检察机关开展综合监督的主体及前瞻性思考

林 琳

（北京市东城区人民检察院，北京 100081）

一、综合监督的提出

综合监督是指检察机关在对诉讼活动进行法律监督的过程中，对侦查、审判、执行机关在执法中存在的普遍性、共同性问题提出综合性的监督意见，从而向执法、司法机关通报提出建章立制、加强整改建议的监督方式。而综合监督具有规模性、全局性和政策形成性等特点，是拓展、延伸和提升检察诉讼监督职能的重要途径，发挥着个案监督难以比拟的监督作用。

目前，类案监督已跳出个案监督的窠臼，实现了对某一类案件的监督，诉讼监督的视角呈现出从微观向更宽广视野发展的趋势①。2005年6月最高检在《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》（以下简称《意见》）中提出了“宏观监督”的概念，《意见》指出，“要加强宏观监督，注意对一定时期内侦查、审判活动中存在的问题进行归纳、分析，有针对性地提出监督意见和建议，督促侦查机关、审判机关纠正”。宏观监督在类案监督的基础上，将诉讼监督的视角从审判进一步拓展到了侦查阶段。2009年最高检出台的《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》中综合监督这一概念在检察机关司法文件中得到了确认和认可。

二、开展综合监督的实践需要

检察机关开展诉讼监督遇到的困难和瓶颈，也正是开展综合监督的价值和必要性所在：开展综合监督是检察机关深入推进三项重点工作、参与社会管理创新的需要，可以满足人民群众对诉讼监督实效的期待，有利于完善公检法的制约配合关系和实现自身的科学发展②。

从实践的角度，以检察机关开展立案监督为例，某H区检察院5年来在立案监督中，曾要求同级公安机关说明不立案理由97件，其中公安机关立案8件，该院还要求公安机关立案31件，其中公安机关回复立案29件，但上述两项公安机关立案和回复立案的37件案件中，最终移送审查起诉的只有12件，其余68%的案件都未结案。按照原有的诉讼监督方法，对该公安机关立案监督手段已经穷尽，监督效果从上述数据中可见一斑，这种结果带来的不仅是对监督者监督信心和监督动力的打击，更重要的是被监督对象对监督内容的漠视和全社会对监督工作的失望。然而，在综合监督的理念下，对5年立案监督情况进行回顾总结，足以显示出问题症结所在，更重要的是，通过综合监督分析隐藏在对该立案而不立案案件背后的深层次原因，对这一现象的分析，不会只停留在上述数据层面：首先，37件案件分别由哪些承办人员办理？是否集中在个别承办人手里？此时，对立案工作的综合监督，将与检察机关对司法人员腐败案件的自行侦查权结合起来，深挖执法不作为背后的职务犯罪。其次，37件案件集中涉及哪些罪名？是否集中在某一类型的犯罪中？此时，对立案工作的综合监督，将能够分析出公安机关在办理某些疑难、复杂罪名，或取证困难的案件时，存在畏难情绪，没有积极主动突破侦查瓶颈而选择轻易放弃的情况。再次，在横跨5年的时间里，37件案件的时间分布状况如何？是否呈现出某种趋势？这种趋势与公安机关的内部考核机制存在哪些联系？从而能够反映出一些行政管理、考核评优、晋职晋级等因素对于执法办案的巨大影响，对于这些左右案件处理结果的非法律因素，其科学合理性应当通过综合监督受到检验。这些案件背后的问题，如果没有综合监督的意识和机制，可能就止于无奈。同样的问题在侦查监督环节、审判监督环节、刑罚执行监督环节都是存在的，并不是说没有综合监督的提法和机制设计，检察院就不应该主动地去进行反思和回顾，而是在没有机制设立的情况下，一些总结分析性的工作均要源于自发，从动力到结果都将大打折扣。

三、开展综合监督的主体

（一）案件管理部门

随着检察机关机构设置改革和调整，目前各级检察机关均成立了案件管理部门，根据新的《人民检察院刑事诉讼规则》第六百六十八条规定，案件管理部门要对案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。按照该规定，案件管理部门的职责是加强对案件的流程管理、质量管理、效率管理，健全案件评查、执法档案制度，从而引导各业务部门加大监督力度的同时，更加注重监督的质量和效果。可以说，案件管理部门无论是从自身掌握的案件数量和规模上，还是本身的职责内容中，开展综合监督都是应有之义③。

