论我国水域污染民事公益诉讼原告主体资格

莫张勤

(西南政法大学经济法学院，重庆401120)

2013年，山东潍坊的地下水污染事件引起了公众广泛的注意，相关企业把含有毒害物质的污水通过高压水井直接压到地下水层以逃避责任，中华环保联合会依照新修订的《民事诉讼法》提起了民事公益诉讼，要求污染企业停止违法行为，并赔偿700余万元以用于环境污染的治理与修复［1］。焦点访谈节目随之也对此展开暗地调查，潍坊地下水污染事件瞬时成为人们关注的热点话题，我国的水域污染问题也越来越得到重点关注。

在这个案件中，水域污染到底与谁有关，谁有权作为原告向人民法院提起民事公益诉讼?2013年实施的《民事诉讼法(修正案)》对民事公益诉讼原告资格的规定是否已将问题很好的解决?笔者将围绕此问题在下文中展开讨论。

一、我国对水域污染民事公益诉讼原告资格的现行规定

具体就水域污染民事公益诉讼原告资格问题来看，《水污染防治法》第10条显然是对环境法的简单照搬，规定得过于原则，可操作性较差。我国的《海洋环境保护法》第90条规定，行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对造成海洋环境污染损害的责任者提出损害赔偿要求。《中华人民共和国渔业法》第6条规定，渔业行政主管部门在渔业资源受到损害时有权代表国家进行诉讼。但是，由于水域污染往往涉及的面积较大，可能会跨越多个省份，而这些条款只是抽象地规定由主管的环保部门提起诉讼，并没有详细分析是哪一级环境主管部门，更未涉及污染影响多个省份时由哪个主管部门作为适格的原告。

2013年施行的《民事诉讼法(修正案)》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此条款弥补了我国没有民事公益诉讼制度的空白，但就环境民事公益诉讼的原告主体资格限定的“法律规定的机关和有关组织”还是比较模糊，引起了学界和实务界的积极探讨。

二、水域污染民事公益诉讼原告主体资格认定的理论基础

环境民事公益诉讼与传统诉讼的最大不同在于原告可以是与案件并无直接利害关系只是出于公共利益目的的个人或组织，这打破了传统的民事和行政诉讼规定的原告必须是案件的直接利害关系人的局限。我国自1997年由检察机关提起的第一起环境民事公益诉讼后，全国各地此类案件日益增多，无论是立法还是实践都对此作出了诸多的探索。由于水域污染民事公益诉讼涉及环境的敏感性、群体的广泛性、公益的明确性、后果的严重性，其成为广受关注的焦点。究其理论基础，笔者认为现代诉权理论和诉讼信托理论对于水域污染民事公益诉讼尤为重要。

(一)诉讼信托理论——水域污染民事公益诉讼的权利基础

诉讼信托理论起源于公共信托理论。公共信托理论则起源于罗马法，《查士丁尼法学概要》中有这样的论述:“根据自然法，认为空气、水流、海洋、海岸等是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的通过信托方式由国王和政府持有。”公共信托理论在英国得到发展，在美国，成文法和判例法都确认在水域污染领域的公众信托原则。美国Oliver Wendell Holmes法官曾这样指出:“各州对于在其领域内的水流、土地及空气的所有权，所有公民享有独立且最终的利益。”也即，各州的水域是所有公民的，国家只是这些水域的受托人并有义务对水域进行管理和维护。因此，它也享有一部分的诉权，也就是诉讼信托。但是国家作为一个集合体，其本身不能亲自起诉、应诉，所以又将诉权分配给了检察机关和其他公共机关，由这些机关代表国家参与到水域污染的诉讼当中。也即，国家和政府对于水域污染事件具有管制的职责。而公民对政府管制环境具有监督的权利，在政府怠于履行或不履行水域污染管制职责的时候，公民可以提起诉讼，参与到水域污染案件的救济当中。

(二)现代诉权理论——权利的生成和运行

诉讼信托理论为水域污染民事公益诉讼的原告进入法院提供了法律基础，但是权利的宣誓并不代表权利的享有。现代诉权理论为水域污染民事公益诉讼原告资格的享有、权利的运行奠定了基础，其本质是一项程序性权利，所解决的是当事人适格问题。诉权总是相对于某种实体法纠纷而言的诉权，没有实体法依据的诉权是不存在的［2］149。但是，由于经济的发展，诉讼类型的多样化和复杂化，诉权与实体权利主体相分离的现象越来越多，扩张适格当事人是各国普遍的做法。诉权得到的方式有两种:可以与具体案件有实体法上的利害关系，具有诉讼实施权，是正当当事人;也可以保护他人利益而有的诉讼实施权，也是正当当事人。

