涉罪未成年人社会帮教工作存在的问题及对策

2014-08-15李慧织储昭节

河南社会科学 2014年4期

李慧织，储昭节

（1.中国人民大学和国家检察官学院博士后流动站，北京 100082；2.郑州市人民检察院，河南郑州 450016）

2013年1月1日起实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》一个备受关注的亮点就是设专章对“未成年人刑事案件”诉讼程序做出了特别规定。新法不仅明确了办理未成年人刑事案件应当遵循的方针和原则，也对逮捕措施的严格限制适用、附条件不起诉的监督考察等诉讼制度和环节做出了具体规定。为有效落实上述规定，各地司法机关在实践中积极探索，采取了不少行之有效的措施，对涉罪未成年人的社会帮教就是其一。涉罪未成年人社会帮教工作的开展不仅密切关系到严格适用逮捕措施、附条件不起诉等规定的落实，也是贯彻新法办理未成年人案件“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则的必然要求。

所谓涉罪未成年人社会帮教，就是依靠社会各方面的力量，对涉罪未成年人进行帮助和教育，使其能够改掉不良的行为习惯，完成健康的社会化过程，顺利地融入社会。对未成年人的社会帮教彰显了刑法的人性化特征，其完善程度也成为一个国家法治进步和司法文明的重要标志。

一、社会帮教的必要性

（一）社会帮教是现代少年司法理念的必然要求

少年司法理念就是关于少年司法的观念和思想①，是对少年司法应当是什么的理性认识，也是少年司法的理论基石。当前学者们普遍认为，国家监护权理论和儿童特别保护观念是少年司法独特的思想基础②。国家监护权理论认为国家才是儿童的最终监护人，在亲属监护能力不足、监护失当时，国家公权力应主动及时介入，国家有权力也有责任接管父母的监护权③。特别是对于失足未成年人，国家监护权理论更多地强调国家和社会应负的责任。因此，新《刑事诉讼法》第二百六十六条明确规定，国家对犯罪的未成年人实行“教育、感化、挽救”的方针，坚持以“教育为主、惩罚为辅”原则。“教育、感化、挽救”涉罪未成年人，社会帮教便是一个重要的举措。

另外，未成年人在心智、体力方面较成人处于弱势，他们的生存与发展不仅与其父母的生活和能力有关，还与一个国家的社会、经济和政治状况密切相连，需要得到国家、社会以及相关机构的关心、帮助和爱护。2004年国际刑法学大会形成的《国内的和国际的关于未成年人刑事责任的决议》也强调“未成年人需要社会的特殊保护，尤其需要立法者、社会制度及司法制度的特殊保护”。对卷入司法的未成年人应当给予特别的保护理念，要求人们在实体和程序方面采取一些特别的措施以使处于特殊地位的少年得到公正的对待。这些特别措施之一就是社会帮教，要考虑到未成年犯的未来和前途，要通过有效社会帮教帮助其回归社会的正常生活。

（二）社会帮教是行刑社会化改革的必然要求

在当代社会的背景下提高犯罪控制效率的根本出路在于改变刑法的运行模式，即刑罚权和刑事司法权从国家手中分出一部分还给社会，使刑罚运行模式由“国家本位”向“国家、社会”双本位过渡，加强国家力量与社会力量在犯罪控制方面的协同与配合④。未成年人犯罪与成年人犯罪在犯罪形成原因、刑事责任认定及刑罚适用上有着本质区别，在办理案件时需要遵循保护未成年人利益应优于保护社会利益的理念，需要给予未成年人更多的救助和保护。对于未成年人犯罪的矫治和预防，在国家力量一时难以奏效的情况下，引入社会力量，共同推进社会帮教的深入开展已是国际社会的大势所趋⑤。

（三）社会帮教是未成年人司法现状的必然要求

1985年11月《联合国少年司法最低限度标准规则》（即《北京规则》）第19条规定：把少年投入监禁机关始终应是万不得已的处理办法，其期限应是尽可能最短的必要时间。修改后的《刑事诉讼法》规定对犯罪的未成年人实行“教育、感化、挽救”的方针，坚持“教育为主、惩罚为辅”的原则。作为对这一原则的具体落实，刑诉法要求对涉罪未成年人应当严格限制适用逮捕措施，同时增设了附条件不起诉制度。《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》更是明确提出了对未成年人犯罪要“坚持依法少捕、慎诉、少监禁”，最大限度地降低批捕率、起诉率和监禁率。《刑法》也规定对于符合缓刑条件涉罪未成年人应当宣告缓刑。应当说减少对涉罪未成年人的羁押及轻刑化是少年司法的必然趋势。司法实践的状况也正是如此，据江苏省法院对未成年人犯罪情况的统计，涉罪未成年人判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑的，已从2006年的85.6%上升到2012年的90%以上，其中适用非监禁刑和免予刑事处分的，占全部犯罪未成年人的62.3%⑥。从上述数据，我们可以得出结论，大多数涉罪未成年人仍需回归社会接受矫治。对该部分人，我们不能简单地推向社会，听之任之、放任不管，而是需通过有效社会帮教，帮助其建立正常的生活、工作秩序，促进其再社会化，预防其重新犯罪。

