政府模式变革中的时代精神与现实关怀

2014-08-15周军

河南社会科学 2014年4期

周军

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210023）

对于人文社会科学来说，社会治理的理论建构必须反映出其所处时代的现实，这种现实既可以是当前人类社会正在面对的各种各样的重大的共同问题，也可以是透过客观社会发展趋势而预见到的那些人类即将面临的共同问题。历史地看，人类社会发展的历史进程中出现的意义重大、影响深远的重大理论都包含着这样的特点：一是解决了它所处时代的现实问题，二是预见了人类社会未来若干年，甚至是几十年乃至数个世纪将要面临的共同问题，并且还为解决这样的问题做出了恰当规划。当前，人类社会正处在全球化、后工业化的进程中，应该说，它是20世纪80年代以来人类社会变革最显著的特征，也是我们正身处其中的确切现实。我们看到，20世纪80年代以来的后工业化进程将全人类置于同一起跑线上，不论是那些正在承担工业化繁重任务的发展中国家，还是那些已经完成了工业化而走在后工业化道路上的发达国家，在人类所面临的由工业化进程积累下来的共同问题面前，它们都是一样的，没有发达与不发达之分，没有富裕与贫穷之分，都要一起面对这些人类共同的问题。而全球化则将全人类紧紧地捆绑在一起，不论是谁想要逃避这些共同问题都几乎是不可能的，不论是谁想要通过怎样的方法将这些问题转移给其他国家，也是不可能的。因而，在全球化、后工业化的进程中，在面对各种各样的共同问题时，人类的命运被紧紧地拴在一起，我们身处这样的现实当中，只有变革既有政府模式，规划未来社会治理，携起手来共同合作，才能走出“全球风险社会”，这是时代赋予人文社会科学学者的课题和使命。

一、行政改革：西方改革的时代意涵

相比较而言，如果按照贝尔等人从产业视角建构起来的后工业社会概念及其评判标准去观察世界各国的话，那么，美国、西欧等这些西方国家或地区则要比世界上其他地方较早地迈入后工业化进程。因而，回顾20世纪六七十年代的西方社会科学理论发展便会发现，多元主义政治理论、政治—行政二分原则之上的传统公共行政理论、结构功能主义社会学、凯恩斯主义经济学等，都纷纷在各自领域中因无法解释社会变革或应对日益增长的各种危机而逐渐失去了支配地位。它们所留下的空白，就需要新的理论去填补。因而，我们看到，西方国家在这一时期经历了非常激烈的改革运动，不论是理论上的还是实践中的。就行政改革而言，从公共行政发展的历史去看，从新公共行政的理论思潮到新公共管理的改革运动，都体现了对全球化、后工业化进程中社会治理新需求的一种回应。新公共行政运动是在“动荡年代”对传统公共行政提出质疑并积极建构民主行政的理论思潮。而在新公共管理运动中，从表面上看它的各种改革运动，如英国的私有化运动、美国的政府再造运动，以及澳大利亚、新西兰模式等，都是在回应财政危机、治理危机和信任危机，但实质上，它们都是在回应人类正处在全球化、后工业化进程中的社会变革的现实，回应现有社会治理模式无法继续维持下去的现状。在美国，奥斯本、盖布勒显然认识到了全球化、后工业化的时代背景，正如他们在《改革政府》一书的“前言”中所说的：“我们最近一次‘重塑’政府是在20世纪头几十年里，大约在1900年至1940年之间。‘重塑’工作是在进步党时代和新政时代进行的，目的是要应付一个新的工业经济的出现，这个经济在美国生活中既创造了无穷的新机会，又产生了无穷的新问题。今天政府的一切再次处在巨大的变化之中。后工业社会的、以知识为基础的全球经济的出现，已经在世界各地破坏了陈旧的种种现实存在，创造了美妙的各种机会，也制造出可怕的各种问题。”[1]尽管经历了30多年的改革，业已证明这些改革运动是失败的，但作为对现实社会变革的一种回应，这些改革运动确实有着积极的、深刻的影响力和启发性。

