从劳动教养制度废止看违法行为矫治法出台

宋鹏飞， 王振海

（1.中共石家庄市委党校 政策法律教研部，河北 石家庄 050051；2.石家庄职业技术学院 继续教育学院，河北 石家庄 050081）

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正的法律，健全社区矫正制度。这是我国完善人权司法保障制度的重大进步，是依法治国的重要举措，表明建设法治中国的步伐又一次向前迈进。废止劳动教养制度的原因在于缺少公正的司法程序，而社会需要一种矫正制度对罪行轻微、不够刑事处分的违法行为进行惩罚和改造，劳动教养制度在这一方面的作用毋容置疑。但由于缺乏严格的法律规范，使得劳动教养制度处于适用不规范甚至被滥用的局面，一直以来饱受争议，甚至会对当事人的权利造成侵犯。劳动教养制度废止后，其原有的教育、矫治功能不能被抛弃。因此，制定相关法律法规来替代原有的劳动教养制度，并以正当的法律程序防止其被滥用，显得尤为迫切。

一、从比较法的角度借鉴国外相关的劳动教养制度

目前，大多数国家都采用“二分犯罪”法，犯罪为重罪和轻罪两种。轻罪制度普遍适用简易审判程序，轻罪制度原则属于刑事范畴，在结果处理上轻罪制度也与我国的劳动教养制度不同，轻罪的结果是判处刑罚通常在监狱行刑［1］。

从世界范围来看，没有任何一个国家和地区的法律制度完全等同于我国的劳动教养制度。然而，世界上一些国家的轻罪制度如保安处分制度、青少年司法制度同我国劳动教养制度具有一定的相似性。其应用对象、功能、处理程序及效果等都对我国的违法行为矫治法的制定应该有一定的启示。

（一）保安处分制度

保安处分是指以特殊预防为目的，在人身危险性的基础上，对符合法定条件的特定人员所采用的以矫正、感化、医疗等方法预防犯罪的特殊措施。该措施用来补充或代替刑罚，具有司法处分性质的各种保安措施的总称。其违法适用对象不局限于有犯罪行为的人。

保安处分的起点是消除被处分人社会行动的危险性。最初起源于罗马法，开始被认为是一种刑事政策，后由德国刑法学家克莱恩提出。克莱恩认为，维护社会公共安全是所有刑法的基础，因此，有必要根据行为人犯罪的危险行为采取安全措施，同时克莱恩认为安全措施应由法官决定，而不是由官员或主权者决定［2］。

在日本，保安处分通常指为了防止犯罪的行为在未来可能会带来一定的社会风险，法庭以刑罚以外的安全措施来惩罚制裁，剥夺或者限制犯罪行为人的自由的措施［3］。而意大利的保安处分则属于刑罚范畴，有三种人为适用对象：惯犯、专业犯和有犯罪倾向的人。根据不同的标准，又分为不同的种类。从适用对象上分，有对人的处分与对物的处分；从处分强度上分，对人的保安处分又有限制自由的处分与非剥夺限制的处分。限制自由的处分主要有保安监置（也称预防监禁、保安监禁）、监护隔离（又称疗护处分）、收容矫正（又称禁戒）、强制劳作（又称强制工作）和少年保护（又称感化教育）。非限制自由的处分主要有保护观察、更生保护、限制居住、禁止从业、驱逐出境以及禁止出入一定的场所等［4］。

保安处分的适用对象和劳动教养是不同的。保安处分适用对象是符合法定条件的人。大致的具体适用对象有青少年，精神病患者，鸦片、吗啡、海洛因或其他毒品的吸食者，酗酒者，性病患者，缓刑、假释、累犯，外国人等。这种类型的人或不能适用刑罚，或是依赖刑罚很难改正恶习，唯有保安处分，适合预防危害社会的行为发生。保安处分的适用条件为人身危险性，以行为人是否具有人身危险性为判断标准。也就是说是否存在实施犯罪的可能性或再犯的可能性。值得注意的是，保安处分适用条件严格，并且通常由法院或者司法行政机关依照法定的程序来适用，其目的在于消除行为人的危险性。所以在处分期间，以人身危险性消除为停止使用的条件，因此保安处分的期限不是固定的，而是可以增减的。

（二）青少年司法制度

主要适用对象是有犯罪危险的青少年。青少年司法制度一般用于预防和处罚青少年违法犯罪，保护青少年的法律制度的总称。青少年的案件，一般需要通过司法程序，通过一个专门的少年法庭或法院审判。除了严重的犯罪，青少年司法制度普遍适用于非刑罚的惩罚措施，以期保护违法犯罪的青少年［5］。可见，青少年司法制度基于保护原则，主要采取的是教育感化和矫正的方式。

据上可知，国外保安处分制度和青少年司法制度应当说在适用的行为对象和处理结果上，与我国的劳动教养制度具有相似性。不同的是，它们是经过司法程序来决定的，这一点对于我国违法行为矫治法的制定应该有一定的启示。