二、当前社会帮教存在的问题

社会帮教是一项行之有效的减少重新犯罪的矫正方式，多年以来，取得了较好的社会效果，但也存在不少问题，由于社会帮教不到位，在某种程度上可能会导致重新犯罪的增长。具体表现为三个方面：

（一）帮教主体各自为政，衔接不畅，没有形成整体合力

对涉罪未成年人帮教工作，我国立法没有设立专门的帮教机构，而是采取了多机关分段负责的模式。在检察阶段，《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第三条规定，人民检察院要加强同政府有关部门、共青团、妇联、工会等人民团体以及学校和未成年人保护组织的联系和配合，加强对违法犯罪的未成年人的教育和挽救，共同做好未成年人犯罪预防工作。在法院审判阶段，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第四百六十条规定：“人民法院应当加强同政府有关部门以及共青团、妇联、工会、未成年人保护组织等团体的联系，推动未成年人刑事案件人民陪审、情况调查、安置帮教等工作的开展，充分保障未成年人的合法权益，积极参与社会管理综合治理。”公安机关除在办理未成年人刑事案件时需要履行帮教职责之外，在对判处缓刑、管制的未成年人执行刑罚时同样需要履行帮教职责。《社区矫正实施办法》则规定由司法所承担社区矫正日常工作；社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作；有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。

立法的本意是汇集全社会力量，形成齐抓共管的局面，确保涉罪未成年人帮教工作取得实效。但实践的效果却不能令人满意，一是各机关仅凭自身力量，均难以较好完成帮教工作。公检法机关工作任务繁重，当前未成年人刑事案件办理案多人少的矛盾又非常突出，而对未成年人的帮教需要长期的坚持和耐心，司法机关的帮教心有余、力不足，因此有观点认为应“让司法的归司法，社会的归社会”⑦。二是公安、检察、法院、司法行政机关之间“各自为政”，在执法标准等诸多方面不能达成共识，进而不能形成对涉罪未成年人教育、感化、挽救的工作合力。如在实践中，检察机关坚持“教育为主、惩罚为辅”的原则，尽可能对未成年人实施非羁押诉讼，并积极进行帮教，而案件起诉到法院之后，法院为了确保诉讼正常进行、保证其作出的判决得到有效执行，即便在前期帮教效果已经比较明显、且未成年犯罪嫌疑人表现良好的情况下，不少时候还是会做出逮捕该犯罪嫌疑人的决定。

（二）帮教理念滞后、手段单一，帮教工作不科学

由于每一个失足未成年人性格不同，家庭环境、教育经历等方面又有很大差异，因而帮教形式也要因人而异。但目前的帮教方式多局限于金钱救济、帮助就业就学等方面，相对于国外充分运用心理学、社会学、统计学等多学科知识从事未成年人帮教工作来说，我国的帮教技术、帮教理论显得相对匮乏，还未形成系统的帮教理论。此外，帮教工作形式化严重，因缺乏具有一定专业知识及专业培训经历的专门帮教人员，导致帮教工作犹如蜻蜓点水，不够深入细致⑧。还有帮教工作以在司法阶段的程序保护为主，而对其人格转化远没有达到应有的重视。

（三）帮教对象的区别对待

户籍管理使中国公民具有不同身份。不同的身份又意味着享有不同的待遇。由于户籍的限制以及当地司法机关对地方经济利益的考量（对涉罪未成年人社会调查难、社区矫正工作的监管难、矫正难，花费成本高），帮教对象往往大都限于本地户籍，非本地籍涉罪未成年人则被排除在帮教体系之外，难以享受“同城待遇”，主要表现在与本地户籍未成年被告人相比，非本地户籍的涉罪未成年人在检察阶段无逮捕必要适用率低、不起诉适用率低，在法院审判阶段管制、缓刑适用率低，在刑罚执行阶段社区矫正适用率低，这体现了刑罚适用中的不公平性。将非本地户籍的未成年人送进监狱，服刑经历既增加了交叉感染的概率，又对未成年人心理造成了不容忽视的伤害。

