我国低碳经济发展中的政府角色分析

文 陈桂兰（天津科技大学，天津 300222）

可持续发展是当代人类的发展主题，但如何协调经济与环境的关系又是当前的一个难题。在工业化、城市化快速发展带来的日益严重的资源和环境危机面前，人类不得不深刻反思传统的发展理念、发展模式和发展路径，并别无选择地走向绿色发展之路。绿色发展强调经济增长摆脱对资源使用、碳排放和环境破坏的过度依赖，实现经济发展与保护生态环境的统一与协调，实现人与自然的和谐共处。2003年英国发表了《我们能源的未来：创建一个低碳经济体》白皮书，其中提出的低碳经济发展模式引起全世界的普遍关注。它强调通过技术创新、制度创新和新能源开发等手段，减少高碳能源消耗、减少环境污染和温室气体排放，从而实现经济发展和生态环境保护的双赢。

人类社会每一次经济模式的重大转变，政府都在其过程中发挥着重要的作用。作为一种符合可持续发展观念的新的经济增长模式，低碳经济与以往追求经济效益为唯一目标的传统经济不同，它是以解决经济发展中的环境和资源等问题为首要目标，力求达到经济效益、社会效益和生态效益的和谐统一。因此，仅仅依靠市场的力量，没有政府的强力推进，低碳经济的发展将是一个漫长的过程。尤其是对正处于经济转型期的中国而言，更是需要政府在低碳经济发展中发挥重要的作用。

一、中国发展低碳经济的必要性

（一）发展低碳经济是顺应世界经济发展趋势的需要

目前，世界正在进入绿色的低碳经济时代。发展低碳经济、建设低碳社会已经成为当前世界各国应对经济、社会、能源和环境危机的核心举措。它不仅是一场深刻的经济社会发展革命，也是一场规模巨大的环境革命。英国在2003年第一次提出“低碳经济”的概念，并在《能源白皮书》中提出了温室气体的减排目标，计划到2050年建成低碳经济社会。［1］为此英国采取了建立碳交易市场和改革税制等具体措施。2007年，英国通过《气候变化法案》，成为世界上第一个拥有气候变化法的国家，又在2009年成为全球第一个通过立法约束“碳预算”的国家。日本在发展低碳经济方面与英国有许多相近之处。2004年，日本发起《面向2050年的日本低碳社会情景》研究计划，为2050年实现低碳社会的目标提供具体对策。2009年4月，日本公布了名为《绿色经济与社会变革》的政策草案，以推动日本的低碳经济。为了实现低碳经济的目标，日本每年都投入巨资发展低碳技术，同时采取有效措施限制高能耗产业的发展或对有关产品制定非常严格的审核标准。目前日本有许多环境和能源技术走在世界前列。美国虽然没有签署《京都议定书》，但近些年来，美国十分重视节能减碳，出台了《能源政策法》、《低碳经济法案》、《美国清洁能源安全法案》等法律规范。美国政府还制定了低碳技术的开发计划，专门成立了国家级的低碳经济研究机构，并为从事低碳经济的相关机构和企业提供研发资金和技术指导等方面的支持，从国家层面来统一协调组织低碳技术研发和产业化的推进工作。除英国、日本、美国以外，加拿大、法国、意大利等许多发达国家都在发展低碳经济方面做出了积极的努力。巴西、墨西哥、印度等发展中国家也正在主动减排、限排。由此可见，发展低碳经济已成为世界各国经济发展的有限选择和最终目标，我国作为世界经济发展中的重要力量，有必要明确世界经济发展的大趋势，顺应世界潮流。

（二）发展低碳经济是中国实现绿色发展的必然选择

绿色发展是指将资源和环境作为经济社会发展的内生要素，把资源节约、环境友好贯穿在经济社会活动的各个环节和各个领域，实现经济、社会和生态环境的和谐统一与可持续发展。［2］目前，资源稀缺、能源安全和环境污染已经成为制约我国经济社会可持续发展的不利因素。长期以来，我国经济发展呈现粗放式的特点，对能源和资源依赖程度较高，能源利用效率低。虽然中国的历史碳排放较低，但中国目前已是世界上最大的能源使用国和碳排放国之一，其人均二氧化碳年排放量已经超过了世界平均水平，并且还在快速增长。大量污染物的排放导致生态环境的恶化，并严重威胁到我们的生存环境，2008年我国生态环境污染损失达到12745.7亿元，占当年GDP的3.9%，其中环境退化损失8947.5亿元，生态破坏损失3798.2亿元。［3］在未来较长时期内，中国的城市化和工业化进程仍将延续，经济仍将以较快速度增长，对能源的需求和对二氧化碳的排放也将持续增长。如果不采取积极有效的政策，中国的经济增长与能源、环境之间的矛盾将日益突出。在我国“十二五”规划中，首次将“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”单列为重要篇章。从长远来看，以低能耗、低污染和低排放为基本特征的低碳经济，与我国强调经济、社会和生态环境协调发展的绿色发展战略是一致的。因此，推行低碳经济模式就成为我国建立资源节约型和环境友好型和谐社会、实现绿色发展的必然选择。

