历史视野中的乡镇政府职能转变

张向鸿

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

乡镇处于城之末，农之首，是我国最基层的行政区划单位。乡镇政府也是最基层的行政权力机构，既是乡村社情民意向上表达的基本渠道，也是党的方针政策和政府法律法规的输出终端，处于统筹城乡发展的枢纽地位。贯彻执行党的各项方针政策，促进农村的经济社会发展，维护社会的稳定，乡镇政府都是个十分重要的环节。随着改革开放以后经济社会的转型、取消农业税以后党对农村政策的大幅调整、城镇化进程中利益结构的分化，乡镇政府工作的性质与职能都出现了新变化。尤其是中国共产党第十八次全国代表大会召开以来，加快行政体制改革、转变政府职能、简政放权，已经成为推动改革开放的重要动力。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议明确提出，要加快转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式。而转变政府职能的前提是在尊重历史、立足现实的基础上，对乡镇政府职能进行科学认识和正确定位，遵循规律，探索可能的路径。

一、乡镇在中国历史上的作用及主要职能

中国是传统农业国家，作为国家政权体系的末梢，乡镇组织出现较早。据史载，最早的乡里组织始于西周。其后虽然经历多次变革，但乡镇组织一直作为国家政权的基础而存在，且表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。

西周时期，周王朝为了加强对乡里社会的治理与控制，建立“六乡六遂”制度。“五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户也。”［1］其主要社会功能为“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等。虽然春秋战国战乱纷仍，这种“乡制”制度却一直延续到秦汉时期。秦代实行郡县制，虽然县是基层行政单位，但“王权止于县政”，真正直接管理百姓的仍然是乡、亭、里之类的组织，承担着国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、诉讼、治安等任务。从公元596年到公元1640年，即隋文帝开皇十六年到清太宗崇德五年，乡镇政权主要实行里甲制和保甲制，“官”与“吏”在机构设置、职责身份等方面有了很大区别，“官”作为“士”身居要职，而“吏”的地位逐渐降低。据《旧唐书》记载，唐代“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内分为坊，郊外为村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约”［2］。这一段时期乡虽然不再是基层政权，但是仍在县府的领导下治理乡村公共事物。地方政治实由官治而沦为半官式之绅治，甚至被地痞恶棍所操纵，生杀予夺，为所欲为，其乡镇职能，不是为了重民、爱民、助民、化民、惠民，而是为了强化对乡村社会的控制、防御、惩罚。老百姓的所谓自存、自主、自治，几乎是一纸空谈。

到了清代，除了继续明朝以来的自然村落的形态之外，又采取明人的里甲制，作为赋役征收的机构。采取宋人的保甲制，以维护地方治安。又在地方上实施元代的社制，作为劝农的组织。同时又设立宋以来的乡约法，以宣传教化。这种种改革措施，进一步加强了国家对乡镇的控制，但也造成了官吏冗多，腐败盛行，给人民带来很大的负担。

从清末到民国政府时期，乡又成为县以下的基层行政建制并出现了乡村自治的萌芽。一是太平天国的守土乡官制。《天朝田亩制度》规定，“乡官”均由保举或公举本地人充任，且多由贫苦农民构成，平时负责治理地方行政事务，战时执行军事任务。各乡官究以民意民望为依归，具有一定的自治色彩，但由于政权的存在时间短暂及《天朝田亩制度》的空想性质，太平天国的乡官制多停留在典章条文上，并未得到全面推广和实施。二是光绪末年和宣统初年提倡的“乡镇自治”。光绪三十四年，晚清政府制订出了中国有史以来第一部《城镇乡自治章程》。城镇乡分别成立了“自治公所”，设“议事会”和“董事会”等机构，议员、总董、董事、乡董、乡佐等职位，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等事务。但在事实上，由于清末的内忧外患，地方自治只不过是官吏和乡绅互相勾结、互相利用，虚耗民财，以期在一个正在变化的世界中保持政治权力的工具而已，其议事功能和公共服务功能根本无由实现。

建国以来，我国乡镇体制几经变革。从20世纪50年代到今天，中国乡镇治理体制经历了三次变化：一是建立“一大二公”、政社合一的人民公社；二是“文革时期”实行“一元化领导”的革命委员会；三是80年代中期恢复乡镇建制，乡镇组织挂着党委、政府、经联社（或总公司）三块牌子，实际是以党委为核心、党政经三位一体的行政机构。从中我们可以看到从高度集中的计划经济体制向以经济建设为中心的社会主义市场经济体制转变的鲜明痕迹。但无论是“政社合一”、“一元化领导”，还是“三位一体”，乡镇体制与功能的变革都是与以党的领导为核心的政府主导型经济社会发展道路相适应的，其行政目标都是确保国家有效整合农村资源，并全面领导农村社会。