在全球化、后工业化的进程中，面对管理型政府陷入治理失灵的局面，一场场“新”运动不仅没有取得成功，反而是失败的，这似乎令人有些不解或难以接受。实际上，不论是新公共行政、新公共管理还是新公共服务，都坚持着启蒙思想家们所圈定的政府核心价值，如代议制、公民权、民主等，正如弗雷德里克森本人所说的，这些都是公共行政的“线”，它们织出了公共行政这张布，而“新就包含在把线织成布的方式里，不必然包含在所用的线里，并且包含在布匹的正确使用的争论里，尽管这布匹是陈旧的”[2]。而在新公共管理运动或再造政府运动之后，弗雷德里克森对新公共行政和再造政府的比较则显示出这两者在很多方面的一致性，他认为：“新公共行政在25年前就提出的许多管理和组织途径现在被再造政府的领导者视为成功的创新。在这个意义上，我们可以说，对于新公共行政的组织和管理理念而言，它花费25年的时间才在政府中被广泛接受——不是新公共行政的话语中，而是在再造政府的话语中。”[3]我们认为这一比较结果是可靠的，因为弗雷德里克森显然是扣住了他所说的“线”进行这种比较的，因而，从本质上看，不论是新公共行政还是新公共管理（再造政府）实际上都是在以不同的方式在“织布”，而这块“布”就是管理型政府。然而，这些看似富有广阔前景的改革运动，却没能卸下管理型政府的沉重包袱，因而，也就无法走出它的“治理失灵”而陷入了“改革失灵”的境地。新公共管理的失败是在改革仍处在如火如荼的境况下逐渐呈现出来的，我们看到，在弗雷德里克森进行比较分析时，或许有一丝“套近乎”的嫌疑，那么，在登哈特夫妇称之为“一场运动”的“新公共服务”中，则显得批判的味道更加浓烈。他们认为，与传统公共行政相比，任何一场新运动都是占据上风的，这是所有具有“新”思想的人都可以看到的。登哈特夫妇所要完成的批评任务是比较新公共管理与他们所提出来的“新公共服务”，因为在他们看来，新公共管理注重“织布”的方式，即它是新管理主义的，而忽略了内涵于政府当中的“线”，即“公平、公正、代表制和参与等民主和宪政价值观”[4]。因而，实际上，登哈特夫妇重拾了弗雷德里克森所指出的公共行政的“线”，并企图用强调这些内在于管理型政府当中的“线”去击败那些“织布”的方式。然而，事实上，登哈特夫妇并没有如弗雷德里克森所期望的“建构起既不是新公共行政的，也不是再造政府的，而属于这一代人自己的公共行政版本”[3]。

尽管新公共管理运动在回应“顾客”需求上是有一定成效的，然而，它却造成了政府制度结构的碎片化以及因此导致的行政统合能力的衰落和政府公共性的丧失。这就从实质上宣告了新公共管理运动的“改革失灵”。因而，20世纪90年代中后期，西方国家又掀起了以“整体性政府”（holistic/joined-up government）为主要内容的新一轮政府改革运动，以期能够走出这种改革失灵的困境。这次改革的标志是1999年布莱尔政府发布的《现代化政府白皮书》。而其中的要旨是提高和创新政府公共服务能力。“整体性政府”改革所展现的是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理方式。从英国的改革实际来看，这一轮改革取得了一定成效，并因而波及澳大利亚、新西兰、荷兰、瑞典等国家，实际上，美国、加拿大等国的地方政府后来也进行了类似“整体性政府”的改革。然而，就这场改革的总体效果而言，根据佩里·希克斯对英国改革实际的观察，这一改革实践由于缺乏理论向实践的有效转换而在英国改革实践中陷入了困境①。而如果说以往的政府改革仍纠结于在官僚制和市场之间进行“二选一”的传统套路的话，那么，在全球化、后工业化进程中逐渐生成的网络社会则给社会治理创新带来了一个新的契机。网络治理方式为政府改革提供了新的选择。在基本主张上，它强调多元治理主体之间的包容性、回应公众多样性需求的灵活性，以及利用分散化资源的统合能力。在这种意义上，尽管网络治理仍存在着这样那样的不尽如人意之处，但作为一种具有创新性和时代感的改革方案，网络治理蕴含着超越以往改革方案对理性官僚制进行修修补补或走向完全市场化的两个极端。然而，对于网络治理这种在西方生成的治理模式，我们的担忧是，如果这种模式受困于管理型政府的思维窠臼，仍然试图通过控制导向的政府行为模式来应对多元治理主体间潜在的合作关系，仍以形式平等而实质不平等的制度为基础，这必将严重破坏真正的、实质的合作关系的生成，网络治理模式的良好发展前景必将被扼杀于管理型政府的思维禁锢中。西方国家政府改革失灵的事实已表明网络治理这一令人担忧的前途。