（三）发展低碳经济是我国经济发展的强大动力

低碳经济是兼顾了“低碳”和“经济”的一种发展模式，其理想状态是通过更少的资源消耗和二氧化碳的排放量，获得更多的经济产出。发展低碳经济，将促使我们一方面淘汰高能耗和高排放的落后产能，另一方面要提高科技创新能力，调整优化经济结构和产业结构，从根本上转变发展方式。另外，在全球经济增长放缓的背景下，从低碳经济入手推动新能源产业的发展，也是刺激经济增长的一个重要手段。［4］开发利用风能、太阳能等清洁能源，及其上下游产业，比如相关的装备制造和电动汽车等，发展节能技术、碳捕获和储存技术、环保设备等方面的投资，不仅能够扩大内需和创造就业机会，而且必然会带动本国的经济增长，在经济方面提高国际竞争力。

二、低碳经济发展中的市场失灵与政府角色

（一）低碳经济发展中的市场失灵

低碳经济作为一种新型的经济发展形态，在市场经济条件下，其运行和发展也必须要符合市场经济规律。要真正实现经济低碳发展，必须充分发挥市场机制对资源的基础性调节作用。然而，由于资源、环境的公共物品特性、CO2及污染物排放的外部性，以及低碳技术创新的“溢出效应”等原因［5］，导致市场机制调节作用失灵，难以实现对资源的优化配置。

1.技术创新的“溢出效应”与市场失灵。低碳技术作为推动低碳经济发展的关键因素，是一种创新活动。尽管这种创新具有巨大的经济和社会价值，但由于创新者要承担所有的成本和失败的风险，而一旦创新成功，又不得不与其他市场主体分享创新成果，因此往往使得创新的社会收益大于创新者的个人收益。这种成本和收益与风险之间的严重不对称使得企业的创新活动受到抑制，从而产生罗德里克等人所说的“信息外部性”。［6］正是由于这种技术创新的“溢出效应”的存在，阻碍了低碳技术的快速发展，因此需要政府通过产业政策对低碳技术的创新活动进行必要的支持。

2.资源、环境的公共物品属性与市场失灵。有效利用资源和保护生态环境是低碳经济追求的最终目标。而资源和环境的公共物品属性，使得市场难以有效配置资源。自然资源被看做是自然界免费赋予人类的、具有非排他性的公共物品。因为其产权界定的模糊性特征，自然资源消耗的附加价值被劳动和资本的附加价值所掩盖，从而导致资源性产品市场供求不能反映其实际稀缺性，其价格往往远低于其真实价值，因而自然资源常被无节制开发和浪费性使用。生态环境也是市场失灵的典型领域。由于其产权边界的模糊和价值损耗的难以计量，目前对环境健康产生的损失未能充分计入成本，经济主体对环境的保护和净化无法通过市场机制获得有效的补偿，而其对环境的破坏也无法通过市场机制承担相应的成本。［7］因此市场机制不能够自发地调节人与人之间对环境容量的利用关系，相反，每个市场主体却在利益驱使下尽可能多地利用无偿的环境容量以达到个体利益的最大化，从而不知不觉造成环境恶化的“公地悲剧”。

3.市场主体的“经济人”特征与市场失灵。这里所说的市场主体主要指低碳产品的生产者和消费者，其行为都不同程度地具有“经济人”的特征。首先，就作为低碳产品生产者的企业来说，他们如果以利润最大化为目标，往往追求短期的和局部的利益，而发展低碳经济更多地注重社会的长远和整体的利益。发展低碳经济一方面意味着企业要增加对环境治理的投入，将原来由政府为其支付的环境治理费用的外部成本内部化。另一方面，需要企业淘汰高消耗、高污染的落后产能，更新现有设备，不仅初始投资规模大，而且效益显现滞后。因此，低碳经济虽然具有很高的经济收益预期和后发优势，但建设初期的高成本和经济效益获取的长期性阻碍了企业发展低碳经济的积极性。其次，作为“经济人”的消费者追求的是特定预算约束下的个人消费效用最大化。当前，中国的消费水平还没有达到追求消费质量的较高阶段。低碳产品虽然具有公益性，但由于其高成本性特征的存在，短期内还难以成为消费者主动的消费选择。而气候危机和环境污染所造成的危害对于个体而言是很抽象和间接的，一般消费者在无法明确感知收益的情况下也不会主动消费低碳产品，从而加大了低碳市场开发的难度。