二、乡镇政府职能的重新定位

纵观历史，在不同国家任务及不同乡村社会性质中，乡镇基层组织回应的具体问题不同，其所担负的具体功能也有相应变化。但无论如何变革，乡镇政权一直作为国家政权的基础而存在，管控职能、服务职能、教育职能是其基本职能。其间的此消彼长既是国家不同阶段任务调整的需要，也是各种社会力量利益博弈的必然结果。当前，面对中国现代化转型不可逆转的潮流、国家以实现城乡一体化作为进入现代社会的发展战略，如何实现八亿农民的乡村社会现代化依然是改革的重点和难点所在。一个职能准确、权责明晰、行动高效的农村基层组织体系的存在，是中国顺利实现现代转型的重要保证。

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及相关法律规定，立足中国国情和乡镇政府在国家权力结构中的历史地位，结合十八大精神和十八届三中全会全面深化改革、加快政府职能转变的要求，乡镇政府职能应实现以下五个方面的转变：

（一）政策执行职能

作为最基层的行政权力机构，乡镇政权组织是党的方针政策和政府法律法规的输出终端，贯彻执行党的各项方针政策，是乡镇政权组织面临的主要任务。党的方针、政策、法令法规，往往带有原则性和广泛适应性，不可能面面俱到。乡镇干部在执行过程中必须化原则为具体，抓住精神实质，结合当地实际，创造性地贯彻落实。既不能让政策走样，又要见到实效。比如新时期以来，党制定了“以城带乡、以工促农”的城乡一体化发展战略，颁布了多种多样的惠农政策。但能否落到实处，关键要看乡镇干部的工作能否落到实处。比如给农民的直接补贴，如粮食补贴、种子补贴、农机补贴。如果国家撒胡椒面似地将补贴发到农户个人，看似公平，但却不能解决农村面临的严重的公共品供给困难，更难以提高集体行动的能力。如何让农民既得到实惠，又能有效推动新农村建设，发挥政策的引导力量，是对乡镇干部执行力的巨大考验。

（二）发展经济职能

促进经济发展、实现农民致富是乡镇经济工作的中心任务。随着家庭联产承包责任制的实行，国家依靠行政手段强力管控乡村社会的体制也随之解体。面对以家庭为单位“各自为政”的广大基层社会，乡镇政权组织不再是直接推动经济的“操盘手”，更像是“掌舵人”和“导航者”。党的十八届三中全会明确提出了让市场在资源配置中起决定性作用的新论断，但同时也对更好地发挥政府作用提出了明确要求。作为最基层的政府机构，通过有效的政府治理，引导本地经济发展，实现共同富裕的目标是乡镇政府不可推卸的责任。乡镇政府要对本乡镇经济建设和社会建设的发展方向及重大问题进行合理规划、决策，提出适当的奋斗目标和工作方针、原则；要引导农民适应市场经济规律，推动农业产业化发展；积极帮助农民调整产业结构，发展生态农业、特色农业、规模农业。

（三）公共服务职能

提供公共服务是任何一级政府的根本职能。随着改革不断深化和拓展，政府职能由管控型向服务型转变，乡镇工作重点也逐渐转到提供公共服务上来。但受过去计划经济体制影响，许多乡镇职能泛化，政治、经济、文化、社会无所不包，收税、收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表，又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大的资源浪费。有的代替农民决策，去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位，只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。结果是干部“跑断腿”、“磨破嘴”，群众却不买账，甚至有干部抱怨现在的老百姓是“端起碗吃肉，放下碗骂娘”，越来越难管了。究其根源是，我们对自己该管什么、怎么管，一直没有解决好。党的十八届三中全会指出要建设法治政府和服务型政府，对于乡镇一级来说，就是要树立以农民为发展主体的理念，将工作转移到为农民提供政策、科技、信息、法律等服务上来。

（四）维护稳定职能

农业税取消后，乡镇政府过去承担的收费征缴职能也随之取消，维护社会稳定成为乡镇政府的中心任务。而经济社会的现代化转型和城镇化进程的加快，往往使农村成为各种矛盾的高发区。中国特有的城乡二元体制，又使农村在中国现代化进程中的稳定器和蓄水池作用不可替代。农村的稳定直接关系着国家的稳定，关系着现代化进程能否顺利推进。乡镇政府应该按照“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制精神，认真贯彻落实《行政许可法》，依法行政、依法治乡（镇）、依法治村，保障人民群众的合法权益。维护社会稳定，妥善处理突发性、群众性事件，调节和处理好各种利益纠纷和矛盾，特别是土地纠纷、公益事业矛盾、劳动力剩余等问题。严格执行村民自治，切实规范乡（镇）干部工作行为，正确引导农民运用法律武器保护其基本利益，为构建民主法制的和谐新农村起示范带动作用。