二、违法行为矫治法的制度设计建议

劳动教养制度取消后，为满足制度的衔接和维护社会治安秩序的需要，以违法行为矫治法替代劳动教养制度成为必然的选择。近年来，有许多全国人大代表提出议案，建议以违法行为矫治法取代劳动教养制度。在2005年和2010年两次修正法案均列入全国人民代表大会的立法计划。本文对于新法律的出台提出以下建议：

（一）违法行为矫治法的定性问题

违法行为矫治法取代劳动教养制度已成必然。但是违法行为矫治法是什么性质的法律，这是一个必须明确的问题。只有明确违法行为矫治法的性质，才能将其与其他法律规范区别开来，才能根据它的性质来进行实体和程序方面的设计。如何确定违法行为矫治法的性质在违法行为矫治法出台以前已经引起了学术界的关注。一种观点认为，违法行为矫治法应包括在行政刑法之内，将违法行为看作一种犯罪的行为，作为一个“轻罪”与刑法规定的犯罪并行。另一种观点认为，违法行为矫治法属于带有保安处分性质的行政强制措施［6］。违法行为矫治法的宗旨在于防止危害社会行为的发生，促进和维护社会公共利益和公共安全。因此，将违法行为矫治法定性为行政强制措施，既可以满足法学理论上的和谐，又可以协调违法行为矫治法与行政强制法之间的关系。

（二）违法行为矫治法的基本原则

以特殊预防为目的，以人身危险性为适用基础，违法行为矫治法是对满足条件的特殊行为人的犯罪违法行为采取的预防措施，实践中要做到以防止犯罪和保护人权相结合。所以立法时应遵循以下基本原则：

第一，处罚法定的原则。违法行为矫治是一种侵益（剥夺）行为，它的实施必然导致对适用对象某种权利或权益的剥夺。因此，自始至终都应当严格贯彻处罚法定的原则，具体包括决定权法定，主体及职权法定，适用行为法定以及种类、内容和程序法定等，禁止随意滥用。

第二，公正、公开原则。这是处罚法定原则的必要补充。要求违法行为矫治的适用必须公平、公正，没有偏私，适用时必须以事实为依据，与违法行为的性质、情节及社会危害程度相当。为确保公平、公正，就要坚持和贯彻公开原则，对违反行为适用矫治的必须公布，同时程序也必须公开。

第三，保障矫治对象权利的原则。一方面要保障矫治对象的陈述权、申辩权。对决定不服的有权依法申请行政复议或行政诉讼。另一方面做到无救济无处分，在立法阶段，不设救济途径就不能设立处罚；在执行阶段，不提供救济途径就不能实施处罚。

第四，一事不再罚原则。同一个违法行为适用矫治后不得再次给予行政处罚。违法行为构成犯罪的，必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不再实施矫治措施。违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，矫治措施给予限制人身自由的，应当依法折抵相应的刑期。

（三）违法行为矫治决定权问题

对劳动教养制度的质疑，很大程度上在于公安机关独立行使自侦、自审、自判、自执行的程序。从保护人权的角度和国家权力分工来看缺失程序正当性［7］，社会危险性作为判断违法行为的条件和实施纠正措施的核心，消除个人的社会危险性是该制度设置的核心目标。关于社会风险的判断必须以客观存在的违法事实为依据。违法行为矫治的核心价值在于教育和校正以及保护和援助，其目的是积极预防和有效矫治犯罪行为，达到维持秩序和保护人权二维目标平衡，进而将积极预防犯罪与有效保障人权统一于法治原则之下，解决适用对象标准的法定化与程序的司法化这两大核心问题。所以违法行为矫治法的立法保护人权应放在第一位，且要实现司法中立。

因此，设置违法行为矫治法，司法权应当参与定权的过程，各界达成共识。但是如何参与，参与程度高低，有两种不同的观点，即完整的司法化和不完整的司法化。完整的司法化是指公安机关提出适用，法院决定是否采取教育和纠正措施。不完整的司法化是由公安机关决定的，如果被决定人不服，可以上诉到法院，法院决定是否采取教育和纠正措施。本文认为，决定权实现完全司法化，是确保违法行为矫治程序合法性的最好模型。

（四）违法行为矫治法的适用对象问题

违法行为矫治法作为一种强制性的社会危险防范措施，处罚对象应该吸收劳教的部分对象，例如小偷小摸、好逸恶劳、卖淫嫖娼等［8］。此外，一些具有人身危险性的人员，最典型的是精神病患者、吸毒者、以及可能导致攻击周围人的人员都要包含在内。违法行为矫治是预防犯罪的手段，通过限制个人自由，消除犯罪的危险。违法行为矫治法适用对象应遵循法定原则，应当依据个人危险性，即实施危害社会行为的可能性为着眼点。矫治对象不能太灵活，在实践中防止被扩展任意解释，异化为某种政策工具。因此违法行为矫治具体对象在立法中应当做好与刑罚对象的无缝对接。