（二）低碳经济发展中的政府角色

为了弥补低碳经济发展中市场机制的缺陷，政府需要扮演以下角色:

1.低碳经济发展的引导者。由于政府掌握着庞大的公共权力、公共资源与信息，在宏观调控方面具有市场、社会所没有的比较优势，政府要善于发挥这种优势，加强对低碳经济的规划引导，明确发展方向。［8］首先，政府要进行制度创新，强化制度约束力。政府要建立推进低碳经济发展的制度体系，包括基础性制度、规范性制度、激励性制度和考核性制度。其次，政府应该通过财政、税收和金融等政策支持，运用市场机制和经济杠杆，引导企业增加对低碳技术的研究和开发投入。同时，还应研究并推出碳税、碳信托基金等多项经济政策，并建立以碳基金和生态补偿基金为主要内容的碳平衡交易制度，引导和鼓励低碳产业的快速发展。最后，政府要加强对低碳经济的宣传教育，培养和提高全社会成员的资源忧患、环境保护意识，树立低碳经济发展理念，形成政府强力推进，企业大力支持，公众积极参与的低碳经济发展局面。

2.低碳经济市场的有效监管者。发展低碳经济，企业是参与主体，市场在资源配置中起基础性作用，但市场机制不是万能的，存在其固有的缺陷。这是因为市场主体大多以追求利润最大化为主要目标，难免会引发恶性竞争、过度竞争和市场垄断现象的出现，从而导致市场运行缺乏秩序和宏观经济秩序的混乱。在这种背景下，政府的合理监管就显得尤为重要。为此，政府应该尽快制定“低碳化”生产的标准和制度，设立企业的能效和排放标准，建立和完善针对新产品的市场准入标准、环境标志和能效标识的认证体系，建立和完善针对产品生产全过程的监督、报告和评价体系，对企业实行全流程的“低碳化”管理。同时要积极倡导社会公众与新闻媒体的广泛参与，完善社会监管体系，让高排放、高污染的企业接受社会的监督。

3.低碳经济技术创新的支持者。发展低碳经济是经济发展从高消耗向低消耗的转变过程，是经济发展模式从传统型向创新型转变的过程。因此，拥有领先的低碳技术是发展低碳经济的重要条件。但技术进步会面临许多市场失灵，因此，通过技术进步来实现节能减排往往需要制定相应的激励政策或约束措施来纠正这些市场失灵。因此，政府有责任不断进行新技术的研发，逐步实现技术创新，找出替代高消耗的技术方式，使之更广泛地运用于生产生活领域，大规模提高经济发展中的能源利用率和新型清洁能源的替代率。政府的技术支持可以表现为在增强技术创新、加大研发资金投入的同时，积极向世界上发达的低碳城市、低碳国家汲取经验，引进先进的低碳技术、培养相关的技术人才，使低碳技术更好地运用于我国的经济发展。

三、低碳经济发展中政府角色有效发挥的路径

（一）建立和完善法律制度

发展低碳经济，离不开制度创新和政策法律体系的支持。近年来，我国先后制定了《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》以及《气候变化国家评估报告》等法律法规，这些都为节能减排、进一步提高能源利用率等提供了强力而有效的法律保障。但是这些立法还只是阶段性成果，也不可避免的存在一些问题，如发展低碳经济的法律体系尚不完善，相关的配套措施不到位，在某些领域缺乏必要的强制性标准或技术法规，这些都严重妨碍到低碳经济的长远发展。

因此，我国应该借鉴国外先进理论成果和实践经验，结合实际情况，在现有相关法律的基础上，制定《低碳经济促进法》等一系列法律规范，明确规定低碳经济的指导思想、基本原则、相关责任。同时还要修订《环境保护法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《电力法》、《煤炭法》 等环境和资源领域的专门法律。为强化民众和企业进行低碳生活和开发低碳能源的意识，还应该抓紧制定节约用电管理办法、建筑节能管理条例以及各种废弃物回收利用的相关法律，以完整的法律体系将低碳经济发展纳入有法可依、有法可循的法制化轨道。

另外还要督促法律的实施。政府一方面要通过激励性和约束性的政策，引导和支持企业在低碳经济领域积极投资，参与开发新的能源和技术。同时加强监督检查，对需要淘汰的落后企业和技术坚决取缔，维护法律的权威。另一方面要积极地推进能源资源价格改革，形成能够反映市场供求关系、资源稀缺程度和污染治理成本的价格形成机制。

