民事诉讼法中的检察监督

张连超，王福兴

(天津市东丽区人民检察院，天津300300)

民事诉讼，是指民事法律关系当事人因为民事权利纠纷向审判机关提起诉讼，由审判机关依据法律规范和事实、证据对受损的法律关系进行裁判的司法过程，是法律实施中的一个环节。检察机关，作为国家法律监督机关，对一切法律实施活动都有监督的权力，民事诉讼活动当然不能例外。依据《民事诉讼法》第十四条规定“检察机关对民事审判活动进行监督”，通过引入检察机关的监督，来保障法律实施的最大公正。

2011年8月31日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，并于2013年1月1日实施生效，这是我国在迈向法治化道路上的又一大进步。此次修法在监督范围和监督方式等方面，较现行规定都有新的突破，对检察监督在民事诉讼中的角色定位显得更为理性和务实。

一、民事诉讼检察监督的制度设计

法的基本价值是正义、自由和秩序，正义作为法的最高价值为法学界所普遍认同，任何的法律活动都应以正义为最终的价值追求。诉讼活动，关乎人们的人身自由、财产安全，加强监督则是防范枉法、保障正义的必要选择。民事诉讼活动，关系着社会权利个体的利益得失，关系着社会公平，关系着一个社会的法治水平与进步程度。民事争议的公平公正解决，有利于树立司法权威，［1］提高社会的法律意识，推进法治的社会化进程。

民事诉讼，是就民事私权利纠纷进行判定、厘清，本质上体现的是私权与私权的较量，是私权利产生纠纷后向法院提起诉讼的救济机制。在诉讼实践中以公权力身份出现的仅是法院的审判权，由法官依据案件事实、当事人双方提供的证据，依据证据优势原则进行自由心证，对双方的纠纷进行裁决。没有监督的权力必然导致腐败。尽管民事诉讼活动检察监督制度业已明文规定，但在民事诉讼中枉法裁判的案例并不鲜见。检察机关不但肩负着公诉职能，同时也承担着监督法律实施的职责。检察监督以公权力的方式介入到平等民事主体的权利角逐中，则程序公正、实质正义变得更有保障，检察机关的监督职能和维护司法权威的作用也将得到更为有效的体现。

二、民事诉讼法中检察监督的进步之处

(一)检察监督的范围扩大

这次修法，检察监督的范围扩大主要体现在两个方面:介入阶段和监督对象。在介入阶段方面，现行《民事诉讼法》第十四条规定:人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督;修改后第十四条规定:“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督。”检察机关的监督阶段由“民事审判”扩大至整个“民事诉讼”。狭义理解“民事审判活动”仅为法院开庭审理环节，广义上庭前审理准备活动和裁决执行程序也可以视为审判活动的前置和延伸，但现行诉讼法并未明确，所以实践中检察机关与审判机关常常产生执法冲突。修订后的《民事诉讼法》则将检察监督的范围明确规定为“民事诉讼”，既包括庭审前的案件受理、证据交换等环节，也包括庭审结束后的执行环节，即自民事纠纷递交到人民法院至案件的裁决、执行全部结束，人民检察院都有权予以监督。在监督对象方面，增加了“调解书”一项。依《最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》明确规定，人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。而新修订的《民事诉讼法》第二百零六条规定:当调解书损害社会公共利益的，检察机关应当提出抗诉或者检察建议，实行检察监督。虽然尊重当事人意思自治的原则，当事人有权处分自己的民事权利和诉讼权利，但如果有损社会公共利益，检察机关则有权以监督机关的身份进行法律监督，维护公共利益。这样既充实了检察机关的法律监督内容，也为私权利救济提供了一条可行途径。

