新疆少数民族牧民定居政策的历史演变

王江涛

新中国成立以来，为改变传统的牧业生产方式，使牧民由游牧走向定居，国家制定了一系列政策。“十一五”期间党中央提出建设有中国特色的社会主义现代农业，畜牧业是农业的重要组成部分，畜牧业成为牧民的重要增产增收方式，新疆作为牧业大省，新疆畜牧业的现代化关系到边疆的稳定和新疆的发展。虽然新疆有广阔的草场和传统牧业的经验，但新疆的牧业现代化还有较长的路要走，而牧民定居是发展现代牧业的重中之重。地域环境决定生产方式，新疆处于干旱半干旱地区，造就了新疆自古以来就是以游牧业为主要的生产方式。数千年来新疆各族人民在这片土地上繁衍生息，过着传统的游牧生活。经济进步促进社会的发展，社会的发展又推动着生产方式的转变。新中国成立后，新疆少数民族牧民的生活方式就开始由游牧方式向定居半定居转变。迄今为止，新疆少数民族牧民定居取得了比较丰硕的成果，其中党和国家的政策起到了巨大的引导作用。

一、新疆少数民族游牧特点

新疆少数民族自古以来过着逐水草而居的游牧生活，他们居住的是易于拆卸的帐篷，这是由于需要频繁搬家，住房就必须是能够随意移动的活动房，古代称这种住房为“穹庐”“毡帐”等，俗称毡房”“帐房”等；牛羊是他们的生产对象，牛羊的多少、是否兴旺是他们生活是否富足的体现。他们每年的生活方式大致可以分为两个阶段：夏牧场阶段和冬牧场阶段。夏牧场阶段是指每年的6月至9月，牧民们就会汇聚到这里，支起帐篷放牧和生活。夏牧场一般为高山地区，面积大、牧草丰茂、草质好、载畜量大、气候凉爽，是牲畜育肥的好地方。夏季牧场一般可利用60-120天，是牧民进行牧业生产的最好时光，为了使牛羊快速的生长，牧民赶着牛羊过着逐水草而居的生活。

二、少数民族定居政策发展历程

新中国成立以后，国家为改变牧区的落后状况和维护边疆地区的稳定，制定了一系列的牧民定居政策，并不断根据历史现实进行调整。截止到“十一五”计划完成时，新疆牧区大部分牧民实现了定居，牧民定居政策取得了可观的成效。

1.50年代牧民定居政策的提出。新中国成立后，社会上兴起牧业落后”的观念，为改变牧民落后的生方式和增加收入、照顾牧民生活，国家提出了牧民定居观念，制定了相关政策，并多次在党和国家重要会议上提及。如，周恩来在1950年6月的《关于西北地区的民族工作》中提出：“应该照顾牧民生活，让他们逐步由游牧走向定居”[1]。

有些干部武断地认为游牧是落后的生产方式，不利于社会主义建设，盲目地提倡牧民放弃游牧走向定居，牧业生产遭到严重破坏。尼勒克县吉仁台乡二大队在1952年有253牧民，到1954年有89户牧民放弃游牧走向定居，牧业生产遭到大幅度破坏。50年代后伴随着“一化三改”，新疆牧业走向合作化道路，1956年新疆牧业基本实现牧业生产合作化；但这种一味的“牧业落后论”造就了重农轻牧，一刀切地实行牧民定居严重的挫伤了牧民的积极性，盲目的定居政策给新疆农牧业造成了严重的破坏。究其原因主要有两点：第一，缺乏牧民定居工作的经验，脱离了实际。第二，大部分干部没有深入牧区了解牧民生活现状，盲目追求政绩。但无论如何牧民定居政策的提出是大势所趋，是牧业现代化的需要，是提高牧民生活水平的需要。

2.六七十年代牧民定居政策的波动。20世纪六七十年代全国牧区进入“公社化”时期，牧民定居状况有了较大幅度的发展。在这个时期牧民定居政策是在“开荒兴农”的基础上进行的，牧民定居政策在不断的变动中进行调整。在1958年开展的“大跃进”活动和1960年开展的“全民大办粮食”活动中，为了增加粮食产量，新疆牧区掀起了新一轮的“开荒兴农”运动。究其原因，一方面，牧区牧民为了方便农业生产，逐渐在靠近农田的地方建造房屋，走向定居；另一方面，因为推崇“牧业落后”理论和“全民大办粮食”运动，大量草场被开垦为农田，草场面积大量减少，牧民牲畜数量大幅度减少。“有些牧区生产上放弃了‘以牧为主’的方针，认为农业先进，畜牧业落后，企图以农业改造牧业，变牧业区为农业区，盲目地大量开垦牧区草原，严重地破坏了牧场，使许多地方畜群的冬春窝子无安排。”[2]牧区发展农业一定程度上也是改变牧区贫困状况的必然趋势，但牧业生产变动比较大，畜产品产量不稳定，造成牧民收入波动较大，一旦发生自然灾害，牧民牲畜遭到严重损失，牧民生活将陷入极端困难的境地。

