失地农民社会保障问题分析——以西宁市为例

颜永超，盛薇，张甜，王刚，代伟

（青海民族大学公共管理学院，青海 西宁810000）

随着城市化和工业化进程的加快，一方面促进了经济的发展，但同时土地资源（尤其是耕地资源）被大量占用,大量农民被迫离开其相依为命的土地,从而迅速催生出一个急剧膨胀的社会群体即失地农民。据统计，到目前为止，我国完全或部分失去土地的农民总数已超过5000万人，并仍在以每年200万人以上的速度激增。每征用一亩土地，就会产生1.5个失地农民，这就意味着2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。青海省自推行城乡统筹发展，城乡一体化建设以来，取得了很大成效，但也仍存在一些无法回避的问题，如城乡差距过大问题、失地农民问题。2012年西宁市城镇居民人均可支配收入为17634元，全市农民人均纯收入7801.54元，城市居民收入是农民收入的2.26倍，保守估计，西宁市每年仍有一万多农民失去土地，按照户籍制度“农转非”的政策，失地农民已经是城市居民了，但是由于长久以来存在的城乡二元制结构，失地农民的身份尴尬，他们尽管已经身处城市之中，但却无法享受市民待遇，生存和养老等均无着落。

一、西宁市失地农民社会保障现状调查分析

西宁市作为青海省政治、经济文化的中心，城市化进程发展速度较快，越来越多的城市近郊和农村地区土地被征用，由此产生了大量的失地农民。截止到2012年，西宁市共征用耕地9.45万亩，占全市总耕地面积的5.08%，征地涉及农户3.2万多户，占全市总农户的13.3%，失地人数13万余人。

本小组于2012年 9月-12月对西宁市城西区的杨家寨村，城北区的新民村、陶家寨、陶新村，城东区的曹家寨村、先进村、十里铺、乐家湾，城南新区的泉尔湾村，海湖新区的苏家河湾等10个行政村进行了问卷调查和访谈调查。调查过程中由调查人员现场发放问卷、现场回收问卷，从而提高了调查结果的可靠程度。从调查结论来看，近些年西宁市由于城市建设需求、城镇化发展、对旧城区改造等因素，征地力度较大，农民失地数量庞大。虽然政府在失地农民生活保障上出台了一系列政策，但在走访中，很多失地农民依然对现有的征地过程和土地补偿方式颇有微词，认为很不满意的竟占总样本人数的36%，几乎没有人认为很满意，大家反映的共同问题均是补偿标准过低、形式单一化、对其本身的补偿意愿不重视、政策执行不到位等。

二、西宁市失地农民社会保障体系中存在的问题

（一）失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。我国全民性的基本社会保障制度，如失业保险、最低生活保障、社会养老保险等制度建立滞后，对于失地农民社会保障制度而言更是如此。经过多年的改革，原有的保障模式覆盖面有所扩大，得益于在全国推行的农村新型合作医疗,失地农民享受医疗保险、基本解决了看病难问题，但失地农民群体几乎都被排斥在养老保险和失业保险等社会保障项目之外。虽然一些地区实行了最低生活保障制度，但政府对失地农民的社会保障支出额较低。以西宁市甘河工业园为例，园区60周岁以下的被征地农民每月最多能领到180元的生活补助，而最少的只有100元。60周岁以上的被征地农民分为200元和220元两档领取养老补助金。

（二）征地补偿标准过低、补偿方式单一。当前我国的征地补偿费包括土地补偿费、安置补偿费以及土地附着物和青苗费三个部分。以土地补偿费为例，现行的土地补偿费标准是由该耕地被征用前三年平均亩产值决定的，而征地后的土地价值通常取决于该块土地的区位，现行的征地补偿标准是采用产值倍数法确定的。根据调查得知，对于西宁市市辖区内的集体土地，以征用耕地为例，人均耕地1亩以下(含1亩)按该耕地被征用前三年平均年产值的10倍补偿。人均耕地1亩以上，按该耕地被征用前三年平均年产值的8倍补偿。耕地前三年平均年产值的标准为：旱地每亩600元。水浇地分别为：粮田每亩1300元，菜地每亩2700元。前三年平均年产值按国家规定的价格计算，每三年核定一次。而无论是从保证原有失地农民生活水平，还是从政府出让土地获得的巨额收益而言,补偿水平都严重过低。征地补偿费一般以一次性货币补偿为主，但是没有充分考虑农民的就业与发展，从农业转到了非农产业，社会保障由农村传统的土地保障转向现代社会保障制度等实际变化；忽视了农民失去耕地后基本生活、就业和社会保障等问题。