新修订的民诉法从纵、横两个维度厘清了民事检察监督的范围，是立法技术的进步，也是司法实践的需要，有利于检察机关法律监督职能的充分发挥。

(二)增加了新的监督方式

现行法律仅规定了“抗诉”一种检察监督方式，修改后增加了检察建议新方式。依最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定(试行)》规定:检察建议“是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”依照该规定，检察建议是在检察机关履行法律监督职能过程中发出的，随着检察监督范围的扩大延伸，检察建议适用范围也发生改变，贯穿于法律监督职能全过程，可以事前、事中，也可事后，实现对案件的全方位监督，及时发现法律错误，避免冤、假、错案的发生;而抗诉针对的是生效的裁决，是一种事后监督手段，是对审判权行使结束后进行的一种倒查监督手段，只能起到亡羊补牢的作用，一旦发生错判、误判，造成的影响将难以弥补。其次，对于本级法院判决的抗诉需要提请上级检察机关向同级人民法院提出抗诉，势必产生时间差，形成程序上的滞后;而检察建议，人民检察院可以直接向同级人民法院提出，比抗诉手段更具灵活性和及时性。新修订的民诉法形成抗诉与检察建议并列的检察监督模式，对维护当事人诉讼权利和切身利益，推动法律监督工作的深入，促进司法公正具有重要意义。

(三)检察机关行使阅卷权和调查权有了明确的法律依据

《民事诉讼法》第二百零八条规定:人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要，可以查阅人民法院的诉讼卷宗，并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。依审判监督原理，检察机关有权了解审判机关做出判决结果的依据和过程，拥有阅卷和调查权亦应为立法之本意，但现行规定未予以明确。实践中，阅卷权的实现与否、调查获得的结果是否具有正当性也要视法院、检察院两机关的关系而定。此次修法为检察机关发挥法律监督职能提供了直接依据，尤其是调查权的规定“不仅能保障民事检察监督权的正确行使，也是保证其监督权威和监督功能发挥的正确选择。”［2］

三、民事诉讼法中检察监督的不足

(一)关于调解书的法律监督可操作性差

依新修订的民事诉讼法规定，当调解书有损社会公共利益时，检察机关应当实行法律监督。首先，什么是社会公共利益、影响多少人利益才算是社会公共利益，并无明文规定，以致检察机关在实务中没有具体认定依据，可能出现同案申诉结果却不同的局面。其次，检察机关如何发现案件线索，怎样才能断定调解书有损社会公共利益，是采取主动发掘案源还是被动接受线索申诉均未有明确的法律规定，而且实务中，由于缺乏民事案件的检察机关备案制度，检察机关无法接触到民事裁决书和调解书，只能在被动接受再审申诉后才能进行检察监督，提起再审检察建议和抗诉。所以，一旦发生损害社会公共利益的情形，双方当事人极有可能采取沉默态度，检察机关亦因未能主动采取监督措施而无法实现法律监督职能，其对调解书的检察监督也就成为一句空话。

(二)检察建议的制度约束力不够

尽管新修订的民事诉讼法增加了检察建议的监督方式，形成抗诉与检察建议并列的监督模式，但两种监督方式的作用方式并不同:抗诉，具有直接性，检察机关一旦启动，法院就要进入司法程序，进行审查，具有强制性;检察建议则是以一种外力的方式推动法院进行自我审查，由法院自己决定是否进入司法监督程序，若法院不予采纳，亦无法律上的责任约束，检察机关只能向其上级主管机关反映有关情况，再无其他约束机制。所以，虽然检察建议被列为检察监督的手段之一，但由于缺少责任约束与制度保障，实践效果并不尽如人意。

(三)对调解书进行检察监督的范围单一

依新修订的民诉法规定，仅当调解书“有损社会公共利益”时检察机关才提出抗诉或检察建议，如果调解书内容有损案外第三人合法权益，检察机关是否可以进行法律监督?按照条文理解，是不能进行检察监督的。但检察监督是以维护公平正义、纠正法律错误为目的的，依民法之诚实信用和公平公正原则，当发现法律错误时，作为公权力部门亦应秉持公正原则，发挥监督作用，实现法律效果和社会效果的统一。所以，对调解书有损第三人合法权益的情形也应纳入检察监督范围。

