大数据时代完善政府信息公开的对策探讨*

刘嘉敏，肖光荣

（1.四川大学，四川 成都 610065；2.湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

伴随着云计算服务的起步、宽带化战略的实施以及移动互联网的崛起，庞大的数据资源飞速增长，数据处理技术也迅猛发展。面对这一趋势，全球知名咨询公司麦肯锡最早提出了大数据时代的到来。2013 年3 月，美国为了改进联邦政府相关部门的数据收集、组织与分析技术，利用大数据技术提高联邦政府的预见能力，奥巴马政府宣布推出“大数据的研究和发展计划”，“大数据”很快成为全球各国理论界高度关注的议题。当前，对于“大数据”理论的宣传和研究，不仅使得这一新名词迅速广为人知，而且逐渐形成了对数据资源的新的发现、新的认知以及新的模式。通过对大数据新技术的逐步应用，科研领域、商业领域甚至是政府的公共管理领域越来越明显地受到巨大影响，各国政府部门也不例外，大数据技术的发展也影响着世界各国政府信息公开的发展步伐，当前，面对“大数据”时代信息技术发展的新形势、新模式，我们应积极探索如何进一步发展和完善政府信息公开的对策。

一、 加强大数据技术研究与智能化政府门户建设相结合

着力攻克一批大数据技术的重点难点领域，是将大数据技术应用于政府信息公开的首要前提。通过支持和鼓励中、小、微型信息服务商开展大数据服务与应用的探索和研究，鼓励相关科研机构、高校和企业致力于突破一批大数据关键技术，力争取得具有自主知识产权的规范和标准。例如，研究能够支撑大数据快速读取、海量存储以及并发处理等性能的云计算平台技术；研究跨平台、支持多操作系统的虚拟化技术，实现虚拟机之间的完全隔离与资源的动态调整，同时优化虚拟化技术的安全性；研究大数据的提取、转换、清洗和集成等预处理技术，克服数据不完整、欠准确以及非标准化等缺陷；研究快速度、大空间、高可用的基于服务架构的大数据存储体系结构，提高数据的更新速率、存储系统的容错能力以及随机并发读写速率；研究新型索引查询、数据挖掘、机器学习、人工智能、图像视频及数据仓库等非结构化数据智能分析技术，为政府与企业的决策提供重要支撑，为人们生活提供个性化服务。

在大数据技术发展的基础上，建设智能化政府网站门户，创新政府的网上信息服务。智能化的政府网上门户实现了需求感知的实时明了、改进服务的迅即持续以及服务供给的精确智能等特点。智能化政府门户的建立，首先要站在满足用户需求的角度，通过分析广大网民的海量访问数据来推测网民们的迫切需要，其次站在完善网站供给的角度，准确、快速识别网站当前存在的服务缺陷，通过对用户需求的感知和网站服务短板的识别，进一步全面优化网站的功能、栏目和页面，以有效弥补“服务供给”和“用户需求”之间的鸿沟，促进网站能够更好地为用户提供智能化的精确服务。最后，通过对服务供给过程的全方位监测，实时了解政府网上的服务绩效，以便为公众和企业提供高效、精准、便捷的网上服务。建好智能化政府网络门户的关键在于政府网站发展方式的转变，在做好服务和信息上网工作的同时，更加注重从用户需求角度规划和建设基于大数据的智能型政府门户。通过建设智能型政府门户，政府网上公共服务将更加贴近公众需求、更加便捷、准确。特别是在民生服务领域，一方面，建立基于大数据应用架构的市民信息服务平台，提供全方位的一站式便民信息服务，推进人性化和均等化的民生服务；另一方面，可以通过多渠道采集教育文化、社会保障、食品药品安全、旅游休闲、医疗卫生以及就业等方面的数据，推动数据的开放、整合与共享，开发个性化便民服务应用，优化民生服务的解决方案，提升民生服务质量。

二、搭建大数据时代的政府信息数据平台

大数据的应用需要政府强势推进，从自身做起，带动大数据平台发展。首先应健全相关数据库，整合政务资源。在大数据时代，可以通过对数据库内数据资源的整合，探究数据之间的各种相关关系，在对这些关系的研究和运用的基础上得出许多新的有用信息，可见，信息数据的运用已不再局限于信息数据的初次运用，更多的是扩展至对信息数据的二次甚至更多次运用。当前，政府的信息化已经有了一定程度的发展，各级政府相继建立了本级政府相关数据库，基本已经拥有自身的门户网站，但是库内信息大多处于沉寂、孤立与分散的状态，这是由于没有对数据库内的数据资源进行整合造成的，因此，政府应当在原有数据库的基础上，广泛收集信息数据，并对所收集的信息数据进行分类，丰富原有数据库内信息数据的种类并研究数据之间的关联。为了减少因为标准的不规范、不统一而造成的数据资源浪费，增强政府与政府之间以及政府内部不同部门之间各种系统的兼容和共享，应当在政府信息化相关领导机构的统一领导和组织下，对政府信息数据库进行标准化建设。