帮教对象的区别对待也是严重制约未成年人司法发展的瓶颈。根据上海市检察院未检处的最新统计，近年，外地来沪未成年人犯罪比重逐年上升，2011年为81.7%，其中在沪无监护人、无固定住所、无经济来源的“三无”涉罪未成年人占70%以上⑨。截至2013年7月，在北京市朝阳区，外来未成年人犯罪已占未成年人犯罪比例的80%⑩。以户籍为依据的传统社会管理模式难以为他们落实社会帮教，未成年人羁押率居高不下，一直是未成年人轻缓刑事政策难以落实的重要原因。

三、对策

对涉罪未成年人的帮教，必须构建多层次、立体化的社会帮教体系，努力形成全社会共同参与挽救涉罪未成年人的格局。

（一）帮教组织社会化

目前，我国现有的各式不一的组织机构形式，如少年法庭、社区矫正机构、“观护基地”等大多都是借鉴国外的成熟经验，在一定程度上发挥了一定的作用，但因为未能形成完备的体系，收效甚微。笔者认为，我国应借鉴大陆法系国家帮教涉罪未成年人的司法经验[11]，在整合各帮教单位职责的基础上，组建一个官方的社会帮教常设机构，负责帮教活动的组织实施，同时引进社会力量，共同完成对涉罪未成年人的帮教工作。官方的帮教机构具体负责：

1.建立各司法机关共享的帮教基地

整合共青团、社工组织、学校、社区、企业的各方力量，依托社会责任感强的政府机关、企事业单位，建立各司法机关共享的帮教基地，由基地提供食宿和劳动技能培训，并指派擅长教育的企业人员带教，配合帮教人员工作。司法机关在办理未成年人案件时均需审核其有无羁押必要，如认为无羁押必要应第一时间通知社会帮教机构，落实帮教措施。建立各司法机关共享的帮教基地能有效扭转各司法机关帮教工作各自为政、形不成合力的被动局面，最大限度发挥帮教基地和司法机关各自的职能作用。虽案件在各司法机关流转，但帮教对象可一直在基地接受帮教直至刑罚执行完毕，保证了帮教工作的一贯性和有效性。此外，还应申请设立社会帮教专项基金。基金主要用于判处非监禁刑未成年人的帮教。来源分社会捐赠和政府拨款两个方面。专项基金设立专门的财政管理账户，帮教基地凭司法机关通知帮教的司法文书和帮教机构的委托书与财政部门统一结算。

2.建立专业化的帮教工作队伍

虽然我国较早就确立了社会帮教制度，但由于各种原因一直以来没能形成一支专业化、规范化的帮教工作队伍。社会帮教的“短板”抑制了未成年人特别程序功能的发挥，随着新刑诉法的实行，涉罪未成年人社会帮教工作又被提上了重要议事日程。在当前国家财力尚不充足的情况下，可以将具备一定教育工作或社会工作能力、能适应帮教工作的连续性，具有一定的时间保证，而又热心公益事业、有良好道德修养和一定的文化素养和法律常识的人吸收为志愿者，并对其进行登记和培训，由志愿者对涉罪未成年人进行帮教。同时国家应尽快鼓励民间力量组建专业的社会帮教机构，并采取向其购买服务的方式引导民间力量有序参加社会帮教工作，实现由“专业机构帮教为主、志愿者帮教为辅”的新格局。由于社会帮教的专业性强，国家还应积极利用社会人力资源，聘请社会上的教育专家、心理矫治专家、犯罪学专家、社会学专家作为成员，建立帮教专家库，长期合作，通过专业力量的支持，更好地帮教涉罪未成年人。

3.加强对帮教过程的监督和对帮教效果的考察

官方的帮教机构应通过查阅档案、与帮教对象谈话等方式不定期抽查帮教人员、帮教基地开展帮教活动的情况，主要监督是否存在对帮教对象不管不问、放任自流、纵容包庇，不履行帮教职责的渎职问题；是否存在打骂、侮辱、刁难被帮教人员的侵权问题；是否存在同被帮教人员同流合污相互利用的违法违纪问题；是否存在拒绝被帮教对象的合理要求，对被纠正人员的困难和疾苦漠不关心、不理不睬的问题；是否存在帮教活动流于形式，帮教效果不明显的问题；是否存在不作为、乱作为和帮教效果差的问题。如发现问题应督促帮教人员和帮教基地及时整改。