因而，西方国家在回应人类社会全球化、后工业化进程中的社会治理新需求时所进行的这些改革方案，抓住了时代精神，却没有找到我们真正的历史使命。我们相信，我们的历史使命不是去对管理型政府进行修补，以维持这种旧的政府模式、治理方式和制度框架，而是寻求一种全新的政府模式，并在新的制度安排中去开展优良的社会治理活动。如果说西方国家因囿于既有的制度框架和思维方式而在政府改革上是不成功的，甚至因此将人类社会引入“全球风险社会”当中，那么，中国在寻求自己的改革道路上，则找到了一个新的突破口，即服务型政府建设。如果按照马克思捕捉时代精神的要求去观察我们的时代，那么，我们会发现，服务型政府建设是我们时代的一项首要的历史使命。

二、时代课题：政府模式变革的方向

面对全球化、后工业化进程中社会环境的复杂性和不确定性的日益增长，中国必须努力实现政府模式的变革，建设一个适合于这一环境下的社会治理新需求的政府，才能带领中国人民走出社会治理困境，走出“全球风险社会”，并完成工业化和后工业化的双重使命。正是基于这样的一种认识，在学术界的理论探索和地方政府的改革探索的共同助力下，中国政府于2004年提出“建设服务型政府”的目标之后，围绕着它的理论探讨也就全面转向了政府改革的实践。十七大以来，党和国家的若干重要文献都把服务型政府建设放在了一个突出的、重要的位置上，并最终将它确立为中国政府改革的战略目标。如果我们回到服务型政府概念的探索时期，就会发现，伴随着中国政治体制、经济体制，以及行政管理体制改革的步伐，一些与服务型政府相关的语词或表述零星地、散点地出现在讨论中国改革相关问题的文献中。例如，刘佑成先生指出：“我国经济体制改革的中心环节是搞活企业，解放、促进生产力；而搞活企业的前提条件是政企分离，使企业成为独立的商品生产和经营的主体。长期以来政府的经济职能不够合理，对企业统得过死、管得太多。因此，必须改革上层建筑，调整政府的经济职能。在社会主义制度下政府必须担负组织、领导经济建设的职能，这是肯定无疑的。问题的关键在于政府的经济职能要由经营管理型转变为调节服务型。”[5]志英（署名）在论述到“放权必须简政”时指出，“政府机构要向服务型转变”[6]；陆天虹老先生曾指出：“简政的一个方面是要把高度集权的、多层次、多环节的‘管字当头、为我所用’的行政机构大刀阔斧地裁撤、合并、精简，改组为统筹、规划、协调、服务型的行政机构；中央关于经济体制改革的决定把市政府的职能规定为八大项，概括起来就是‘服务’。”[7]王兴起、于永旭在谈到服务型的工业主管部门的问题时指出：“改革的指导思想应该是，简政放权，政企分开，使之转移到适合社会主义商品经济和生产力发展要求，为基层和企业服务的轨道上来，成为‘服务型’的政府职能部门。”[8]渝童宗指出：“使国家和政府从以微观管理、直接控制、运用行政手段管理为主的管理型政府变为以宏观管理、间接控制、运用经济手段管理为主的服务型政府。”[9]此外，20世纪八九十年代，在中国政治体制、经济体制改革的过程中，围绕政企分开、搞活经济的问题，出现了一些探讨服务型经济联合体、服务型商贸中心、经营服务型企业等语词。

