对我国房产税改革的现状分析和优化建议——以沪渝两地房税改革为例

文 戴昕琦（中国政法大学法和经济学研究中心，北京 100000）

我国房产税改革正成为各方关注的热点。开征房产税的目的并不仅仅是为了打压房价，其实质是以房产保有环节征税形成规范的经济调节杠杆，来形成多种正面效应，包括对地方政府职能转变的合理激励，以及在配套改革中改变地方政府对土地财政的过度依赖。这一改革也是优化我国税制结构和收入再分配的组成部分。上海、重庆两地房产税改革试点在打开我国房产税改革局面方面有着重要意义和作用，体现了邓小平理论中非常重要的哲理，就是“在方向判断了以后不争论，如要通过争论来取得共识，一百年也取得不了，不可能取得”。因此必须先推动试点，力求搭建起一个制度框架。待取得经验后，再考虑怎样动态优化，逐步健全完善。但有舆论指责上海、重庆两市的试点成效不大，“动静不大”：一是税收很少，再一个是没有看到两个城市房价的急速下跌。那么，沪渝两市房产税试点改革到底取得了哪些成效？应怎样优化完善？本文旨在通过对沪渝两市房产税试点改革实施方案的比较来分析沪渝两市房产税改革的影响、意义以及改革对于我国房产税改革这个大方向的一些经验建议。

一、对沪渝两市房产税试点改革实施方案的解读

（一）沪渝两市房产税实施细则分析

《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》规定，自2011年1月28日起对上海居民家庭在本市新购第二套及以上的住房和非本市家庭在本市新购的住房征收房产税。该《暂行办法》详细规定计税依据为参照应税住房的房地产市场价格确定的评估值，评估值按规定周期进行重估。试点初期，暂以应税住房的市场交易价格作为计税依据。房产税暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳。适用税率暂定为0.6%。应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的，税率暂减为0.4%。同时，推出了本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上住房的，合并计算的家庭全部住房面积（指住房建筑面积，下同）人均不超过60平方米（即免税住房面积，含60平方米）的，其新购的住房暂免征收房产税；人均超过60平方米的，对属新购住房超出部分的面积，按本暂行办法规定计算征收房产税。以及新购住房后一年内出售原有唯一住房的，退还先征的房产税等税收优惠政策。由此可见，上海市个人非经营住房房产税征收范围，基本不包括自住房（本市居民首套房免征，非本市居民工作生活满3年后免征，改善性住房税收予以退还），主要针对投资性房产；不包括存量房，只对增量房征收。

与上海试点改革方案不同的是，《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》明确规定了首批征收对象为独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税率为0.5%；3倍（含 3倍）至 4倍的，税率为 1%；4倍（含 4倍）以上的税率为1.2%。在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套（含第二套）以上的普通住房，税率为0.5%的差别税率以及应税住房的计税价值的计算依据等。该办法也同样推出了相关的税收减免措施。从该办法的规定可以看出：首先，重庆市房产税改革的征税对象目前针对的主要是高档住房，除了"三无人员（无户籍、无企业、无工作的个人）"新购买的第二套及以上住房，绝大多数的普通住房都不用征税，这更像是一种"惩罚性"税收，购买高档住房以及第二套新房的人一般都是高收入人群，对其征税可以达到调节贫富收入差距的效果。其次，重庆市房产税改革虽然对"三无"人员新购第二套及以上普通投资性住房要求征税，但对其他人员的多套普通投资性住房目前均不征税，对自住和投资的税收调节区分不如上海市明显，而更着重于区分是普通房还是高端房。再次，重庆市住房也以新购住房为主，除了独栋商品住宅外，针对的都是增量房；而独栋商品住宅，增量房比存量房的减免税面积也少80%。

（二）对沪渝两市房产税试点方案的比较

1.纳税人的范围。两个试点城市方案都规定，个人住房房产税的纳税人是应税住房的产权所有人；纳税人是未成年人的，以其监护人为纳税人。重庆方案还对纳税人做了更细化的规定，如产权出典的，承典人为纳税人；个别情况下代管人和使用人也是纳税人。实际操作中，均以家庭为单位确定纳税人。除了重庆方案对纳税人做了详细规定外两市试点方案所提出的房产税纳税人基本一致。

