重塑政府信任：治理群体性事件的关键举措

文 卢保娣（华北水利水电学院，河南郑州 450045）

一、群体性事件的内在逻辑关系：利益的矛盾与冲突、社会权益救济、政府信任

利益的矛盾和冲突是人类社会最基本的问题，是一切人类社会都必然会出现的正常的社会现象。但其并不必然造成社会的不稳定，其中关键在于当出现利益的矛盾与冲突时，社会公众选择何种权益救济方式：社会自力救济，抑或社会公力救济？如果选择了社会自力救济，就极有可能破坏正常的社会秩序，造成社会的不稳定，因为它是社会公众利用私权维护其利益的行为，其本身是用私权以暴制暴，具有很强的侵害性；如果选择了社会公力救济，则能够维持社会的基本秩序，因为它是社会公众利用公权力维护其利益的行为，其本身是用公权以非暴制暴，具有很强的公正性与秩序性。但社会公众选择何种权益救济方式则取决于社会公众对社会公力救济主体——政府是否信任。如果社会公众对政府表示信任，则在维护其自身利益时，会选择社会公力救济，从而维持社会的基本秩序；反之，如果社会公众对政府表示不信任，则在维护其自身利益时，会选择社会自力救济，从而造成一定程度上的社会不稳定。

群体性事件爆发的具体缘由各式各样，但说到底还是利益的矛盾与冲突的问题。学者于建嵘在对各种群体性事件分类时就认为，“农民维权约占35%，工人维权约占30%，市民维权约占15%，社会纠纷占10%，社会骚乱5%，有组织犯罪等占5%”［1］。也就是说，有近80%的群体性事件目的在于维权。国务院参事任玉玲研究员通过大量的调研之后也表达出了相同的观点，认为中国99%以上群体性事件是由百姓利益受侵害引起的。虽然当社会公众利益受到侵害时，选择的救济方式是“无序”与“失范”的集体活动，但其本质是社会自力救济的行为，因为“一切群众抗议活动都属于自力救济”［2］，其凸显的并不是我们社会公力救济机制的缺乏，而是社会公众对社会公力救济的主体——政府的不信任。正是由于对社会公力救济的主体——政府的不信任，才使社会公众放弃了社会公力救济，而采用了社会自力救济。大量的群体性事件起因都仅仅是普通的案件，但是在“案件的处理过程中，政府的结论没有获得社会公众的认可，从而导致谣言四起，群众对政府的不满情绪增加，最终导致恶性群体性事件”［3］。若把群体性事件置于更一般的政府与社会公众关系的框架中去考察，其凸现的不是某一个具体的案例中的对某一政府行为的不信任，而是具有一般意义上的社会公众对一般意义上的政府的某种不信任。因此，群体性事件本质上是一种基于利益的矛盾与冲突的社会自力救济行为，其根源于社会公众对政府信任的式微。

二、政府信任式微的根源探析

溯本求源，社会公众对政府信任的式微，并非单一因素造成，而是政治、社会、媒体等方面的众多因素长期交互作用的结果。

（一）政府行为：贪污和腐败等行为失范

政府信任反映的首先是社会公众对政府的情感好恶，而贪污、腐败直接导致社会公众对政府的公正性与合法性产生怀疑。因此，政府官僚贪污和腐败现象是社会公众对政府信任式微最直接的因素。改革开放三十多年来，我国政府存在着大量的贪污、腐败等现象。其原因在于：缺乏有效的权力运作监督机制。在内在监督机制方面，社会整体的价值观随着社会的发展而趋于多元化，以“共产主义”意识形态和“为人民服务”宗旨为主流的价值观在不断地弱化甚至是被异化，其对政府官僚人员的约束力越来越弱；在外在监督机制方面，虽然外在的监督机制已经建构起来，但还存在诸多问题，最大的问题在于公民参与不足，其对政府官僚人员也仅仅是在一定程度上有约束力。

（二）政府绩效：效能、回应性等绩效不高

政府信任其次表现在社会公众对政府施政效果的客观评价上。因此，政府绩效的高低直接影响社会公众对政府的信任。但长期以来在社会公众看来，我国政府绩效无论是效能还是回应性都不高。其原因在于：中国社会的本质特性——变革与转型。在公共问题方面，中国社会的变革与转型不仅是经济、政治、社会、文化等多领域变革，更是要同时完成从农业社会转型到工业社会，从工业社会转型到后工业社会的双重转型，因此中国政府所面对的公共问题的复杂性、多元性、动荡性是其他政府所不能想象的。在此背景下，政府能力往往显得捉襟见肘；在政府职能方面，虽然历次政府体制改革都以政府职能转变为核心，但是到目前为止我国政府职能的转变并没有到位，还存在着政府职能越位、失位、错位的现象。政府一方面做了太多市场、社会应该做的事情，另一方面对政府应该做的事情却处于失位的状态，其突出表现在：地方政府依然承担过多的经济职能，而对社会管理和公共服务的职能承担不够。

