社会组织在群体性危机事件治理中的作用

邱聪江

（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315012）

群体性事件指“因人民内部矛盾而引发，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响甚至在一定范围内陷入一定强度对峙状态的事件”[1]。据权威调查表明，中国1993 年发生群体性事件8700 起，之后逐年上升，到2006 年左右大概每年发生9 万起，最近几年没有精确的统计数据，据中国社科院专家估计每年约18 万起。除数量外，每起事件的平均参与人数也呈上升趋势，参与者人数上万的重特大群体性事件在全国也屡有发生。2008 年以来，在全国范围内产生重大影响的事件主要有贵州瓮安事件、湖北石首事件、云南孟连事件、吉林通钢事件、广东乌坎事件、以及多地发生的PX 事件等。当前中国发生的群体性事件绝大多数是为了解决具体利益问题，并没有明确的政治倾向，但却会对经济发展与社会稳定造成严重危害。群体性事件在全国范围内频繁发生有非常深刻的原因，一方面是因为我国政治体制改革进程缓慢，地方政府及其官员普遍存在腐败或其他作风方面的问题，这是最根本的原因。另一方面也与我国社会文化发展加快，公民的权利意识增强有很大关系。除了这两个方面主要原因之外，笔者认为，我国政府职能范围过于宽泛，社会力量严重缺乏运行空间也是群体性事件多发的重要原因。许多研究表明，社会组织作为政府、市场之外的第三支力量，在大量的社会矛盾中能够发挥相应的作用。而且有时社会组织的作用是政府、市场两者难以企及的，具有独特的优势。在群体性事件治理中同样可以发挥重要的作用。

一、 政府单一治理模式存在的不足及社会组织参与的必要性

在群体性事件治理上, 政府当然责无旁贷。但是如果只有政府单一主体的治理必然会面临一些不足:

1.政府在群体性事件治理中可能会“政府失灵”。群体性事件的发生往往比较突然、其发展也往往具有相当的不确定性，由于这种突发性、紧急性以及态势发展的不确定性，很容易使政府陷入“政策困境”。因为政府系统运行有其必然的局限性，如政府公共决策的程序，方式以及决策执行中的程序方法等，政府的应对永远不可能象个人决策一样高效快速，政府在正常公共管理中行之有效的方式方法可能会难以发挥作用，如果再加上政治因素上的一些考虑，政府的应对行为可能更加迟缓甚至完全陷入“失灵”。

2.政府的双重身份容易使其失去公信力。群体性事件本身有许多是公众针对政府的不当决策或侵权行为而引发，政府是事件中对立双方中的主体之一，如果政府再以管理者、仲裁者的身份去应对事件，往往因其双重身份而缺乏社会公信力。如果社会组织以第三方主体身份介入事件的处理，显然更能从客观角度审视问题，自然更具说服力。也更加容易被参与的民众所接受。

3. 单一政府治理模式必然会大大增加政府行政成本。 在政府单一的治理模式下，政府为追求政绩，往往会投入大量的资源，甚至是“不惜一切代价”。随着当前群体性事件的不断增长，政府的应对投入也必然会不断增大，这可能导致政府机构和人员规模的进一步扩张，行政成本必将随之增长。

由此可以想见，如果单纯依靠政府行政资源应对群体性事件，难以做到灵活、迅速、高效。而社会组织的合理介入，必然能在一定程度和一定范围内弥补政府失灵，同时减轻政府公共行政的成本。

二、社会组织在群体性事件治理中的功能分析

1.在事件萌芽期，社会组织能更好实现民众与政府间的沟通。 群体性事件的发生往往是由于政府与利益主体之间的沟通不畅，而造成这一问题的主要原因又是利益主体在诉求表达上缺乏一致性、缺乏影响力。“当代中国利益表达机制的构建，在利益表达主体方面，即‘谁来表达’方面，只能是社会化组织而不能定位在原子化的个人。”[2]利益相关者在向政府部门表达利益时，个人往往缺少相应的社会地位，也缺乏足够的表达能力，在公共事件中，具有较高社会地位或较强表达能力的利益相关者往往会倾向于搭便车，也更善于投机。这两点使得整合群体的利益诉求变得非常困难，自然也难以引起政府官员的高度重视。“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团，或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们积蓄的不满，并会通过难以预料和难以控制的方式突然爆发。”[3]P199相对于原子化的个人表达而言，由社会组织去表达利益诉求显然更加有优势，例如它对矛盾事件前因后果的了解更加专业、其工作人员的表达能力也更高，因此让社会组织充当矛盾疏通的桥梁与纽带比较合适。特别是一些行业协会类的社会组织和专业性较强的社会组织，由于他们的行业特点和专业性特点，这一系统内的从业人员都比较熟悉，相互有一定的了解，并且又有该组织本身的一些章程、人脉、潜规则等的影响，比较容易使利益相关者取得共识、形成一致意见;在与政府或其他利益主体的沟通谈判中，更易形成比较一致的、平稳有序的利益表达。而且代表社会组织与政府进行沟通的代表也更有社会地位，更具备表达能力。“社会组织一方面将国家的政策法规贯彻到社会中去，另一方面将所代表的利益需求反馈给政府，进而影响政府决策，推动国家民主政治建设的进程。”[4]由当前部分群体性事件的治理中可见，社会组织的确具有这个方面的优势，一方面把组织成员在实践中碰到的矛盾、困难、利益冲突向政府及其他利益相关方进行有序表达，合理沟通，另一方面也能很好地将党和政府的一些相关政策作深入的讲解、传达，很大程度上减少了个人非理性表达行为的发生。进一步充分发挥社会组织的优势，适时地将其引入群体性矛盾纠纷化解机制，作为政府单一矛盾纠纷解决机制的有益补充，可以最大限度地发挥其自我管理、缓解矛盾、维护稳定、促进社会和谐的作用。