（五）违法行为矫治的期限问题

违法行为矫治法适用期限应当采用相对确定的立法模式，立法要明确规定矫治的最低和最高期限，具体矫治的期限由法官根据适用对象人身的社会危险性大小来决定［9］。违法行为矫治期限首先必须符合教育矫治的目的，要具有科学性和合理性。根据矫治措施功能的多样性和适用对象的复杂性，实现个别化和多样化。矫治期限变更则由执行机关决定，决定过程中应充分听取矫治对象的意见和建议，对被矫治人员人身的社会危险性要科学评估，依据矫治对象的人身危险性的增减来决定是否减期、提前解教或延长期限。本文建议违法行为矫治期限一般定为3个月以上2年以下。

（六）违法行为矫治管理制度的问题

法律的生命在于执行。劳动教养的封闭执行模式的缺点是显而易见的。彻底改变“二劳改”的现象，构建开放式的执行系统，是转换新的矫治系统的关键。新的矫治系统应基于一定的基础设施，集保护和矫治功能于一体。教育的核心目标是帮助对象重返社会。因此，应当根据国家法治的要求和教育矫治工作目标，设计更加人性、理性和科学的执行模式，新的矫治系统应有助于保证被矫治者的行为矫治和基本需求，教育方式上应遵循“教育、感化、挽救”的宗旨，虽然人身强制是必要的，但应该把握好度。

坚持以人为本的宗旨，维护人权，实现科学管理模式的多样化。根据社会的发展和预防犯罪的要求，逐步制定和完善矫治的执行工作。矫治处所应当命名为教育基地（中心或学校等），这有助于良好的心理暗示。根据不同的对象将执行场所划分为封闭、半开放和开放的场所。同时应该增加在执行过程中受矫治人员的自由程度，提高教育工作的质量和效率。矫治工作应该运用各种现代科学知识和方法，坚持以教育人、挽救人为核心，努力提高教育矫治质量。根据不同的矫治对象进行科学的、有针对性的教育矫治，通过对矫正人员进行法制教育、道德教育和文化教育，提高其认识并改善其行为。同时，根据市场的需求变化和被矫治人员的具体情况，大力加强职业技术教育，帮助被矫治人员学习技能，为他们回归社会创造条件。

结语

废止劳动教养制度体现了中央政府力图规范地方领导在法律法规限定的范围内行使权力的决心。将权力锁入法律的笼子，劳动教养制度的废止仅仅是个开始。在一个新的矫治制度建立之前要做的还有很多，新的矫治制度需对不同程度的违法行为所受的惩教进行细分，并在执行过程中严格遵守法定程序，以防止某些人员滥用。我国现有的行政处罚措施不能确保违法行为人不再实施违法行为，而刑罚制度又过于粗陋，难以从根本上实现对犯罪行为人行为矫正的目的［10］。颁布实施违法行为矫治法，可以有效弥补我国现行行政处罚和刑事处罚之不足，将教育、预防、惩治、服务有机地融为一体，形成一种全社会共同参与的人格辅助矫正制度，违法行为矫治法的制定实施是中国司法制度改革乃至法律改革的必由之路，是中国实现依法治国的必由之路，是中国司法制度与国际接轨的必由之路。其意义在于：不仅能体现依法治国和保障人权的实质性统一，能满足与轻微违法行为作斗争的需要，又能控制、消除被矫治人的社会危险性，符合社会主义民主与法制原则，又能为社会安定团结调动积极因素，进而为社会主义经济建设和建设美丽中国做出更大的贡献。

［1］赵秉志.刑罚总论问题探索 ［M］.北京：法律出版社，2003：276

［2］森本益之，濑川晃，上田宽，等.刑事政策学 ［M］.戴波，江溯，丁婕，译.北京：中国人民公安大学出版社，2004：102－103.

［3］木村龟二.刑法学词典 ［K］.上海：上海翻译公司，1991：465.

［4］杜里奥.帕多瓦尼.意大利刑法学原理 ［M］.陈忠林，译.北京：法律出版社，1998：374－382.

［5］杨成炬.论劳动教养制度存在的哲学基础 ［J］.青少年犯罪问题，2004（4）：57－58.

［6］储槐植.议论劳动教养制度改革 ［J］.中国司法，2005（5）：27－28.

［7］陈忠林.我国劳动教养制度的法律困境、价值危机与改革方向：关于制定《强制性社会预防措施法》的设想 ［J］.法学家，2004（4）：124.

［8］夏宗素.劳动教养走向违法行为矫治 ［J］.中国司法，2004（4）：30－31.

［9］司法部劳动教养制度改革与完善研究课题组.改革与完善中国劳动教养制度（下）［J］.中国司法，2005（7）：12.

［10］陈兴良.中国劳动教养制度研究 以刑事法治为视角 ［J］.中外法学，2001（6）：68－69.