70年代初，为改变牧区生产方式单一、收入来源少的问题，自治区党委明确要求：“逐步建立饲料基地，修建棚圈，创造人工养畜的条件”“改变逐水草放牧、安于做大自然奴隶的状态”“牧业队有条件的要发展些农业，逐步做到口粮、饲料自给”并且要求保护草原，严格制止乱开草场。但牧业队口粮自给较为困难，国家对牧区实行粮食“一定五年”的政策后，则要求“以农促牧”。[3]在新的牧民政策下，部分牧民在有些地方建立砖瓦材质的房屋，发展成为半农半牧的半定居状态，牲畜的过冬草料和牧民的口粮有了保障，牧民收入来源交易前有了以前相比有了较大幅度的提高，但这种生活方式的牧民只占牧民总量的20%-30%。

为保证牧业的发展，保护生态环境。1975年召开了全国牧区畜牧业工作会议，这次会议的主要以议程是“禁止开荒，保护牧场”。在这项政策的引导下，牧区牧民尽管已经在定居点建立了房屋，为了实行牧场的轮换，牧民又重新回到了定期更换牧场、逐水草而居的游牧生活，这实质上和50年代以前的定居游牧没有差别。

3.改革开放后牧民定居政策的确定。改革开放后，在包产到户政策实施的背景下，1983-1984年新疆牧区也开始了对牧区的改革，改变公社化的生产方式，由牧民承包草场和牲畜进行生产，牧民获得草场的使用权。新疆1986年召开“加快发展北疆牧区经济工作会议”，自治区党委和人民政府确定了牧民定居的方向，“提出了应该从实际出发，因地制宜，量力而行，逐步实施并且在统一规划、合理布局、大分散、小集中、有利于生产的思想指导下安排定居的原则，还作了规划部署”[4]。1986年召开的新疆维吾尔自治区牧区工作会议和1987年召开的全国牧区会议确定以建设牧民定居点和建立相关辅助设施的方式，确保定居点达到有水源、有道路、有住房、有牲畜、有棚圈、有耕地、有草场、有学校、有医院、有文化与技术推广站的“十有”目标。“九五”期间制定了保证定居点“三通”“四有”“五配套”“三化”“两不转”目标。并按照“三通四有五配套”“两不转”的要求，切实改善草料地配套水利设施、人畜饮水、牧道及公共事业等基础设施条件，积极促进草畜平衡，使牧民定居工程发挥了综合效益。在自治区统一的领导下，新疆牧民定居工作得到切实的实施，1990年定居半定居牧民占总牧户的 43.3%，“1994年达到49%”[5]。“九五”计划期间达到80%[6]。在这一时期新疆的牧民定居政策得到长足的发展。

4.新世纪牧民定居政策的推进。牧民定居经过改革开放二十余年的发展，对新世纪新疆牧民定居提出了更高的要求。“十五”计划自治区制定了更加深入的牧民定居政策。自治区党委和政府要求各级政府要在“三通四有五配套”“两不转”要求的基础上，进一步推进牧民定居点的建设。确保牧民定居点牧民能够就近地享受到经济、医疗、教育、技术等方面的基础设施。在定居方式上，采取建立集聚式的定居点或靠近公路插花式的安置方式，以方便牧民为主要依据。温家宝总理在第十一届全国人民代表大会中做的政府工作报告提到，牧民定居关系到边疆的稳定和新农村的建设，要求畜牧大省各级政府要认真落实中央关于牧民定居的政策，切实保证中央关于少数民族和针对少数民族地区发展的措施落实到实处。加强边疆地区少数民族牧民居住环境的改造，确保少数民族牧民居有定所，通过各级努力为牧民定居开创新局面。2010年以来，国家和自治区设立专项基金，对牧民建房给予补贴，即对牧民建房和牲畜棚圈建设给予30%-50%的补助，这项政策大大减轻了牧民的负担，牧民倾向定居，截止到2010年90%以上的牧民实现了定居。新疆少数民族牧民地区形成了基础设施齐全、道路顺畅、邻里关系和睦的牧民定居点，牧民在这里安居乐业。

三、牧民定居政策的总结

新中国成立以来，党和国家开始制定牧民定居政策，并在各个时期不断做出调整。尽管牧民定居政策在历史的有些时期走得有些曲折，但在总体方向是正确的，牧民定居政策得到了贯彻。尤其是改革开放之后，中央和自治区不断制定有利于牧民的牧民定居政策；牧民定居水平不断提高，在新疆牧业县形成了设施齐全的牧民定居点，牧民能够享受到生产、教育、医疗、技术等各方面的便利，牧民生活更加富足，受教育年限增加，知识层次明显提高。相信在有利于牧民定居政策的不断推进中，社会主义现代化牧业终将建成，牧民将共享社会主义建设的成果。同时也必将推进新疆的民族团结和边疆稳定。

[1]国家民族事务委员会，中共中央文献研究室.新时期民族工作文献选编[M].中央文献出版社，1990.

[2]中共中央党史研究室科研管理部，国家民族事务委员会民族问题研究中心.中国共产党民族工作历史经验研究[C].北京：中共党史出版社，2009.

[3]吐尔逊娜依·热依木.牧民定居现状分析与发展对策研究[D].乌鲁木齐.新疆农业大学，2004（27）.

[4]新疆维吾尔自治区地方志编纂委员会编.新疆通志（第三十四卷）畜牧志[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1996.

[5][6]新疆维吾尔自治区地方志编纂委员会编.新疆统计年鉴（2000）[M].乌鲁木齐：新疆年鉴社，2000.