（三）社会资本：公民信任、价值观等衰减

以公民信任为核心，由一系列互惠、合作、网络等价值观体系所组成的社会资本是政府信任的基础：没有以公民信任为核心的社会资本，政府信任就是无源之水，无本之木。因此，社会资本是影响政府信任的一个深层次的社会要素，社会资本的衰减必然造成政府信任的式微。以公民信任为例：中国青年报社会调查中心通过民意中国网和搜狐新闻中心对6744人进行的一项调查显示，82.4%的人感觉当前人与人之间的互信度低，其中，53.8%的人觉得互信度非常低。究其原因，在于中国社会的不断解构与重新建构。在社会方面，中国社会正在逐步地从封闭的农业社会过渡到开放的工业社会。在此背景下，原来熟人社会的以血缘和地缘为基础的信任体系在功能上逐渐衰减，而流动、开放社会的以契约等制度为基础的信任体系还没有完成建构；在经济方面，中国社会解构了计划经济，但是成熟的市场经济并没有真正建构起来，以“经济人”假设为基础的市场经济的逐利性被无限放大，而成熟市场经济良好运作所需的法治基础、道德基础并没有相应地建构起来；在价值体系方面，社会利益的多元化与社会结构的断裂使中国出现群体性的价值迷失，原有的价值体系失灵，而现有的价值体系仍在不断的摸索之中。

（四）大众媒体：报道角色等错位

社会公众对政府的印象除了自身的直接体验外，更多的来自于大众媒体所传达的信息，因此大众传媒是影响政府信任的重要外在因素。在此意义上，“公众对政府的信心下降既可能是因为媒体对良好政府绩效的糟糕报道，也可能是因为对劣质政府绩效的扩大宣传。”［4］而我国无论是传统的大众媒体，还是新兴的网络媒体都存在着因报道角色错位而出现的问题：媒体变得浮躁、消极，更多地关注冲突，而不是对实质问题的关注，更多地关注与政府有关的负面信息，而不是去关注具有建设性的政府举措；在网络媒体基本普及的境况下，网络在中国除了娱乐、工作之外，更多的功能是网民负面情绪宣泄的一种工具和手段。其原因在于：公众媒体的利益冲动和价值观的异化。在利益方面，在市场经济的冲击下，一些公众媒体的逐利性不断凸显，而其职业操守和社会责任却在不断丧失，与政府有关的负面报道具有天然的吸引眼球的新闻点，因此其必然更喜欢关注劣质政府绩效的新闻；在价值观方面，一些公众媒体不是关注事件冲突的实质问题，而是过分关注对事件冲突的报道。但事实上，媒体的责任不仅仅在于事件的报道，而在于促成问题的解决，甚至对问题的解决有建设性的功用。除此之外，网络媒体发展的不成熟也是一个重要原因。

三、重塑政府信任，化解群体性事件

政府信任的式微是群体性事件爆发的重要根源。因此要化解群体性事件，重塑政府信任是关键举措。基于以上对政府信任式微原因的分析，借鉴西方国家经验，笔者认为要重塑政府信任，可以从以下几个方面着手：

（一）有效治理腐败，规范政府行为

首先，价值观的重塑。价值观的异化是政府官僚人员腐败等行为失范的内在原因，要预防腐败，必须重塑其异化的价值观。但在重塑政府官僚人员的价值与精神的过程中不应单纯地、一味地、甚至是教条式强调“为人民服务”的价值，而应该在强调“为人民服务”的价值理念的同时，把现代政府的理念——责任、法治、回应性、契约、透明、公正、服务等价值纳入其中。在重塑的方式和方法上不应把价值观的学习和训练简化成简单的知识性教育，而应该强化体验式学习和训练，在政府行为的实践中重塑其科学规范的价值观，并在潜移默化中将其转化成政府官僚人员的思维方式和行为方式。

其次，公民参与的嵌入。“公民参与”不仅仅是一种民主制度，一种政治文明，更是一种激励与约束政府、促使政府承担起责任的强大工具和手段。缺少公民参与的有效嵌入，各种监督机制就很容易发生失灵的状况。以政府绩效评估制度为例。正是“公民参与”在政府绩效评估制度中的缺位，直接导致政府官僚人员可以漠视公民利益，因为公民的意见并不影响其绩效的考评，从而不能对政府官僚人员的行为产生激励与约束。因此，完善外部的监督体系，最重要的措施在于公民的参与。