（二）帮教工作科学化

1.在帮教主体方面，推行国家职业资格证书制度

目前我国从事社会帮教工作的人员大多以兼职为主，包括政府民政部门及城市街道办事处、工会、妇联、共青团等机构的工作人员和社区居民、在职职工、在校学生等志愿者。这些人员大多没有经过专业的培训，有的甚至文化水平很低，帮教效果不明显，甚至重新犯罪率较高。根据《北京规则》“行使处理权的人应具有特别资历或经过特别训练，能够根据自己的职责和权限明智地行使这种处理权”之规定，国家应加强对帮教从业人员法学、心理学、社会学等专业知识的培训，逐步推行帮教人员职业资格证书制度，取得职业资格证书的人员需在帮教机构实习一年以上，方能取得正式的执业资格。

2.在帮教手段方面，完善帮教措施

对于已经司法裁判确定不再羁押的未成年人，帮教机构应在帮教专家库中选聘专家、联合帮教人员，在对帮教对象充分评估和了解其需要的基础上，制定包括必要的社会技能训练、心理危机干预、职业生涯规划与职业技能培训、再犯罪预防教育等在内的系统化、程序化、可操作性的帮教方案，该方案应突出帮教对象的个性特征，增强帮教的针对性、有效性。帮教人员还应根据帮教的具体情况适时修正方案，确保方案切实可行。

3.在帮教效果方面，突出心理矫正在帮教中的重要作用

心理辅导是目前对犯罪未成年人进行帮教最有效的方法。未成年人犯罪虽然原因不同，但无非是社会、学校、家庭、个人等几个方面，而这些方面最终都是通过影响未成年人的性格来发挥作用的。帮教活动引入心理疏导机制，就是在特定时期内由专人对未成年人进行多次深入接触，了解其心路历程，并在一段时间内不断予以矫正，帮助失足的未成年人修复其性格缺陷，最终消灭犯罪的动因。

（三）帮教对象平等化

平等权是指凡是我国公民不论其民族、性别、职业、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住年限等有何差别，也不论其出身、社会地位、政治地位有何不同，都平等地享有宪法和法律赋予的权利。外来未成年人是弱势群体中更加弱势的那一部分，外来未成年人与本地户籍未成年人得到同样的保护，是我国人权保障原则入宪的要求，也是衡量社会公平正义的重要标志。由于各种历史原因，国人的身份歧视、地域歧视和户籍歧视的观念由来已久，司法工作人员在办案过程中也难免受到这种思维的“侵蚀”，有意无意地以此为判断基准，对涉罪外来未成年人容易做出“够罪即捕”的决定。再先进的法律制定出台后都要依靠执法者去实施、去行使、去保障，强调执法者对涉罪外来未成年人平等权的尊重，就是要求执法者树立平等保护的理念，强调执法的公正性、准确性，减少因区别对待而造成的不良后果。落实平等保护的措施有：

1.充分发挥社会调查的作用，奠定平等保护的基础

新《刑事诉讼法》社会调查制度已经成为未成年人刑事诉讼程序中的一项重要制度，是对涉罪未成年人进行量刑、处遇、帮教的重要依据。新法实施后，各地公、检、法机关在社会调查的程序、内容、方式等方面积极探索，积累了不少经验，在一定程度上推动了社会调查制度保护未成年人价值的实现。然而，由于实践中社会调查主体的混乱和多元化，地区间社会调查的司法协作难以有效进行，再加上外来涉罪未成年人社会调查成本高、难度大，很难保证调查结果的客观性、全面性和有效性，其结果，执法者对外来涉罪未成年人往往陷入“羁押有利”的困境。为解决这一实践难题，确保调查结果客观公正，为司法机关准确适用强制措施和平等帮教奠定坚实基础，建议立法统一社会调查的主体，赋予司法行政机关对涉罪未成年人进行社会调查的职能。对于社会调查的主体，尽管新《刑事诉讼法》规定为公安机关、人民检察院和人民法院，但如果这项工作主要由公、检、法三机关承担，一方面会使这些机关业务办理中案多人少的矛盾更加突出，社会调查的质量难以保证；另一方面基于这些机关在诉讼中侦查、控诉和审判职能的承担，公众对其社会调查的中立性也会产生质疑，因而，公、检、法三机关作为社会调查的启动、委托、指导、审查主体更为合适[12]，主要的社会调查工作则可以委托相应的司法行政机关开展。为行使好社会调查这一职能，各地司法行政机关应在机关内设立独立的社会调查部门，由该部门具体负责从共青团、妇联、关心下一代工作委员会等机构、组织和社会志愿者等人员中选拔、建立专业化的社会调查员队伍，并负责社会调查员的培训、监督、管理和社会调查程序的规范等相关事宜。至于对外地涉罪未成年人的社会调查，则应由办案机关协调涉罪未成人所在地的公、检、法委托当地的司法行政机关统一进行。

