教育法规的宣传绝不仅仅是教育部门的事，而应该成为实实在在的政府行为。各级政府的司法、法制部门，应在政府办公室牵头下，与教育部门紧密配合，制定切实有效的教育法规宣传措施，而不能像现在有些部门那样，持“事不关己，高高挂起”的态度。政府应通过举办教育法规学习班、进行教育法律知识考试等形式，保证政府的组成人员和下级政府的主要领导人能熟悉教育法规的内容，并能熟练运用教育法规处理事关教育事业发展全局的各种问题。二是要经常性地开展教育法规执行情况的检查。目前各级政府的法制局，因为组建不久和人员经费紧张等问题，一般还只是在审查下级政府和政府部门的规章、规范性文件以及针对基层而制订的各种规范性文件方面发挥一些作用，还没有真正履行起自己行政执法和执法监督的职责。今后，对教育法规这类主要以政府为执法责任人的行政性法规，政府法制部门要与同级人大法制委员会紧密配合，建立起完善的法律法规执行情况的检查、报告制度，经常性地检查、报告政府部门和下级政府执行教育法规的情况，发现有违规行为或还没有按教育法规要求去做的，要及时汇报并限期整改。只有这样，才可能摆脱“软法”的尴尬境地。

第三、要改革教育质量评估的指标体系

中小学补课以及其他造成中小学生负担过重的不良教育行为，都是因为现行教育质量评估体系的诱导而产生的。尽管国家教育部乃至国务院领导都强调不准把学生统考分与升学率同对学校、教师的评估、奖惩挂钩，但在国家教育领导机构没有制定出具有可操作性的科学合理的学校评估指标体系以前，这些“不准”都是很难做到的。各地要解决这些问题，应积极在教育内部先改革教育质量评估指标体系。

国家规定在已经宣布实施“普九”的地方要取消升学考试，初中实行划区招生、就近入学。不少地方虽然表面上已经按此要求去做了，但据说是为了质量考核的需要，实际上还在进行毕业文化课统考。这样，“统考分”这座大山还是牢牢压在学校和教师头上，使“减负”成了空洞的口号。因此，在这个阶段，还要进一步强调取消小学毕业文化统考。教育主管部门出于对学校考核的需要而组织统考的，也应该按照素质教育的要求，着重对学生的体、美、劳和思想品德进行考查。这样做既可以促进学校严格按照九年义务教育课程方案组织教学，也能体现全面提高学生素质的教育目的，更可以摆脱应试教育的束缚，减轻学生的负担。在初中和高中阶段，除职业中学外，普遍存在“升学指挥棒”的压力。初中要争取升入重点中学的名次，高中要争取升入大学的比例，这是此阶段学生课业负担特重的根本原因。要解决这个问题，一方面要寄希望于招生制度改革和宏观教育结构改革，另一方面要寄希望于劳动就业制度的改革。要通过政策性规定，提高职业学校毕业生的就业率和报酬标准，如果能实现职高生与中专生同等待遇和同等就业机会，并且开辟职高生就业后接受继续教育取得高一级学历的渠道，职业学校就能得到大发展，普通高中、重点高中的招生压力就会减小。在教育内部评估指标上，要淡化重点初中、重点高中的概念，取消重点高中单独提前招生。初中毕业生升入重点高中，要与升入普通高中、职业学校、技工学校、一般中专校一样对待。主管部门不能以学生考上重点高中的多寡来确定初中校的优劣，更不能以此来决定教师的待遇、升迁和职称评聘等。至于普高和重点高中的升学竞争问题，目前国家教育部正在研究探索高考报名和录取工作与高中学校脱钩的问题，使学校的升学率之间没有可比性，相信这一措施实施后，高中学校的升学压力会减轻，学生的过重学习负担也会随之减轻。

第四，加强教育管理，提高教师素质

有了良好的经费保障机制，有了强有力的法律保障机制，有了周密的质量评估体系，减轻中小学生课业负担、全面提高学生素质，就是单纯的教育管理和教师教学的问题了。应该相信，在政府、社会和教育主管部门为学校和教师提供了优越的工作、生活环境后，中小学教育的良性循环局面一定会出现。在前面所提的三个方面不可能一下子完全实现的情况下，学校教师在“减负”问题上也不能消极对待，而应该通过自身的努力作出自己的贡献。就学校而言，一方面要继续加强对教师的思想政治教育和职业道德教育，倡导敬业和奉献精神;另一方面，可以针对增加学生学习负担的人和事制定出具体的处罚措施。同时，还要积极创造条件，让教师接受继续教育，不断提高他们的业务能力。要在教师队伍中建立起良好的竞争机制、激励机制和评估机制，做到能者上、劣者下，对不能很好从事教学工作的，要坚决从教学岗位上撤下来。就教师而言，首先要对加重学生负担这种错误行为有明确的认识，从自我做起，自觉抵制各种名利诱惑，做到独善其身与兼治天下并举，力争为减轻学生负担作出自己的贡献。同时，要自觉主动地学习、充实、提高自己的授课水平和其他业务水平，使自己无愧于教师这个光荣称号，无愧于国家和民族的殷切希望。