在完善数据库的同时，要加快推进各级政府的信息化工程，打造政府互联网上的良好形象。经过十余年的发展历程，我国政府网站已经积累了海量的权威信息、整合了各类政务资源和服务，逐渐成为政务信息公开的首要渠道。数据开放和有效送达是大数据价值最大化的前提，也是开放政府信息为社会提供数据服务的一个十分重要的环节。然而，“我国绝大多数政府网站对互联网发展环境变化、特别是网民普遍使用搜索引擎这一新变化准备不足、应对不力”[1]，使得关于政府官员形象、外交政策、流动人口、民族关系、环境治理以及食品药品安全等方面的搜索结果，含有大量有害、过时、负面的信息，而且这些负面结果占据搜索结果的优势地位，这便不能真实反映事件真相和政府的工作实际，因此严重丑化了政府形象，因此应加紧树立政府在互联网上的良好形象扭转这一情况。此外，政府一切工作的出发点就是为人民服务，政府进行大数据挖掘、整合、分析与应用的目的也是为人民服务，因此，我们要从服务型政府创建的高度，引入新的信息技术手段，系统性梳理各机构职能定位，用公众服务导向替代政府本位导向，努力使政府门户争取成为大数据时代核心网络的节点，树立权威，取信于民，打造一个能够提供定制化服务的“整体政府”，为社会提供均等化的公共服务。

三、 建立起大数据时代政府信息公开的保障机制

为了推进大数据技术应用于政府信息公开，就要加强组织协调工作。首先应提供有力的组织保障，可以专门成立政府大数据工作的专家委员会，并以此为基础适时增聘大数据领域的企业界人士和专家学者，为大数据的技术的研发和应用提供充足的智力和决策支持；政府部门牵头组建专门的政府大数据工作领导小组，在领导小组的协调和统筹之下，建立跨行业、跨部门、跨地区的大数据战略实施的协同推进机制，同时强化对大数据应用服务公共平台的监管和统计监测，适时通报情况并及时总结经验。在执行机构的设置上，大数据和信息化战略要有专门的操办部门，比如可以将其从工信部中划单列出来设置，并整合党委宣传部现有的相关网络工作，打造一个大部制化的强力部门。其次设置全面的制度保障。进一步完善地方政府信息公开制度建设，加强地方政府信息公开制度建设是促进政府信息公开的具体体现，也是政府信息公开工作成功的关键以及贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》的重要保障。大数据时代的政府信息公开，将出现很多新事物、产生很多新问题，政策、法规和制度只能对工作实践发挥宏观导向，很多条款只能做一些原则性的规定，各级政府应积极制定保障地方政府信息公开的具体制度及实施细则。再次，逐步完善大数据的采集体系与形成机制，并建立政府和社会协同互助的大数据采集机制，以政务数据公开共享，引导科研机构、公共组织、行业协会、企业等主动采集并开放数据，鼓励采用行政收集、传感采集、网络获取等多种方式建立特定主题的基础数据库，通过及时更新和公开相关数据，形成数据的大开放，为大数据技术研究和应用开发提供丰富的原料。最后，为大数据和信息技术战略计划提供充足的资金保障，整合政府的相关专项资金，设立大数据产业发展专项资金，鼓励金融机构为达标的大数据企业行业提供贷款支持，优先推进大数据产品的市场化。