在早期介绍国外行政管理改革的文献中，认为新公共管理运动的意图之一是“建立以顾客为取向的服务型政府”[10]，这显然是错误的。因为，奥斯本、盖布勒在《改革政府》中指出“以顾客为取向”时，尽管认为“民主政府是为它们的公民服务而存在的”[1]，但实际上，他们的目的在于破除政府仅为满足官僚政治的需要这一问题。而如果我们对服务行政、服务型政府一词所对应的英文“service administration”“service-oriented government”去进行文献检索的话，就会发现在20世纪70年代出现了两篇相互独立的文献：一是马歇尔·迪莫克于1972年发表于《公共行政评论》上的《创造性国家：服务国家的兴起》一文。在考察“服务国家”（service state）时，迪莫克指出：“在接下来的35年里，如果人的条件将有重大提高，那么，在大学里和公共行政中必须主要强调什么称作服务国家，强调政府是服务导向的（service-oriented），而非操控的（manipulative）这种观点。”[11]在迪莫克看来，服务国家中，服务是检测政府效率的一个最终标准，政府将更多地关注于社区的服务需求和舒适生活条件的供给，因而，政府将是一个“作为服务的政府”（government as service）[11]。我们看到，迪莫克这篇文章中使用了“government which is service-oriented”和“government as service”，然而，他却用它们来描述“服务国家”。而如果迪莫克眼中的服务国家的兴起是在20世纪70年代的话，那么，通过文献考察我们便会发现，早从20世纪30年代开始，怀特（White,L.D.）、庞德（Pound,R.）、奥迪加德（Odegard,P.H.）、哈里斯（Harris,J.）、马克斯（Marx,F.M.）、哈博尔德（Harbold,W.H.）等行政学、法学、政治学等领域颇具影响力的学者们就已经对“服务国家”发表意见了，后来，这一概念逐渐被放弃，并由“福利国家”（welfare state）或“行政国家”（administrative state）等概念所替代。因而，迪莫克的这一用法或表述，没有在西方学术界引起广泛的注意，更不会在中国学术界引发服务型政府建设这场声势浩大的政府模式变革。二是詹姆斯·卡罗尔于1975年发表于《公共行政评论》上的《服务、知识与选择：作为后工业行政的未来》一文。在卡罗尔的后工业行政思想中，“后工业行政的第一个要素是服务行政（service administration）。这一要素是后工业的，在这里，它并非直接指向生产物品的过程或规制物品的生产，而指向由他者提供给人的服务”[12]。作为一位新公共行政学派的学者，卡罗尔对“服务”的认识遵循着弗雷德里克·莫舍（Mosher,F.C.）在《民主与公共服务》中的意见。因而，卡罗尔所说的服务行政实际上指向了公共服务的过程。也就是说，卡罗尔在服务行政之下去认识政府的服务行为时，实际上考虑的是服务的需求、生产、提供、评价等程序性问题。卡罗尔不仅认同贝尔的服务经济的观点，而且他认为，20世纪六七十年代的美国，服务经济已经变为一种服务政体（service polity），在他看来，“服务政体是强大的政治—行政实体”[12]。然而，卡罗尔的这些论述并没有在西方学术界引起太大注意，因为在多数学者看来，他的主张只不过是冠以“后工业”之名的新公共行政学派的一些基本主张罢了。实际上，中国学者在进行服务型政府理论建构时，是没有必要刻意地到西方学者的这些论述中去寻找什么源头的，因为服务型政府理论是基于中国政府改革需要之上而开展的理论探索。

服务型政府的提出是中国学者的理论贡献。如果我们能够基于这点认识去理解服务型政府概念的产生，也就不难理解早期那些类似或相同的语词所蕴含的意义了。一方面，它说明了在中国政治体制、经济体制改革过程中，人们在积极思考政府改革的方向，并试图紧紧围绕着中国共产党领导下的政府“为人民服务”的宗旨去规划改革方案，从而从一个侧面证明了中国学者后来继承革命前辈们“为人民服务”的思想而提出“服务型政府”概念的内在逻辑性和历史必然性。另一方面，在中国政府改革仍处在“摸着石头过河”的情况下，早期这些“服务型”相关语词的出现，恰也证明了它们与作为理论建构基础的服务型政府“概念”之间的本质区别。按照概念史研究的理论与方法，中国正在一个“鞍型期”当中，这也就意味着它将不断地出现新的词语，进而逐渐发展成为新概念，“服务型政府”这一概念便是如此。因而，如果我们对服务型政府研究的相关文献进行梳理，就会发现，在从“服务行政”到“服务型政府”的理论建构中存在着这样三条彼此独立的线索：