就前述水域污染所侵害的客体特点而言，既有私有利益的损害，又有公共利益的损害，若只把诉权缩小在与具体案件有实质上的利益关系才具有诉讼实施权，那么对于公共利益的损害就无法提供法律保护。为了保护水域不受污染，应当适当放宽公民诉讼的原告资格，降低对水域管理部门司法审查的门槛，提高水域保护的实施效果。因此，现代诉权理论对于保护当事人的权利和公共利益方面有着重要作用。

三、国外水域污染民事公益诉讼适格原告的认定

水域污染民事公益诉讼的适格原告是指，当水域公共利益受到损害或可能受到损害时，有权通过水域污染公益诉讼的方式向法院寻求司法救济的主体资格。由于水域污染的复杂性和危害的严重性，各国对水域污染公益诉讼都作了不同的规定，用以建立保护水域的有效机制。

(一)美国水域污染民事公益诉讼适格的原告资格

环境民事公益诉讼原告资格在美国是指“什么人可以对行政决定提出申诉，请求法院审查行政行为的合法性并给予补救”［3］617。在水域污染民事公益诉讼原告主体范围方面规定的非常广泛，美国1972年的《清洁水法》修正案第505条将原告限定为“其利益被违法行为影响或有可能被影响的任何人或人们”。其“影响”不局限于经济损害，也包括水域的观赏性、舒适性等非经济上的损害。此外，1970年的《防止水污染条例》和1997年的《联邦水污染控制法》等都规定了类似广泛的水域污染民事公益诉讼的原告资格。其规定基本上承认了这样一个事实，“美国政府永远不可能有永远足够的执法资源在全国范围内监测每个污染源，而了解该污染源的公民或者环保组织常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者”［4］94。值得注意的是这项制度在美国实行了30多年，从实际效果来看，也没有出现公民滥诉的情况。其参议院坚信，“在任何涉及国家水体控制项目中的一个基本要素是公众参与”。

(二)日本水域污染民事公益诉讼适格原告资格

日本自明治期间就出现了严重的环境污染，“四大公害”事件以后环境问题引起了日本政府的高度重视。在水域污染问题上，日本环境立法采取了先公害防治后自然保育的做法，但是1993年《环境基本法》的制定，使日本环境立法更加注重整体上的架构，形成了以环境基本法为核心，以《水污染防治法》、《海洋污染防治法》等部门法为辅助的立法框架。在日本，没有环境公益诉讼一词，公益诉讼被称为民众诉讼，从本质上来说属于行政法的范畴。环境民众诉讼是指“请求纠正国家或者公共团体机关不符合环境法规的行为的诉讼，并且可以是在没有法律关系的情况下提起诉讼”［5］209，民众诉讼是能够提起与原告个人权利利益的存在与否或者其是受到侵害没有关系的诉讼，是以纠正国家或者公共团体对环境违法行为的诉讼。

(三)印度水域污染民事公益诉讼适格原告资格

印度的公益诉讼是从宪法开始的，印度法院在审理环境民事公益诉讼时可以直接引用宪法规定进行处理，认为原告拥有良好的环境权而获得起诉资格。就印度水域污染原告资格的扩张而言，其经历了两个阶段，存在着两种类型:代表人原告资格和公民原告资格。1988年印度《水污染防控法》修正案第49节增加了公民诉讼条款，原告往往不是代表某个或某一特定的社会弱势阶层起诉，而是基于公民身份而获得起诉资格。可见，在印度任何个人和社会团体都可以成为水域污染民事公益诉的原告［6］。

(四)域外经验对我国的借鉴意义

通过域外若干国家水域污染原告资格的实践经验可以看出，行政机关、检察机关、环保社团组织、公民个人是水域污染提起民事公益诉讼的主体，不同的国家对各主体的规定略有不同，总体来说，英美法系国家对水域污染公益诉讼的主体资格规定得比较宽泛，往往包括公民和其他团体，几乎是一切被影响和可能被影响的人或者人们都可以提起诉讼，它一般遵从这样的规律:现实从判例法上突破原有立法的限定，但成文法的发展远远落后于司法实践。而大陆法系国家对水域污染民事公益诉讼原告资格则表现出保守的态度，仅限定在狭小的范围内，但是随着水域污染不断恶化，大陆法系国家开始主动地借鉴英美法系在水域污染原告资格方面的诉讼制度，考虑普通民众的起诉权，不断放开原告资格的限制。