四、构筑健全的大数据信息安全保障体系

大数据是一把双刃剑，“现有的信息安全手段已不能满足大数据时代的信息安全要求。大数据在给信息安全带来挑战的同时，也为信息安全发展提供了新机遇。”[2]大数据技术成为黑客攻击利用的手段的同时，也为信息安全发展提供了新机遇。作为“未来的新石油”，大数据正悄然成为信息技术领域的又一热点。但传统的信息安全方法已经远不能适应大数据时代信息安全保障的需要，大数据已成为网络攻击的显著目标以及高级可持续攻击的载体，威胁到现有的数据存储和安防措施，增加了信息隐私泄露的风险。例如，2013 年6 月，曾任职于美国中央情报局的斯诺登曝光“棱镜”事件称，美国情报机构可以自由进入美国多家互联网公司的服务器，对既定的目标进行监视，并自由获取用户的相关数据。可见，我们必须采取积极的措施保障我国大数据信息安全。首先，构筑健全的大数据与信息安全体系。面对大数据这样一个较新的概念，我国政府尚未直接以专有名词的形式对其进行政策支持，在对大数据这一陌生领域的发展进行规划时，更应高度认识大数据信息的安全形势，培养大数据安全的专业人才致力于大数据信息安全技术的研究，明确大数据的重点保障对象，强化对敏感和要害数据的监管，构筑并完善大数据信息安全体系。其次，加快推动基于大数据的安全技术研发，加大对大数据安全保障关键技术研发的资金投入，提高我国大数据安全技术产品水平，抢占发展基于大数据的安全技术先机。再次，运用大数据技术应对高级可持续攻击。现有的安全防御措施很难检测出高级持续性攻击，但通过整合大数据处理资源，协调大数据共享、分析和处理机制，对攻击的模式、空间和时间上的特点进行处理，加快对预防高级可持续攻击的建模进程，消除和控制高级可持续攻击的危害。最后，加大对大数据的重点、敏感数据的监管力度。巨量数据的汇集以及对大数据的无序使用加大了敏感数据暴露的可能性，建议政府加强日常监管，明确重点领域数据库范围，并制定明晰的管理和安全操作制度，这些制度包括政府信息采集、敏感数据管理、数据交换等方面的地方性法规和政府规章，以明确大数据采集、开放、使用等环节涉及信息安全的要求、范围和责任。

五、积极培育大数据时代的文化精神

任何科学技术都只有在一定科学精神的引领下才不至于使其偏离轨道，大数据作为新时代的高端技术，也需要新精神来引领，政府应担当引领这一时代精神的重任。大数据时代首先需要强化政府各部门间数据资源的共享意识。大数据时代是人人参与的时代，政府要带头共享数据资源，开放各种接口，打破政府、企业与社会组织间层层信息壁垒，连接政府内部的信息孤岛，实现大数据大一统的格局，在此基础上，政府才能够积极提供公共数据服务，有针对性地开发各种便民的公共信息服务。其次，大数据时代政府要培育自由与责任并重的信息化建设的精神。在传统的小数据时代，用户的个人隐私较易维护，然而在大数据时代，不仅数据隐私泄露风险加大，而且数据信息保护难度同时加大。面对这样的情况，政府要具备自由与责任并举的信息化建设精神，所谓“自由”，即是指政府允许公众自由利用政府门户网站获取所需的信息，允许公众在法律框架内在网络平台上自由发表言论；所谓“责任”是指政府有义务保护公民平等获取相关非涉密政务信息的权利，有义务制定相关数据反垄断方面的政策法规，也有义务保护其所收集的民众信息数据的安全。再次，大数据时代要遵循契约精神。“在大数据时代，这一契约可以表述为‘以隐私换服务’，公众在政府面前放弃部分隐私，政府对这些信息进行大数据挖掘与分析，从而为公众提供更好的公共服务，企业与公众之间的契约关系也是如此。”[3]大数据时代的政府应肩负起遵循并捍卫新的契约精神这一全新的使命。政府可以通过推动互联网立法的方式，划清政府、企业、个人在大数据语境中的权利边界，保护个人隐私，保障每个人都有免受干扰的自由；政府还应积极发挥率先垂范作用，同时以强制手段要求其它机构也遵循保护用户个人隐私信息的重要原则。最后，应当培育大数据时代的批判精神。大数据是为人服务的工具，而不是目的，我们应当怀着批判的态度去看待它。作为一个工具，我们必须清醒地认识到大数据技术的局限性。例如，由于大数据不是全数据，在分析个体问题时无法避免错误、偏见与刻板现象；大数据分析全局问题时，常常会无视个体的差异，忽视沉默的大多数，进而导致决策常常受到喧哗的少数人的误导，可见大数据所能提供的只是参考答案而非最终答案。因此，我们应始终对大数据保留一份批判与怀疑，并清醒地认识到，在一定时期内，大数据还只能作为政府信息治理模式的补充而非替代。

[1]西西.大数据背景下创新政府互联网治理[N].光明日报，2013-03-23.

[2]冯伟.保障我国大数据信息安全的几点建议[N].中国电子报，2012-12-04.

[3] 倪考梦. 大数据时代的政府治理之道[J]. 决策咨询，2013，（6）.