一条线索来自于解读机构改革和行政体制改革的方案。例如，中央编办的顾家麒等人在比较了封建社会的“宗法行政”和资本主义国家的“民主与法治行政”之后指出：“在社会主义国家，人民群众是国家的主人，政府代表人民群众的利益，组织人民群众进行社会主义物质文明与精神文明建设，人民群众通过国家权力机关制定政策并监督政府执行，实现人民群众的利益，政府推行的政务，都是为人民服务的，因此，从本质上讲，社会主义国家实行的是服务行政。”[13]中央党校政法部王仲田教授在谈到1998年的政府机构改革时指出：“……要树立起‘小政府，大服务’的观念，要由过去‘管’字当头的管理控制型政府转向立足于服务和监督的服务型政府。这就是21世纪新的政府形象。”[14]国家行政学院刘熙瑞教授认为：“所谓服务型政府，就是在公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[15]这是2002年5月10—11日他在上海行政学院举行的“经济全球化与国际大都市政府管理创新”专题讨论会上提出的。这里需要注意的是，由于这条线索是依照中央政府推行改革的节点进行的，因而，我们无法确定他们之间是否存在承继关系，也无法确定中央政府后来确定“建设服务型政府”的目标是否与他们有关。

另一条则是行政法学中“服务行政”的线索。或许这与德国公法学者恩斯特·福斯特霍夫于1938年提出来的“leistungsverwaltung”，后由我国台湾公法学者陈新民于1992—1993年将之译为“服务行政”的概念有关。在大陆行政法学界，皮纯协、吴德星指出：“政府职能的转变，总的趋势是变‘管束型’政府为‘服务型’政府。”[16]按照程倩博士的考证，沿着这条线索的学者主要有：崔卓兰、陈泉生、张成福、马敬仁等[17]。这其中也有学者后来将关注点转到了行政学领域，比如张成福在指出“自90年代以来，各国的政府再造莫不以重塑服务型政府为其要者”之后认为：“我们的政府是人民的政府，应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为政府施政的目标，建立一个服务于人民的政府，这也是中国政府再造的战略目标。服务型政府，概括起来，即将政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者。”[18]这样，他便在“再造政府”的十大原则基础上去谈服务型政府的施政目标了。因而，从这个意义上来看，如果说行政法学中的“服务行政”和行政学中的“再造政府”是西方福利国家兴起和政府改革的基本内容的话，那么，也就意味着，这条线索是西方国家的政府模式及其改革理论在中国的一种应用。

再一条关键线索则来自于建构一种全新的行政模式和政府形态。这是从人类社会行政模式的历史演进所进行的思考。这得益于张康之教授对它们的建构。因而，我们认为，真正实现了服务行政模式和服务型政府理论的建构开启于张康之教授发表在《浙江社会科学》1998年第4期上的《行政道德的制度保障》一文。他指出：“行政人员是人民的‘公仆’，中国共产党始终如一地坚持和倡导其‘为人民服务’宗旨。这也就是说，社会主义的公共行政应当是一个既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的服务行政模式。在这种模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度，公共权力的运行机制不是一种自上而下的制约，而是一种自下而上的监督。”这里，张康之教授显然已经从历时态的角度对三种行政模式进行区分，并围绕道德的制度化这一主题，阐述了这一全新的行政模式——服务行政。因此，可以说，该文及其所要表达的思想是服务型政府的概念提出和理论完善的重要基石。实际上，服务行政模式是服务型政府的理论形态，而服务型政府是服务行政模式的实践形态。鉴于此，“作为一个学者，先进行理论构建，再完善理论的实践形态是顺理成章的。这也是张康之教授先后提出‘服务行政模式’和‘服务型政府’概念的重要原因”[19]。也就是说，“服务型政府”理论就是关于如何将服务行政模式付诸实践，以建构起为人民服务的政府的一种理论。从政府类型的历史演进角度看，政府从统治型向管理型再向服务型的转变是一种必然的历史趋势。面对全球化、后工业化进程中的社会治理新需求，“服务型政府”建设具有明显的规律性和前瞻性。张康之教授为我们建构起了“服务型政府”的理论畅想，鼓励着年轻学者们不断地积极思考“服务型政府”建设的理论框架和制度设计，以完成我们的时代所赋予的这一重大历史使命。