2. 在事件爆发阶段， 社会组织能引导民众的情绪、行为重回理性。 群体性事件真正爆发之后，许多参与者会因为特殊的群体环境、氛围而产生一些心理的变化，例如法不责众，平时积累的所有不良情绪也可能会在这一时段内集中渲泄。这些都容易使群体行为出现一些非理性的变化，例如故意堵塞交通、扰乱政府正常的办公秩序、甚至走向袭警、打砸抢。所以当群体事件正直爆发时，如何有效地让参与者的情绪保持或重新回归理性，走向制度内理性解决是当务之急。但是实际上在相当多的群体性事件中政府是冲突双方的主体之一，一些群体性事件的产生往往是由于政府的官僚主义、决策失误、行政不作为、甚至是腐败、侵权而引发，这时政府再以仲裁者的身份出现，政府的双重身份自然会缺乏公信力，民众的第一反应必然是官官相护，当然也就难以安抚参与者的情绪。而这时，社会组织以第三方的身份去调解矛盾，就会更容易被群众接受，更容易使矛盾双方重新理性地看待问题，以平和的心态重新协调利益，一旦实现民众情绪重回理性，群体性事件的正常解决就有了很大的可能。所以社会组织在这时往往能较好地成为政府与公众之间对话的平台。

其次，社会组织更能让矛盾双方重新回到谈判桌。因为谈判的第一个要件是谈判双方的代表选派问题，许多群体性事件中，由于缺乏社会组织的参与，民众往往无法选出合适的代表，或者根本不愿意选出代表与政府进行谈判，这使得谈判无法有效展开。其次谈判的第二个问题是整合群体的诉求，明白谈判的底线是什么，同样社会组织的介入能解决这一难题。

第三，社会组织的参与有利于谈判的深入。在面对群体性事件时，政府往往面对的是混乱无序的、甚至杂乱无章的诉求表达，这不仅使得政府难以准确快速地了解事情的前因后果，即使政府大致了解了问题信息，有了大概的应对之策，也难以快速而准确地让公众理解和接受，因为政府的第一对策往往是有深意的，如果缺少有水平的准确解读，公众自然难以理解，甚至可能被曲解，加上现场环境混乱的因素，往往使谈判难以进一步深入。而社会组织由于他的专业性以及较高的文化水平，更加善于解读和准确把握政府所表达的信息，并把政府所表达的信息以另一个语言体系转达给事件的参与者，使得两者之间的沟通谈判能进一步深入，大大降低双方沟通的成本。

3.引导群体性事件中民众行为重回理性。在许多群体性事件中，事件刚发生时，参与者的行为都会比较理性，一般不会有明显的违法犯罪行为，但是由于环境、氛围等因素影响，或者部分别有用心的人的煽动，许多参与者的行为会渐渐失去理性，甚至失控，演变成打、砸、抢、烧等严重违法犯罪行为。在维权类群体性事件中，社会组织的参与有可能引导参与者的行为从失控重新变得理智。首先是因为正式的社会组织一般都有明确的章程、宗旨、对成员的约束机制等，这些对组织成员有一定的约束作用，有的约束作用还会比较大。其次，社会组织对参与者有一定的了解，甚至比较熟悉，参与者有的可能因为面子关系而停止进一步的违法行为，有的则害怕因为有人认识、熟悉而停止违法行为。因为当人处在陌生人环境中，会不考虑面子，没有“面子”上的后顾之忧，也不会担心有人认识而去向政府部门举报。这时社会组织的介入能使部分参与者失控的行为重回理性。

[1]中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件:成因及对策[M].北京:国家行政学院出版社，2009.

[2]王中汝.利益表达与当代中国的政治发展[J].科学社会主义，2004，（5）.

[3][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策[M].曹沛霖译.上海:上海译文出版社,1987.

[4]姚华平.国家与社会互动：我国社会组织建设与管理的路径选择[D].华中师范大学博士学位论文，2010.