（五）教化教育职能

中国基层政权的历史沿革告诉我们，在中国的工业化、城市化、现代化进程中，八亿农民既是中国实现现代化、全面建设小康社会的主体力量，也是衡量一个国家现代化程度的重要指标。只有将传统的农民变成具有现代意识的国家的公民，以现代价值填补传统价值失落后的精神真空，一个国家的现代化改造才算得以完成。党的十八大用“三个倡导”对社会主义核心价值观做了新的提炼概括。即倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善。在乡镇，要按照中央的要求，广泛开展理想信念教育，深入开展爱国主义、集体主义、社会主义教育，使中国特色社会主义理念深入人心。同时，要从乡镇干部群众思想观念和生活方式进入多元化时代的实际出发，构建传承中华传统美德、弘扬民族精神和时代精神、适应社会主义市场经济的道德和行为规范。

三、转变乡镇政府职能的可能路径

经过30多年的发展，中国的改革开放进入深水区。今后的乡镇改革要在更大的背景、更高的层面上展开，行政管理现代化、城乡一体化是其根本方向。

首先，要树立“为政就是服务”的民本理念，实现由“管理型”向“服务型”政府的转变。要强化引导、服务、协调功能，把“管理群众”逐步转向“服务群众”，把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和民众自治组织，把乡镇职能逐步转变到服务经济发展、加强社会事务管理和发展公益事业上来。要深入农村实际，了解群众需要，按照服务有队伍、管理有制度、实施有内容、活动有场所、运作有措施、发展有目标的要求，为农民提供法律、政策、技术、资金、信息、营销、劳务等全方位的服务，寓管理于服务之中，在服务中实现管理。

其次，将精简机构作为职能转变的重要突破口。组织机构是政府职能的载体，对政府职能起着限制、约束作用，所以，行政组织结构的改革历来是政府职能转变的重要突破口。当前，乡镇政府机构改革的主要内容是科学合理地调整撤并乡镇，优化乡镇党政机构和事业站所设置，坚守机构编制和实有人员“只减不增”底线，按照重新规范、严格界定的乡镇规格及内设机构来确定编制，精简分流富余人员。当然，从降低行政成本出发，合并乡镇、精减机构和人员不失为一种选择。但合并乡镇，首先要有长远的发展眼光，要考虑地理、人文、历史的传统因素，考虑经济社会发展的因素，考虑行政管理的绩效，特别要考虑农民群众的看法和意见，科学地加以规划和调整。不能为了精简机构和人员而草率行事；更不能撤了并，并了撤，撤了再并，劳民伤财，搞“穷折腾”。近年来，在机构精简改革中，各地探索了一些新的思路和做法。如浙江省将乡镇机构设置为“五办”，即党政、经济发展、社会事务管理、村镇建设和综合治理办公室；黑龙江省兰西县乡镇不设机构，只设党委秘书、组织委员、宣传统战委员、团委书记、妇女主任、人事助理、民政助理等13个岗位；重庆市秀山县平凯镇创建“5＋1”模式，即设置经济发展、城镇建设、农业社会事务、安全稳定、机关党建5个工作组和1个考核督查组；等等。这些创新精神值得肯定，但改革的绩效如何还需经实践检验。

第三，实现政府管理与社会自治的优势互补。中国自秦汉以来，废封建，立郡县，但“皇权不下县”。如金观涛先生所说，中国传统旧社会之所以能实现对社会的整合，靠的是建立了以王权为中心的大一统官僚机构、绅士在县以下的自治和家族组织这样三层次的超稳定社会结构［3］。从社会发展趋势看，地方自治和社区自治也是世界潮流。一个多世纪以来，中国乡村治理也走过了一条“自治化—行政化—自治化回归”的曲折道路。借鉴古今中外基层治理实践，我们可以断定，发展政府主导下的基层民主、完善村民自治是市场经济条件下实现善治的优先选择。当前最现实的问题是如何完善村民自治制度，达到乡镇政府行政管理与农村自治组织的优势互补、有效对接。我们不可能寻求自治与行政管理两者之外的治理方式，也不可能将自治与行政管理分开。因此，建立并优化乡镇村一体化的行政自治体制将成为农村社会发展的必然趋势。

［1］班固.汉书 ［M］.北京：中华书局.2007：158.

［2］刘昫等.旧唐书：卷43·职官 ［M］.北京：中华书局，1971：1825.

［3］金观涛，刘青峰.中国现代思想的起源：超稳定结构与中国政治文化的演变 ［M］.北京：中国法律出版社，2011：7.