三、理论建构：政府变革的现实关怀

“服务型政府”建设的理论设想，始终坚持着一种现实关怀。张康之教授曾指出：“在1998年，以‘机构改革’为名义的一场行政改革运动轰轰烈烈地开展起来，在行政改革的感召下，究竟应当建立一个什么样的政府来领导中国社会主义事业的问题成了思索的对象。在这种情况下去重读《论联合政府》，豁然开朗，我们提出了服务型政府的概念。”[20]在为李传军的《管理主义的终结》一书所撰写的“序”中，张康之教授也指出：“在中国革命取得胜利的时候，老一辈革命家在思考如何建立一个与西方国家的政府不同的政府的时候，就提出了服务型政府的模糊设想。”[19]如果说老一辈革命家在他们的时代思考的是他们时代所面临的现实问题的话，那么，生活在当下的我们则要面临这个时代的现实问题。在这个意义上，我们认为，“服务型政府”建设的理论是一个更加清晰、更加完整、更加系统的理论框架。因而，它不同于一般的泛泛而谈。面对人类社会正处在全球化、后工业化的现实，面对中国政府改革需要解决的现实问题，“服务型政府”是一个有着特定时代背景和特殊理论内涵的概念。因而，如果“服务型政府”是一个理论建构的“概念”（反映对象的本质属性的思维形式），那么，包括张康之教授在内的很多中国学者在“服务型政府”概念的使用上是饱含着建构一种全新的政府模式的理论意图的。因而，在这个意义上，张康之教授是“服务型政府”概念的提出者之一，其所要做的是一种全新的理论建构，所要解决的是中国政府改革的现实问题。我们认为，这样一个判断应当是准确的、严谨的、符合历史事实的。不论哪一个认真的、严谨的研究者都不会否认，在建构一种全新的政府模式的意义上，“服务行政”模式和“服务型政府”概念的系统阐述确实是由张康之教授做的，相比较而言，他在使用这些概念时详细地阐述了它们特定的时代背景、本质内涵，以及全新特征，这些分布在张康之教授怀着解决问题之意图的几乎全部论文和学术专著中。而至于到底是谁第一个使用了“服务型政府”的语词和概念，确实不那么重要了。基于这样一种判断，对于年轻的学者们来说，接下来的研究则是积极建构这项理论，使之从理论畅想变为现实的制度设计，而刻意地去辨明谁是这些概念的提出者或首创者，似乎就没有太大的意义了。

然而，在学术研究中，我们有时会以一种“考古”的思维去进行词源考究，而忽视了一个学术概念所特有的理论意涵和实践意义。一个理论建构者的最大贡献，不在于他炮制一个全新的语词，而在于他能赋予一个语词以全新的理论意涵和实践意义，从而成为一个具有标志性的学术概念，无论这个语词是否被前人使用过。因而，我们时常看到，在学术研究中经常出现的两种误区，一种是学术概念出现得较晚，而历史事实却早已存在，便以概念来截取历史，否定之前的历史存在。另一种便是对新的概念进行无限度的历史回溯，以“早已有之”的说法漠视甚至否定概念内蕴的全新的理论意涵，否认它作为理论建构基础的实践意义。其实，归根结底，还是因为对概念本身缺乏准确的认知。在“服务型政府”理论中，“服务”“合作”“信任”等这些语词的确早已有之，但在新的时代背景和社会特征之下，通过创造性、前瞻性、系统性的理论构建所赋予它们的全新的理论意涵和实践意义，则是前所未有的。因而，我们也就不必再纠结于谁提出了这些概念，而应着力于如何突破既有的语词窠臼，更好地去丰富概念的理论意涵，积极地开展全新的理论建构。对于研究者来说，关于“概念”的争论，有些是值得进行考证和研究的，有些则不尽然。我们的意图并不在于去争论什么东西或回应什么人的看法，而在于明确我们自己的立场，然后，面向“服务型政府”建设的现实问题，寻求解决这些问题的确切方案，踏踏实实将这项事业做好。我们相信，在“服务型政府”理论的引导下，只要我们每个人在自己的研究领域中突破一小点，就如同探索一张未知的地形图一样，最后定能形成“合围”，关于人类社会治理的全新理论图景一定会完美呈现。这才是马克思所说的“自己时代精神的精华”，才是恩格斯所说的“在思想上反映出来的时代内容”。