2.课税对象的选择。在课税对象的界定上，上海方案对新购住房开征房产税；重庆方案则对新购住房、存量别墅均征收房产税，课税范围更广。在课税对象的认定上，以家庭为单位核算拥有的住房数量和面积。上海方案规定，市行政区内本市户籍居民新购第二套及以上住房、非户籍居民新购第一套及以上住房征收个人住房的房产税；重庆方案规定，主城九区内个人拥有的独栋商品住宅、新购高档住房以及无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套及以上住房征收房产税。沪渝两市房产税试点方案的针对性都很强，对高档住房和超标准多套住房开征房产税，这种针对性的方案对限制住房市场的投机炒作、抑制住房消费的两极分化等方面在一定程度上起到了积极的作用，并且不影响居民合理的自住性需求。

3.课税依据的确定。上海方案规定，计税依据为参照应税住房的房地产市场价格确定的评估值，并按规定周期重估，试点初期暂以应税住房的市场交易价格作为计税依据，并设置了70%的征税比率。重庆方案则规定计税依据为房产的交易价，条件成熟时使用房产评估值作为计税价值。根据税收公平性来考虑，房产税的计税依据应该同步于房地产的市场价值，这就涉及到房地产评估的问题。重庆方案的计税依据涉及到增量房和部分存量住宅的征税，对于部分存量住宅的征税可能存在历史交易价无法准确反映市场价的情况，所以，一个完善的房地产评估体系对于房产税的征收有着重大的意义。而沪渝两市试点方案所征收的房产税大多为增量房的房产税，这在目前来看，我国房地产评估体系不健全，只对增量房征税适合目前我国的形式。但从长期来看，个人住房房产税的计税依据最终还要采用房地产评估价值。

二、沪渝两市房产税试点方案的实施效果

沪渝两地的房产税改革方案都体现了当地政府抑制过高房价、规范房地产市场的政策意图，在短期内也的确对遏制房价上扬起到了重要作用。据房地产交易中心数据显示，上海商品住房成交量和供应量出现了明显变化，2012年四月中下旬上海二手房成交均价较政策出台前回落了7%，新房市场方面，尽管成交价格仍有所上涨，但涨幅下跌。根据国家统计局的统计数据，四月份上海新建商品住宅的价格指数环比上涨了0.8%，涨幅较三月份回落了0.1个百分点。

从短期来看，在需求方面：征房产税对消费性需求并无多大影响，但房产税开征后将使投资性住房持有成本上升，投资回收期延长，且在持有期造成一定财务压力，导致投资成本与风险加大。从而降低投资性需求。在供给方面：由于房地产开发周期长，短期内房产税对房屋流量的供给没有影响。而对房屋存量的供给方面，征房产税后，闲置房产的持有成本上升，会导致投机者为了降低投资风险而抛售多余的房产，或为了转嫁税负而将房产出租，这样必然会使总供给增加。短期内，房产税会使房地产的需求降低而供给增加，可以预见，这将使房价下降。

从长期来看，人们因持续性房产税的支出，很可能逐步改变对房屋的偏好，需求可能有所下降，假定房屋供给的增长率和人口增长率近乎持平的话，可能导致房地产市场恢复理性。当然以上的分析都是建立在了一个假说之上，就是房产税没有被转嫁。从现实的情况来看，这种假说的可能性不太大，根据税负转嫁与归宿的一般规律，垄断性商品课税，需求弹性较小、供给弹性较大的商品课税较易转嫁，而房产恰恰符合这几个特点，所以，房产税是容易转嫁给其购买者的，因此征收房产税短时期内可能导致房价下跌，但从中长期来看，试图以房产税来降房价的目标是难以实现的。