（二）推动科技创新

技术创新是低碳经济发展的决定性因素。IPCC在《第三次评估报告》中指出，在解决未来温室气体排放和气候变化的问题上，技术进步是重要的决定因素，其作用通常超过其他驱动因素之和。［9］缺乏自主核心技术成为制约我国低碳产业发展的重要瓶颈。联合国开发计划署公布的《2010年中国人类发展报告——迈向低碳经济和社会可持续未来》指出，中国要实现低碳经济的目标，至少需要60多种骨干技术支持。在这60多种技术里面有42种技术中国目前并不掌握其核心技术。［10］在长期对外合作中，中国企业较注重对生产设备和生产线的引进，而对核心技术的引进和自我创新却忽视了。

1.加大科技投入，努力开发低碳技术和低碳产品。政府要组织力量开展低碳技术研究，加大对低碳技术研发和创新的资金投入，利用技术创新使可再生能源得到合理开发利用，在能源消费结构中逐渐减少碳所占的比重，使能源消耗低碳化，让低污染、高效率的技术得到推广和运用。同时加强技术方面的能力建设和人员培训，提高自主创新能力。

2.完善创新机制，创造有利于低碳经济发展的科技环境。政府要努力为企业加强低碳技术的自主研发和创新能力建设制定较好的政策，营造良好的环境，加快构建低碳经济发展的技术支撑体系。

3.针对低碳技术，加强与发达国家的交流与合作。目前，我国科学技术的整体水平还比较滞后，在低碳经济发展问题上，无论是政策还是相关技术还有许多地方需要向发达国家汲取经验。

（三）加强政府自身监管

政府作为低碳经济发展中的主导者，为保证低碳经济的稳定发展，首先要做到的是约束自己的行为，加强自身监管，为社会树立榜样。

1.强化行政问责制。国家能否实现节能减排，发展低碳经济的目标，关键在于政府领导作用的发挥。建立严格的环境保护问责制，把保护环境和严治污染的责任明确落实到各级政府，落实到主要领导人和负责人身上，可以强化各级政府及其工作人员在经济发展过程中兼顾保护坏境的意识，促使他们高度重视发展低碳经济。

2.日常办公低碳化。政府在日常事务中，要做到厉行节约、反对浪费。要严格执行公车使用制度，控制办公用车数量，减少因公车使用而产生的碳排放量。在政府采购中，在采购前先对所需数量及种类进行估算，以避免浪费，优先采购经过生态设计或通过环境标志认证的产品，以引导低碳消费。日常办公中注意节电、节水、节能，使政府成为低碳消费的榜样，为社会树立一个良好的低碳形象，令公众信服。

（四）倡导低碳消费，培育低碳生活方式

从目前来看，我国公众的低碳环保意识还不够强，良好的节能减排的生活方式还没有形成。资料显示，我国城乡居民每年的生活耗能约占全国每年能源消耗总量的大约26%，二氧化碳排放总量中的30%是由居民生活行为及其一系列衍生行为造成的。［11］对于拥有13亿人口的中国来说，这是一个关乎国家生态环境状况的大问题，需要引起我们高度重视。

因此对于居民，政府一方面要充分发挥公共服务职能，利用电视、网络等媒体的影响力向公众传播有关低碳环保的知识，提高广大民众节约能源、保护环境的思想意识，改变部分民众已形成的高碳的生活方式。同时，多组织一些公益性活动或宣传，鼓励大家从小事做起，反对和限制由于盲目消费等而造成的碳排放量的增多，形成良好的社会氛围和舆论环境，促进低碳经济的不断发展。另一方面，可以有效利用税收、价格、经济补偿等政策工具，引导居民消费形式向低碳方向转变。

［1］ UK Energy White Paper.Our Energy Future-Creating a Low Carbon Energy，Feb，2003［EB/OL］.Http://www.berr.gov.uk/files/file10719.pdf.

［2］李娟.国家竞争力视角下中国绿色发展研究［J］.当代世界与社会主义，2012（01）.

［3］王金南等.中国环境经济核算研究报告2008［M］.北京：中国环境科学出版社，2010.

［4］林伯强.把“低碳城市”作为调整产业结构的机会［N］.21世纪经济报道，2009-5-25.

［5］ 金乐琴.中国低碳发展:市场失灵与产业政策创新［J］.北京行政学院学报，2010（01）.

［6］ Dani Rodrik.One Economics，Many Recipes:Globalization，Institutions，and Economic Growth. ［M］.Princeton University Press，2007：99-102

［7］张健，张再生.低碳经济与政府作用分析［J］.东北大学学报，2011（01）.

［8］卢少云，魏伟.福建省低碳经济发展战略与政府角色定位［J］.福建行政学院学报，2010（04）.

［9］杨芳.中国低碳经济发展：技术进步与政策选择［J］.福建论坛，2010（02）.

［10］伍华佳.中国低碳产业技术自主创新路径研究［J］.社会科学，2013（04）.

［11］李红权，张春宇.论低碳经济发展中的政府主导作用［J］.企业经济，2010（11）.