每一个时代，都有它所要承担的时代课题。在谈到哲学与时代关系时，黑格尔讲道：“哲学与它的时代是不可分的。所以哲学并不站在它的时代以外，它就是对它的时代的实质的知识。同样，个人作为时代的产儿，更不是站在他的时代以外，他只在他自己的特殊形式下表现这时代的实质——这也就是他自己的本质。没有人能够真正地超出他的时代，正如没有人能够超出他的皮肤。”[21]在黑格尔的这一论述之外，包含着通常被忽略的另外两点分析：一是“政治史、国家的法制、艺术、宗教对于哲学的关系，并不在于它们是哲学的原因，也不在于相反地哲学是它们存在的根据。毋宁应该这样说，它们有一个共同的根源——时代精神”[21]。也就是说，不仅哲学是其时代精神的体现，其他一切科学都是如此，因而，对于一切科学领域中的人来说，每个人都是他那时代的产儿，都要立足于其时代精神，去探讨其时代所赋予他们的时代课题和历史使命。二是“从形式看来，哲学也可以说是超出它的时代，即哲学是对时代精神的实质的思维，并将此实质作为它的对象”[21]。从这个意义上，如果说其他一切科学与哲学一样都是其时代精神的反映，那么，在形式上，它们也是可以超出这个时代的，因而一切科学既是时代精神的反映，又不囿于现实的陈旧框架。那么，也就可以在科学的意义上去捕捉时代精神，并对它所赋予我们的时代课题做出恰当的规划。马克思在《莱茵报》时期提出捕捉时代精神的问题，让理论建构反映时代的要求，他后来所创立的历史唯物主义充分地反映出他对时代精神的把握。对于我们来说，检视我们的时代精神所赋予我们的时代课题，并将之作为我们要为之奋斗的伟大事业，去努力完成它、实现它，而不是纠结于概念首创者或理论提出者的窠臼，这才是我们的历史使命。

正如张康之教授所告诫我们的：“一个时代，会有一种思想是大家都会拥有的，这更说明关于服务型政府的研究是有价值的，值得我们做下去。”我们看到，程倩博士在2005年的文献考证后所做出的一些判断，如“正是张康之第一次直接提出了‘服务型政府’这个概念”，“吉林大学崔卓兰属于国内较早提出和使用‘服务行政’相关概念的人”[17]，尽管这会被认为是不具有足够严谨性的，然而，实际上，我们所使用的数据库这些年也在不断更新、完善，在她所见范围内，做出这样的判断也是自然而然的逻辑结果，在当时所具备的科研条件之下，这是正常的结论。我们这里的考察也是如此，我们相信还有一些重要的甚至更早的文献值得我们关注，然而，它们却不在我们的视野范围内，或许是因为它们还没有进入我们所使用的数据库当中，或许是因为我们的搜索方式造成了对它们的忽视。我们相信它们的存在，正如我们相信这是一种大家都会拥有的思想一样。从这个意义上来说，越多的人去关注、研究，并建构这一思想和理论，就越能表明它是值得我们努力贡献自己的力量去完成的一项事业。对于我们来说，接下来要做的是，承担起这个时代赋予我们的历史使命，抛却一些无谓的争论，面向“服务型政府”建设这一时代课题所面临的现实问题，积极贡献自己的一份力量，努力完成这项人类社会共同的事业。

（在本文的写作过程中，中国人民大学李传军，南京理工大学程倩，中国政法大学刘柏志，南京大学郑家昊、李丰、彭宗峰等就该问题发表了自己的看法，并在写作上给予了指导，在此一并表示感谢。）

注释：

①这项意见来源于佩里·希克斯的学生周家骏博士。2012年7月12—13日在北京大学参加“2012年政治学行政学博士论坛——暨国家治理的理论与实践学术研讨会”时，笔者遇到了英国诺丁汉伦特大学的周家骏博士。其间，他告诉了我有关他的导师对“整体性政府”的一些新意见，这也是我们国内看到佩里·希克斯学术旨趣发生转移的原因之一了。

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[2]Frederickson,H.G.Toward a New Public Administration[M].Chicago：Chandler Publishing Company，1971.

[3]Frederickson,H.G.Comparing the Reinventing Government Movement with the New Public Administration[J].Public Administration Review，1996，（3）：263—270.

[4]Denhardt,R.B.,Denhardt,J.V.The New Public Service:Serving Rather Than Steering[J].Public Administration Review,2000，（6）；549—559.

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[6]志英.政企分开简政放权是上层建筑的深刻改造[J].江西财经学院学报，1985，（1）：17—21.

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[8]王兴起，于永旭.转轨变型服务企业——试谈政府工业主管部门的改革[J].理论学刊，1985，（3）：24—27.

[9]渝童宗.谈谈我国的政治体制的改革[J].中学政治课教学，1986，（10）：15—17.

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[14]王仲田.精简机构是一场革命[J].求是，1999，（10）：64—66.

[15]邢正.“经济全球化与国际大都市政府管理创新”国际研讨会综述[J].上海行政学院学报，2002，（3）：54—58.