（二）深化行政体制改革，提高政府绩效

首先，强化政府社会管理和公共服务职能。政府过度强调其经济职能，而忽略其社会管理和公共服务的职能定位使政府不做其应该做的事情：通过社会管理和公共服务，满足回应社会公众的需求。因此，要提高政府绩效，即必须转变政府职能，强化社会管理和公共服务职能，使政府做其应该做的事情。而要强化政府社会管理和公共服务的职能，一方面要完善公共财政体制框架，把“建设财政”体制转化成“服务财政”体制，使公共财政逐渐转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和公共基础设施等方面；另一方面要建立和健全基本公共服务体系，把不“均等”的公共服务体系转化成“均等”的公共服务体系，从而使社会公众都能均等地享受到同样的公共服务。

其次，建构政府治理的善治模式。政府单中心的社会治理模式已经不能适应现代社会公共问题所表达出的某种不可治理性。因此，要提高政府绩效，就要改革传统的单中心的社会治理模式，而应建构更能适应现代社会属性的政府治理的善治模式。作为政府治理的一种科学模式，“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。”［5］因此，要建构政府多元治理的善治模式，最主要的是政府必须改变“万能政府”的理念，树立“有限政府”的理念，积极主动地为市场、社会组织等参与公共问题的治理提供制度上的平台。

（三）积极发展公民社会，增加社会资本

首先，培养社会公民意识。公民社会要以法治、民主、自由、平等、责任的公民意识为先决条件，因此要发展公民社会就要培养社会公民意识。但是公民意识孕育于市场经济中，没有市场经济的充分发展，公民意识只可能是美好的镜中花、水中月。因此，要培养社会公民意识就要大力发展社会主义市场经济。虽然我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，但是它还不成熟，还处于初级阶段，相对于成熟的市场经济还存在着诸多的问题，其中最大的问题是我们的市场经济体制还缺少一个法治与道德的基础。因此，要发展社会主义市场经济，就要打造法治经济与道德经济。

其次，发展社会公民组织。社会公民组织是公民社会的基础与主体，因此要发展公民社会，就要发展社会公民组织。虽然我国的公民社会在市场经济的推动下已经有了较大的发展，但是无论是在内部的治理结构还是外部的制度环境方面都存在着诸多的问题。因此要发展社会公民组织，一方面要引导社会公民组织进行内部治理结构的建构，完善治理结构、健全各种组织制度、提升人员素养等等；另一方面，要通过行政体制的改革，打破制约社会公民组织发展的制度障碍。后者尤为重要，其直接决定了社会公民组织发展的机缘与空间。

（四）强化社会责任，准确定位媒体角色

首先，培养媒体人员的职业精神。媒体的责任并不在于如实地描述现象，而在于对现象的实质性的探析，给出建设性的建议。要让媒体如此科学地定位自身的角色，就要培养媒体人员的职业精神和职业道德，使其摆脱浮躁的心态，代之以更加科学、更加端正的态度去对待政府的消极、负面信息，进而形成与政府的良性互动。具体而言，一方面，要强调实事求是的精神，另一方面，要强调社会公共利益的理念。

其次，完善媒体的监管机制。媒体特别是网络媒体对政府负面、消极消息不加辨别地过度关注，除了职业精神缺乏的原因之外，更重要的原因在于对媒体监管机制的缺乏。因此必须强化媒体的监管机制，使媒体能如实客观地关注相关信息，而不是盲目地不加甄别地关注消极、负面的政府消息。具体而言，在于推进媒体监管机制的法治化建设，通过法治化的途径加强对媒体，特别是网络媒体的监管。

［1］于建嵘.底层政治与社会稳定［N］.南方周末，2008-1-24

［2］张茂桂.民国七十年台湾地区“自力”事件之研究［M］.台北：“行政院研究发展考核委员会”，民81年：95.

［3］陈先兵.重塑政府公信力，化解城乡群体性事件［J］.中共银川市委党校学报，2010（10）.

［4］PHARRJS.PUTNAMDR.DAKTON.A.a Quarter-Century of Declining Confidence［J］.Journal of Democracy，2000，11(2).

［5］俞可平.中国公民社会的兴起及其对治理的意义.2006年非政府部门与中国地方治理和可持续发展国际学术研讨会论文集［C］.杭州：浙江大学出版社，2008：29.