四、民事诉讼下检察监督的完善

(一)规范立法，提高调解书的检察监督可行性

调解书是在他人的调解下双方当事人达成的和解协议，是基于调解人知情、当事人双方自愿的情形下达成的，协议内容第四方并不了解，至于监督就更无从说起。从这一角度讲，应该完善对民事裁决的监督手段，建立与审判机关的沟通协调机制，实现民事裁决的检察机关备案制度，只要是审判机关做出的权利处置型文书都要在检察机关进行备案，扩大检察监督的对象来源，也为下一步的法律与事实审查提供对象。其次，要从立法上明确社会公共利益之范围。在不同的民事纠纷领域，社会公共利益的范围应作出差别性规定，例如在合同纠纷中，涉及到不确定第三人利益的就可以明确为社会公共利益，为检察监督制定切实可行的监督依据。最后，拓展调解协议的监督内容。调解协议是双方权益博弈的结果，内容的合法性与否、是否对第三人造成损害具有封闭性，外界知悉具有落后性，检察机关作为公权力介入具有独特的优势，能够及时审查调解书的合法性、公平与公正，防止出现虚假调解、虚构调解与串谋调解行为的出现，维护第三人的合法权益。［3］

(二)提高检察建议的法律地位，强化检察建议的监督制约机制

立法机关应当将检察建议权纳入人民检察院职权范围内，明确检察建议权的法律概念，并规范履行该项职权的对象范围、建议书的内容、落实保障和补救措施等相关事宜。其次，检察机关应提出高质量的检察建议，问题确实，建议切实可行，透过问题表面发掘问题的实质和根源，提出具有建设性、可行性的整改意见，树立检察建议的司法权威性。再次，完善检察建议回复、履行考核制度。将检察建议纳入到考评范围，对被建议单位的履行情况实行总结、回馈，上报其上级主管单位，实行考核倒逼机制，实现检察建议柔性制约向硬性考核的转变，提高监督效能。

(三)明确监督程序，畅通监督通道

检察机关肩负法律监督之职能，若仅仅依靠抗诉这一事后监督手段是远远不够的，必须充分发挥其他监督手段的积极作用。关于抗诉的程序，法律作出了明确的规定，为检察机关及时履行抗诉职能打下良好基础;现行法律规定中，有关检察建议的表述过于简单，缺乏硬性的程序性规定，特别是对人民法院收到检察机关的建议书后的审查、处理程序没有作出规定，这将对民事检察建议的效果和权威性产生不利的影响。程序是实体的保障，要在法律中进一步明确检察建议的发出时间、程序，并在相关配套的规范性法律文件中完善相对应的落实内容，规定被建议单位在接到检察建议后作出答复的时限、方式、异议的补救措施和无正当理由拒绝应当承担的责任等内容，以便确保检察建议权行使适当。

(四)借鉴外域经验，提高检察监督的效果

法国检察机关介入民事诉讼案件的工作方式根据案件的不同性质分为三种，即以当事人身份、附带当事人身份和监督机构身份介入民事诉讼。我国也可借鉴其做法，规定在公益诉讼等案件中，检察机关可直接以当事人身份介入案件，加强诉讼监督，维护社会公共利益。而对其他民事诉讼，则应以监督者的身份介入诉讼，理性地发挥监督作用，不过多参与，赋予民事主体自由选择启动检察监督的权利。作为法律监督机关，检察机关应当立足新修订的民事诉讼法的立法精神，发挥监督职能既要敢于探索创新，又要有理有节，不断在司法实践中完善职能，积极探索，弥补立法缺陷，充分发挥法律监督职能，为检察机关的民行检察工作确定方向，提供保障。

［1］章武生．民事诉讼法学新论［M］．北京:法律出版社，1993．

［2］胡锡庆，叶 青，等．诉讼法学专论［M］．北京:中国法制出版社，2000．

［3］杨立新．民事行政诉讼检察监督与司法公正［J］．法学研究，2000(4)．