（三）失地农民社会保障地区分布不均衡。由于自然条件、区位环境引起的经济发展落后以及政策偏差等诸多因素的影响，失地农民的社会保障在各个地区之间并不均衡，保障尺度并不统一。 在一些发达地区比如东部经济群像江浙沪地带，他们已经在深入探索保护失地农民合法权益的相关政策。但是，在我国的中西部地区，尤其是西部一些省份城市却是另外一份景象，失地农民的社会保障问题并没有能引起高度的重视，依然处在初步探索阶段，而且社会保障的功能相当一般。西宁市位于我国少数民族集中的地区，失地农民由于文化水平不高，缺乏一技之长，很难在竞争激烈的城市中就业，多数人从事的是劳动强度大、风险高的体力劳动且收入不高。长此以往，失地农民将会面临更多困境，承担各种风险。

（四）法规不健全、管理体制不规范。目前，我国还没有一部正规的立法来保障失地农民的权益，使工作无法可依，无章可循，缺乏约束机制，过去制订的一些法规，也因情况变化而有诸多不适应之处。此外，政府也没有成立专门机构处理失地农民问题，以至于政出多门，失地农民社会保障的管理多头分散，与现代社会管理的科学化、规范化要求相距甚远。西宁市由于地处少数民族地区，与东部地区相比，调整社会保障关系的法律具有明显的滞后性，在实际运行过程中缺乏对社会保障资金运行及管理的执法监督力度。落后的法制建设严重阻碍了西宁市失地农民社会保障制度的进程。

三、完善失地农民社会保障制度的对策建议

（一）适时扩宽保障面，提高保障水平。西宁市现行的对失地农民安置补偿的相关政策法规中，对于失地农民的就业保障、医疗保障、养老保障和最低生活保障等方面的规定还存在缺失。尤其是在现行制度中，比如失业保险、养老保险等存在着大量失地农民自愿弃保的现象，从而导致社会保障的参保率不高。因此，政府在制定相关缴费标准的时候，要充分考虑西宁市的经济发展水平，在坚持低水平广覆盖的原则下，按照一定的标准把失地农民分成不同的类别，按照失地农民的缴费能力，为他们分别构建有区别的社会保障体系。逐步提高政府补贴比例，适时提高养老待遇标准，建立养老保险风险准备金等多项有益举措，提高保障水平，逐步缩小城乡社会保障制度在保障程度、管理措施和服务水平等方面的差距。

（二）完善土地征用补偿制度。西宁市目前对于失地农民的补偿方式中，除了最基本的补偿金，还包括就业、住房补贴、保险及小额贷款等多种形式。此外，政府应建立和完善相对灵活的农用价格评估体系，严格按照相关法律法规的规定，根据不同区位条件和影响因素，科学确定土地补偿标准。争取让农民亲身参与到征用土地的过程中，以保证其合法权益不受损。政府要按照正当合法的征地程序，通知并公告失地农民其土地将被征用，并听取失地农民的意见，让失地农民真正享受到参与权和知情权。当发生征地纠纷时候，要主动采取有效措施解决，如政府应建立专门的土地法庭更好地处理土地纠纷。在征地和补偿的过程中应建立以政府为主，媒体和群众共同作用的监督反馈机制，确保征地行为规范化。

（三）广开渠道促进失地农民就业。对于失地农民而言，失业问题是其关注的的最大问题，在土地被征用以后，农民需要转向其他产业。而失地农民由于文化素质普遍不高、缺乏一技之长，在再就业过程中会遇到很多困难。政府需要在劳动就业方面给予专业指导，并拿出专项资金用于失地农民的定期再就业培训，帮助他们树立全新的就业观念，鼓励其积极参加知识学习和技能获取，从而能够适应城市职业发展的需求。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。政府还应该探索多种就业形式，例如实行留地安置制度，将一部分土地留给村民自主利用，鼓励并帮助其自主开发，可用于商业经营、居住或养殖发展，使农民有长期的、稳定的收入。例如，西宁市城东区坚持发展“兴商强村富民”之路，大力扶持西宁市小商品批发市场、褚家营村青藏高原小商品集散中心、中庄村物流运输中心等商贸市场的建设，期望营造“村村有集体经济，户户有务工收入”的生活环境。

（四）为失地农民提供法律援助。失地农民由于自身文化的局限，在征地过程中，当其合法利益受到侵害时，因为维权意识淡薄、缺乏必要的法律援助以及没有精力、财力支持诉讼等因素，往往丧失本属于自己的合法权益。“法律面前人人平等”这一基本精神在失地农民身上没有得到充分体现。政府应该成立一定数量的法律帮扶部门，对农民因征地而权益受损提供必要的专业支持，使法律能够真正做到切实保障失地农民的合法权益。

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