三、沪渝两市房产税试点制度设计存在的问题

（一）房产税纳税人：对房屋持有人有失公平原则

此次试点方案房产税的纳税人范围主要限定为房屋产权所有人，并且将房屋产权所有人进行严格的区分。上海以户籍区分不同的房主，对于外地居民适用较本地居民更广的征税范围以及更为严苛的免税条件。重庆也同样主要以纳税人是否同时具备无户籍、无企业、无工作的标准进行区分，适用不同的征税范围及免税条件。法律面前人人平等，税法的公平原则更是禁止区别对待，并且对于纳税人还要遵守“量能”课税的原则，以税负能力的高低作为划分标准对纳税人课以不同税收。但从沪、渝两市的试点方案来看均将有无户籍、居住年长短、有无工作等作为区分的标准，带有调控导向，即通过对这些非本市人口征收较高的税收来抑制投机性购房。这种带有政策导向的纳税主体的设计保障了本市居民对于购房的需求，在现阶段对于抑制房地产投资、稳定房价起到了一定程度的作用，对于当地政府来讲是合理的。但从立法技术来看明显是有违税收公平原则的。

（二）房产税征税对象：侧重于增量房征收范围狭窄

上海对新购的第二套及以上住房征收房产税，重庆则对高档住房和“三无”人员的二套房征收房产税。这两种方案的设立都是以房屋产权人为高等收入人群为假设，而这种假设可以认为是成立的。因此，沪渝两市房产税试点方案的实施在一定程度上起到了调节收入分配差距的作用，有利于缩小贫富差距。但是，重庆试点侧重对高档住房征税，上海试点则侧重对新购第二套及以上住房征税使得房产税的征税范围过于狭窄，不利于房产税发挥其应有的作用。

沪渝两市带有政策导向的税制设计是为了引导居民合理消费，打击投资投机需求，合理调节收入分配，照顾合理购房需求。但是由于房地产评估机制的不完善使得两市房产税的征税对象过于狭窄，从而其税款可谓是“微乎其微”，不利于政府实施其基本的职能，也不利于政府更好的服务于广大群众，毕竟只针对少数人的税不可能来满足多数人的公共服务。这样就会有一些人群反对征税，不利于房产税的开征。

（三）房产税计税依据：交易价格难以准确体现房产的公允价值

虽然无论是上海还是重庆都规定以市场估值作为未来的计税依据，实际操作中却都是以房屋的交易价值作为计税依据。这样的计税依据使得本应为财产税的房产税具有了商品税的属性。所以在目前的课税依据下，应税房屋所有人只是长期保有却不交易的话，即可免于房产税之累。这样的课税依据明显无法达成调节收入差距、改善房产税制的目标。

四、优化沪渝两市房产税的对策建议

如前文所述，沪渝两市房产税试点改革当前来看实施效果与预期目标有一定背离，原因是多方面的，应坚持试点方案中的一些有益尝试，同时做出以下的改革，使我国房产税改革取得更好的效果。

（一）完善我国房产税征税要素的设计

1.实行差别税率，并完善其它收入分配体系，适当保护中产阶级利益。一般认为，房地产具有保值增值的作用。除了自住房屋外，拥有第二套房屋用于出租以增加少量经常性收入或帮助养老、应对突然丧失劳动能力时的安全保险需要，是一部分中产阶级家庭的安全和收益双重考虑下的选择。目前，通货膨胀率预期不断加强，投资渠道单一，再加上收入分配机制中的一些不公平因素，以及近年来资产性收益占个人财富收益的比重不断增高，两极分化越来越严重的现实情况，这样的选择与其说是一种投机，不如说是一种无奈。房产税对低收入者通常都是有很多减免规定的，对高收入者一般来说敏感度较低，因此房产税改革对中等收入者的影响可能最大。在任何国家中等收入群体的扩大是社会更加稳定的重要保障。因此，在物业税设计时，应该考虑适当保护中产阶级利益，实行差别税率，对高档住房和特大面积（多套住房累计计算）住房，实行更高税率；同时改革收入分配机制，使得中产阶级的初次分配收入可以有序提高，减少对房地产投资需求的依赖。

2.扩大征税对象，对增量房和存量房同时征收房产税。从房产税改革试点来看，对存量房和增量房同时征收房产税有以下优点：第一，促进税收公平的实现。增量房和存量房并不是居民收入高低的标志，甚至拥有存量房（多套）者比新购房者更富有，因此主要对增量房征收房产税，不利于税收调节收入分配职能的合理实现。第二，将存量房纳入征税范围，有利于增加二手房市场的供给，促进房地产市场资源的合理配置，加大房产税对调控房地产市场价格，促进房地产市场健康发展方面的作用。第三，有利于扩大税基，有效实现房产税的征收目的。房产税如果只主要对增量房征收，其较窄的税基范围和较小的税收规模，都难以使其成为房地产税收体系中的重要税种，改革的目标难以真正实现。因此，建议在对存量房进行合理评估的基础上同时对增量、存量房征收房产税。