（二）专业化办案机构

随着经济社会的快速发展和信息网络的蓬勃兴起，新类型案件不断涌现，传统类型的案件也呈现出新的特点和趋势，案件专业性强给刑检工作专业化提出了迫切需要。目前，全国检察机关除了统一成立未成年人案件检察机构外，有的检察院成立了专门的网络电信犯罪检察处、金融案件检察处、知识产权案件检察处等，这些专业化办案机构开展综合监督有着天然的优势，可以将司法亲历性和类案综合性结合。因为他们所办案件类型分工固定，所以对所承办的特定类型案件积累经验丰富，比较容易发现类案的发案规律、作案手段、特点甚至嫌疑人思想动态④。另外，专业化办案机构检察人员的办案能力、效率、质量和提出的问题、建议等，也被公安机关和法院在实践中所接纳和认可，可以说，专业化办案机构是可以胜任担当综合监督主体的。

（三）诉讼监督组

跨越部门的院级的诉讼监督组是当然的开展综合监督的主体之一，诉讼监督组在不同层级的检察机关也以部门或工作小组的形式普遍存在。笔者认为，诉讼监督组应该由具有丰富办案经验的处长、组长和诉讼监督工作成绩突出的资深检察官组成，以此作为落实诉讼监督工作的保障机制，对各部门提出的、需要进行综合监督的类案和事项进行集体讨论、集体把关，注重总结、研究，就经常发生或者一定时期较为突出的某类违法现象，有针对性地开展综合监督，主动提出意见和建议。

（四）控告申诉检察部门

新《刑事诉讼法》实施前，控申部门从日常的信访接待、刑事赔偿和申诉过程中，都能及时有效地发现监督线索，特别是在开展案件评查过程中，承担了逐案审查、分析研判的重要职责，对通过评查发现的公安、法院在执法办案中存在的普遍性问题和制度缺陷等最有发言权，就应当作为开展综合监督的主体⑤。而新《刑事诉讼法》又给予了控申部门更多的监督权能。如对于司法机关及其工作人员滥用强制措施以及阻碍律师执业行为均赋予了控申部门调查核实和通知纠正权。应当说，对强制措施的违法适用、不规范适用和滥用是滋生司法腐败的温床，滥用职权的背后往往隐藏着更深层次的犯罪问题，律师执业权利保障也直接影响着犯罪嫌疑人、被告人的人权保障，新《刑事诉讼法》赋予控申部门对这类案件的调查核实和通知纠正权，势必有利于控申部门作为监督主体，发现和了解此类案件中司法机关存在的普遍性问题，为控申部门发现综合监督线索来源和拓宽综合监督的力度、深度，提供了法律依据和支持⑥。

（五）法律政策研究部门和检委会办事机构

近年，研究室作为服务检察机关业务工作的研究部门和检察委员会办事机构的所在部门，其职能定位已经从传统意义上的撰写理论文章、促进公开发表，逐步转变和深化为对检察实务工作的统筹协调，作用和地位日益重要起来。特别是新《刑事诉讼法》实施后，调研部门承担着收集实践中存在的问题与困境，积极研究新法修改后业务工作的衔接、调整，《人民检察院刑事诉讼规则》的落实执行，检察机关实施新法与原本职能冲突的应对之策等任务。而检委会办事机构作为研究室的下设机构，能够第一时间收集和分析全院的存疑不诉、相对不诉、抗诉、撤案等疑难、复杂案件，有着先天的监督资源优势，这都为研究室作为综合监督主体提供了很好的条件。此外，研究室可以根据专家咨询委员会的专业背景和自身研究专长，适时将需要开展综合监督的各类问题提交专家咨询委员会进行充分深入的研讨，为开展综合监督的事项把关，为提出的综合监督意见和建议提供智力支持。还可以派员全程参与案件评查、专项检查等活动，在活动中同步调研，对类案问题提出对策和意见。