2.对涉罪外来未成年人，应尽可能采用取保候审代替审前羁押

在当前群体对抗性矛盾上升的社会环境下，对涉罪外来未成年人羁押措施的不平等适用，必然会激化农村人口与城市人口、外来人口与本地人口之间的对立隔阂。因此，让具有相同犯罪情节的涉罪未成年人，不论是本地人还是外地人均能无差别地适用强制措施，有利于实现司法公正和增进社会和谐。另外，在司法实践中，其实有相当部分的未成年人轻微刑事案件最终是可能适用缓刑等非监禁刑，甚至是可以不起诉的，但是如果涉罪未成年人因为缺少“监管、帮教条件”已被逮捕羁押的，就会强化检察官或法官对提起公诉或判处实刑的重刑化倾向。为了克服这一弊端，也有必要采用取保候审代替审前羁押。而针对外来涉罪未成年人往往缺乏“有效的监护条件”这一现实，为了使犯罪情节较轻并真诚悔罪的外来未成年人能够平等地适用非羁押强制措施，从而早日回归社会，不少地方司法机关纷纷采取措施，通过建立观护站或帮教基地等方式为其提供帮教、监管条件，也以此来保障外来涉罪未成年人非羁押期间诉讼程序的顺利进行。但由于涉罪未成年人的社会帮教牵涉多个部门，是一项社会化的系统工程，单单依靠司法机关的力量无法有效解决遇到的难题，也难以达到应有的效果，因而，各级政府部门应加大对涉罪未成年人帮教工作的投入，建立由政府牵头，公、检、法、司和教育、民政、卫生、财政等职能部门和妇联、共青团等人民团体共同参与的帮教工作体系，唯有如此，才能真正解决因户籍不同导致同罪不同罚的现象[13]。

3.充分发挥帮教基地的作用，解决平等保护遇到的难题

要让帮教基地在平等保护外来涉罪未成年人权益上充分发挥作用：一是可以从基地或未成年人保护机构或组织中推荐合适成年人担任外来涉罪未成年人的保证人，解决保证条件缺失的问题。合适成年人不仅要担任保证人，还要担任帮教人员，负责外来涉罪未成年人的日常教育管理，从而也可以解决多数帮教基地往往只是单纯提供工作岗位和劳动条件，帮而不教的问题。二是基地为他们提供免费固定食宿，解决取保候审或判缓刑后缺少监管场所的问题；基地内住宿场所的固定，也可以在一定程度上防止外来涉罪未成年人在帮教期间受不良因素的影响而重新犯罪，增强帮教的效果。三是落实社会帮教方案，解决取保候审或判缓刑后监管帮教无法落实的问题。在帮教方案的落实上，司法机关和办案人员应发挥主导、督促和协调作用，帮教基地和合适成年人则应负责方案的具体落实。四是无偿教授劳动技能，提高他们回归社会的信心和能力。帮教基地有效克服这些难题，使以宽缓为主的未成年人刑事司法政策不再是外来未成年人眼中的“水中月、镜中花”，从而实现真正意义上的平等保护。

注释：

①姚建龙：《长大成人：少年司法制度的建构》，中国人民公安大学出版社2003年版，第41页。

②王雪梅：《论少年司法的特殊理念和价值取向》，载《青少年犯罪问题》2006年第5期。

③张中剑：《检视与完善：我国未成年人附条件不起诉制度若干问题探讨》，载《中国刑事法杂志》2013年第7期。

④储槐植：《刑事一体化和关系刑法论》，北京大学出版社1997年版，第409—410页。

⑤杜万先、李艳：《突然与应然：新刑事诉讼法适用下的未成年人检察工作检讨与展望》，载《中国刑事法杂志》2013年第7期。

⑥王庆和：《失足未成年人帮教一体化机制的构建》，载《法学教育》2013年第4期。

⑦黄燕：《德国少年司法的启示》，载《人民法院报》2013年11月19日，第2版。

⑧田媛：《关于建立和完善涉罪未成年人社会帮教体系的思考》，载《法制与社会》2012年第11期。

⑨栾吟之：《涉罪未成年人帮教不分户籍》，载《解放日报》2012年5月24日，第7版。

⑩徐日丹：《北京朝阳：实现涉罪未成年人社会调查全覆盖》，载《检察日报》2013年7月12日，第2版。

[11]卢琦：《中外少年司法制度研究》，中国检察出版社2008年版，第152—189页。