一般来说，行政机关和环保社团组织得到了各国的广泛肯定，行政机关是水域污染的直接管理者，本身承担着维护水域环境的职责，理应具有诉讼资格;环保社团组织有较强的自律性和体系性，对环保事业又能起到积极的作用，可以对水域污染者进行抗衡，也应当是正当当事人。检察机关在域外的国家水域污染民事公益诉讼当中充当的是参与者的角色，这跟检察机关的性质有很大的关系，检察机关的参与应当受到一定的限制。公民个人获得水域污染主体资格也得到了大多数国家的认可，因为水域污染必然会导致一部分公民的利益受到损害，如果忽视了公民维护自身合法权益的救济途径，不但有损于公民的合法利益，更不能彰显维护水域环境的力度。

四、我国水域污染民事公益诉讼原告资格的扩张

我国关于水域污染民事公益诉讼起诉主体方面的立法规定比较少，而且都只是一些原则性、概括性的规定，适用操作性不强。《民事诉讼法(修正案)》虽然对环境民事公益诉讼作了规定，但是其范围过于狭窄，没有把公民纳入环境民事公益诉讼的范围，有待商榷。有鉴于此，下文将对我国水域污染公益诉讼适格原告加以探讨。

(一)主管行政机关的水域污染民事公益诉权

根据上述理论和实践，新的《民事诉讼法(修正案)》中规定的主管行政机关如环保部门、海洋环境管理部门等是代表国家提起水域污染公益诉讼的最佳主体。一方面，根据“信托理论”，主管行政机关享有水域管理权并承担保护水域的义务。这种义务包括对其管辖内的水域通过各种设施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理。另一方面，水域污染具有的成因复杂、因果关系难以判断等特质导致了当事人取证和胜诉的高难度，而主管行政机关拥有先进的测量仪器及专业人员，并有雄厚的资金，且对其管辖范围内的水域污染事件最为清楚。当然，环境行政部门在拥有行政权的同时又被赋予民事公益诉讼的权利，应当恰当地处理这两者之间的关系。行政优先权是一项基本原则，只有在行政权充分行使依然达不到水域污染防治效果的时候，再去选择司法救济，这样就不会造成公共资源的浪费。

(二)检察机关的水域污染民事公益诉讼

新的《民事诉讼法(修正案)》中法律规定的机关也应包括检察机关。检察院代表国家作为水域污染民事公益诉讼的原告，这几年呼声越来越高，普遍认为，在庭前调查取证方面检察院拥有其他主体难以企及的优势，不管是对环境的保护还是对环境行政部门的监督更是其职责所在。但检察机关作为水域污染民事公益诉讼的原告也存在着一些问题，比如在诉讼中检察机关既是原告又是审判监督者，一旦败诉，检察院作为本案中的原告可以上诉，作为审判监督者又可以抗诉，既是运动员又是裁判员的问题难以解决。此外，根据水域污染的特殊性，水域污染危害后果往往具有广泛性，污染事故发生后，由哪一机关或哪个地区的检察机关提起水域污染公益诉讼又是非常关键的，检察机关的管辖权问题无疑对其成为该类诉讼的原告设置了障碍。因此，在检察机关直接代表公众提起水域污染民事公益诉讼的情况下，应有适当的限制，如不能随意撤诉、不能与被告自愿和解、在庭审中也不能适用调解原则等。当然，如果检察机关滥用诉权，恶意诉讼，侵害了被告人的合法权益，就要承担国家赔偿的后果，即检察机关在水域污染公益诉讼当中也应当承担败诉的风险。