四、开展综合监督的前瞻性思考

（一）综合监督更要接受广泛监督

开展综合监督的手段和方式更多，范围更广，影响和受关注程度更高，意味着权力更大，因此，更应当接受社会和人大的监督，增强这项工作的公开性和透明度。综合监督效果的发挥，在一定程度上得益于党委和人大的关注和支持，有些基层检察院已经确立了向同级人大定期报备制度，使人大的监督和支持同时实现。但对于接受社会监督方面，笔者认为不能停留在原有的人民监督员制度阶段。由于综合监督内容多是一段时间由个案积累所形成的报告和分析材料，与个案监督的及时性相比，综合监督多具有事后性，因此以涉密、未完成诉讼程序、影响案件最终结果等理由而不公开监督内容，从而不接受社会监督的论点将难以站得住脚⑦。也就是说，综合监督完全可以通过向社会公开的方式接受社会监督，这是对检察机关行使综合监督权的检验，也是其动力和支持力。具体来说，笔者认为综合监督的各种法律文书和事项可以由检察院宣教部门以季刊的形式向全社会发布，利用各院现有的宣传资源，在本院案件查询系统、官方微博、微信平台以及政法网上开辟专栏予以发布。让宣传平台不仅仅是一味地展示工作亮点和典型事迹，而是真正成为发布信息、接受质疑的渠道。

（二）综合监督的线索来源问题

诉讼监督的线索来源受到法律规定的制约和实践中协调配合的不畅等因素影响，一直是影响诉讼监督效果的重要因素之一。笔者认为，从长远来看，开展综合监督与畅通监督线索来源二者是相互推动和相互促进的，完全可以以开展综合监督这一重点工作为理由和契机，大力加强监督线索来源平台的建设：第一，建立与侦查机关的信息共享网络。对于侦查机关受案、立案、撤案等信息，应当通过联网让检察机关实时掌握情况，除了对应当立案而不立案的案件进行实时监督外，对于公安机关可能存在的违法动用立案手段插手民事、经济纠纷，或利用立案实行打击报复、敲诈勒索等恶劣事件，检察机关应该有获取信息的主动权。第二，应该继续与相关部门加快“网上衔接、信息共享”的平台建设，为刑事执法与刑事司法衔接工作提供保障。对于已经建立的信息共享平台，应该指定专人负责审查，及时发现监督线索，发挥信息共享平台的作用。第三，综合监督的视野应该拓展到媒体报道的事件中，将其作为线索来源之一。目前，各级检察机关的宣传部门均建立了舆情应对与处置机制，应当将舆情的关注和引导，与监督线索的发掘结合起来，充分利用好宣传部门的人力物力和新闻敏感性，在关注热点法律事件的同时，发现管辖范围内的监督线索。

（三）综合监督成果的利用问题

相信经过一定时期的推进，综合监督在各级检察机关都将产生一定的效果。笔者认为，综合监督的成果利用，不应停留在检察机关某个部门、某个检察院甚至是某个地区。综合监督从长远来说，对于解决目前诉讼监督不同领域不同、区域发展不平衡，以及监督碎片化的现象，应该有重要的改善作用。最高人民检察院可以设立一个综合监督部门，定期收集全国各级检察机关综合监督的成果，进行汇总整合，从较高级别上固定综合监督成果，一方面与同级执法司法机关会商沟通，研究通过典型案例发布或其他方式解决全国普遍性问题，另一方面巩固相关成果，从而发现检察机关在综合监督中的困难和局限，对此项工作适时调整。

总之，综合监督蕴含着丰富的制度价值和拓展空间，研究和用好综合监督将实现良好的实践效果。

注释：

①孙琴、邓勇：《刑事立案监督的困境及破解路径》，《中国刑事法杂志》2013年第5期。

②王学成主编：《法律监督权研究新视野》，中国检察出版社2010年版，第89页。

③邹开红：《检察机关应加强对刑事诉讼活动的综合监督》，载《人民检察》2011年第15期。

④甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2009年版，第78页。

⑤甄贞主编：《刑事诉讼法修改与诉讼监督》（上、下卷），法律出版社2011年版，第167页。

⑥杨迎泽、薛伟宏主编：《诉讼监督研究：中国检察诉讼监督视角》，法律出版社2012年版，第212页。

⑦杨迎泽、薛伟宏：《检察诉讼监督的概念、特点与种类》，《中国刑事法杂志》2012年第7期。