3.推进评估体制建设，坚持以市场估值为征收基准。从国际经验来看，房产税一般都是以房产评估值为计税基础（有些国家以物业年租评估值为计税依据）的。由于评估值的参考条件是不断变化的，所以房产税也是有浮动的。换而言之，房地产保有成本会“自动”随着经济形势和房地产市场的发展变化而变动。因此，从某种角度讲，这对房地产市场的发展也是一种自动稳定机制。

房产税如果以不动产的评估值为计税依据，就需要有健全的不动产评估机构、科学的评估标准和高水平的评估手段。只有这样，以市场评估值为征收基准才有可能实现。因此，房产税的进一步改革，应着力推进评估体制建设。具体来看，首先，要设立满足需要的评估机构。这可以是市场评估机构，也可以是非营利性专门机构。但为了保证评估值的准确公平，建议最好设立专门的非营利性评估机构；其次，建议国家出台房地产评估相关的法律法规，制定科学的评估标准，各地依法律法规建立房地产评估制度和具体的操作规程。再次，建立比较详尽的房地产信息管理系统，对房地产的测绘、评估资料、各种变更情况、历年价值变化等信息进行管理，同时与工商注册登记部门等联网，实行资源共享，完善征管配套措施以确保征管工作的高质量、高效率。

（二）整合税费制度，改变房地产税费繁杂及不合理的现状

我国目前的房地产税制税目繁多，非常复杂，且存在许多弊端。而当前房产税改革试点只是针对房产税税种，无助于从总体上改革房产税税费制度，显然也达不到完善房产税制的目的；甚至由于仅单独增加了居民的房产税负，有增加重复征税的嫌疑。建议未来的房产税改革对房地产税费进行科学合理的税收整合，逐渐向整合房产税和城镇土地增值税方向过渡，时机成熟时对耕地占用税、土地增值税、契税、城市维护建设税等进行整体改革，甚至将土地出让金也包括在内，改变目前房地产税收制度中的过于繁杂、重复课税的状况，并缓解“重流转，轻保有”的矛盾，促进税收公平和效率的实现。

（三）在统筹规划的基础上因地制宜分散决策权

一方面，房产税改革涉及的利益相关者较多，影响面广，需要统筹规划，制定统一的税基范围、税率标准、减免征条件等；另一方面，因为各地经济发展水平各异，房地产市场的发展状况也不均衡，同时各地财政收支结构也很不相同，因此，在统筹规划的基础上，应授予地方政府在具体的征收细则、征管办法等方面一定的权力，由各地方政府因地制宜，结合当地实际情况，分散决策，制定适当的实施办法。同时，房产税本身的地方税属性，也使得改革应注意给予地方政府适当的税收自主权，建立中央和地方政府的正向约束和激励机制，缓解地方与中央的税收博弈矛盾，减少博弈带来的税收效率的损失，促进改革目标的实现。在目前的试点办法中，重庆和上海的设计，在大的原则上有相似之处，但是在制度的具体细节上又有很多差异，践行的正是统筹规划、因地制宜的原则。而将来无论是试点改革的深入，还是向全国范围的逐渐推广，对这一原则都应继续遵循。

五、结语

我国房产税改革是一项艰巨的系统工程，任重而道远。对个人住房选择性征税可以在一定程度上合理调节居民的收入分配水平，防止贫富差距的进一步扩大，促进社会公平，优化税制，增加地方财政收入，增强地方政府的公共服务能力，而且完善了税收体制，能引导居民合理消费，对房产市场健康发展和房价合理回归产生积极深远的影响。因此，房产税改革势在必行。房产税的出台无论对房地产市场还是税收体制改革来说都具有深远意义。总之，这次国家试点征收房产税的出发点很好，而且在很多方面也确实能够起到正面的作用，有不足之处实属正常。房产税改革涉及到社会各方面的利益关系，直接影响我国经济发展和社会安定，前方道路艰险，改革需要谨慎。并且要一步步的走下去，要稳步进行，不能急于求成，使我国房产税更好的得到发展。