(三)环保社团组织的水域污染民事公益诉权

《民事诉讼法(修正案)》修改的有关组织应该包括环保社团组织。在英美法系国家，环保社团组织普遍享有原告主体资格;而在大陆法系国家一般都需法律授权。我国立法上不承认环保社团在水域污染民事公益诉讼领域的原告资格，但司法实践已突破了立法的限制。如江苏省江阴港集装箱运输公司案，该案是我国首例环保团体民事公益诉讼案件;再有2013年潍坊地下水污染事件，中华环保会提起的诉讼都很好地证明了环保社团组织在公益诉讼中起到的积极作用。在水域污染案件中，公民个人势单力薄，很难与环境侵权者抗衡，而环保社团组织则集合了公民的个人力量，改善了分散的社会个体参与现代民主的无力性，从而有可能与侵害方进行平等的对话。但是，在我国环保社团是否可以承担水域污染民事公益诉讼的重大使命还要结合我国的国情。据中华环保联合会公布的资料，我国现有各类环保民间组织2768家，其中政府部门发起成立的有1382家，而这种类型的环保团体撇开相关环保部门独自进行诉讼的几乎没有。其他类型的环保社团主要活动方式是环保公益活动，如出版书籍、加大环保宣传等，采取诉讼方式来保护水域民事公益诉讼的非常少［7］102。因此，环保社团在我国水域污染民事公益诉讼案件成为主力军还任重而道远。

(四)公民个人的水域污染民事公益诉权

2013年的《民事诉讼法(修正案)》中没有规定公民个人可以提起环境公益诉讼，可以说是一种缺失。根据“私人检察长理论”，公民个人、非政府组织可以得到国会授权，像检察总长一样，为了公共利益而提起民事诉讼［8］60。私人检察长理论关键点在于为了维护公共利益，使得没有直接利害关系的公民个人获得了环境民事公益诉讼的原告资格。在水域污染民事公益诉讼中，也有不少学者反对由公民提起诉讼，认为如果任由公民提起诉讼，可能会造成滥诉，所以应当加以限制。公民成为水域污染民事公益诉讼的适格原告只是说公民可以拥有起诉权但这并不代表胜诉权，这也就杜绝了一些居心叵测的人假借民事公益诉讼之名牟取个人私利。再者，进入审理阶段，还要通过法官的裁量，因此，在立法上对公民个人参加公益诉讼的限制是完全没有必要的。在民众权利意识空前觉醒以及新型纠纷不断涌现的现代社会，应当畅通公民个人或者其他社会组织为维护公共利益而提起诉讼的渠道［9］627－628。在保护水域过程中，应鼓励公民广泛参与，而不是把这种尚处在萌芽阶段的权利意识和维权行动扼杀在摇篮之中。

五、结语

正如英国学者史密斯所说:“所有发达的法律制度都不得不面对调和两方面公共利益的冲突的难题，即鼓励个人积极参与法律实施的需求，与不鼓励职业诉讼者和好事者就与其无关的事项提起诉讼的需求之间的冲突。”在水域污染民事公益诉讼中，为了保护和管理水域，在选择水域污染公益诉讼的原告时，应尽量协调多重适格主体的冲突。根据现代诉权理论和诉讼信托理论，对同一水域污染事件中原告主体的诉讼顺位作出选择。在原告主体冲突的前提下，第一顺序原告应该是水域环境主管部门。其职责是保护和监管水域安全，勤勉执行水域环境保护法律的国家信托责任。如果其提起了水域污染公益诉讼，则其他主体不可以再提起此诉讼。第二顺序原告应是公民、社会团体及其他组织。此类原告在告知水域环境监督管理机构而不受理的情况下，可以直接向法院提起水域污染民事公益诉讼。第三顺序原告是检察机关。检察机关只有在第一顺序及第二顺序都不提起此类民事公益诉讼的情况下，才能对水域污染案件提起民事公益诉讼。各个政府部门、检察机关、社会组织应协调一致，在法律的范围内，履行各自的职责与义务，鼓励公众的广泛参与，保护水域，防治污染。

［1］郄建荣.潍坊现地下水污染大肠菌群严重超标——中华环保联合会提起环境公益诉讼［N］.法治日报，2013－03－19.

［2］常怡.比较民事诉讼法［M］.北京:中国政法大学出版社，2002.

［3］王名扬.美国环境法［M］.北京:中国法制出版社，2005.

［4］别涛.环境公益诉讼［M］.北京:法律出版社，2007.

［5］［日］原田尚彦.环境法［M］.北京:法律出版社，2009.

［6］吴卫星.印度环境公益诉讼制度及其启示［J］.华东政法大学学报，2010(5).

［7］白双龙.论检察机关成为水域污染公益诉讼主体的依据［C］∥正义与平衡——环境公益诉讼深度探析.广州:中山大学出版社，2011.

［8］梁慧星.关于公益诉讼［C］∥司法研究创刊号.北京:中国政法大学出版社，2002.

［9］王名扬.美国行政法［M］.北京:中国法制出版社，2005.