从区域经济协调发展理论看我国区域经济规划方案

刘 静

(重庆理工大学国资处，重庆 400054)

一、对经济区域规划的解读

2009年，中国经济走势呈现出“V”型线，由受到国际金融危机的影响，国家先后批复了长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、黄河三角洲、中部和西部9个区域发展规划。新的区域经济版图逐渐成型。区域经济发展规划对促进中国产业结构升级、扩大内需、拉动投资有非常重要的意义。

新的经济区域规划的划分始终遵循经济区划分的基本原则。

首先，遵循“区内求同、区际求异”原则，即各个区域内部地区拥有相似的自然、经济、社会和环境条件，且在资源条件、经济发展存在的问题和潜在问题，面临的任务与发展方向等方面都具有相似性;而区际间则应存在差异，避免重复建设，特别是部门经济区或经济类型区之间的差异应非常明显。例如《横琴总体发展规划》《支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》这两个不同的区域经济规划不仅遵循了“区内求同、区际求异”原则，还展现出“突出地区优势，同时与本地国民经济综合发展相结合”的区划原则。

其次，遵循地区经济中心要与经济腹地相结合的原则。经济腹地通常指一个密集的城市区，一个大城市或者中小城市群。在《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》中，主要区域包括山东省东营和滨州两市全部以及与其相毗邻，但其主要内容是依托东营、滨州、潍坊、莱州四个港口，重点规划建设四大临港产业区。而在《中国图们江区域合作开发规划纲要》中，主要以吉林省长春市、吉林市部分区域和延边州为核心地区，

其三，遵循经济区的界线尽可能与行政区界线一致的原则。例如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008－2020年)》，该区域规划主要包括广东省珠江三角洲地区的广州、深圳、珠海、佛山等九个城市。《江苏沿海地区发展规划》明确指出以连云港、盐城和南通三市为区域范围。《辽宁沿海经济带发展规划》中则包括了大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛等沿海城市。此外，各个规划同时遵守了“同级经济区之间在地域范围上没有重叠或交叉”的原则。

除了继续关注沿海地区经济发展，中央还批复了关中－天水经济区和促进中部地区崛起规划，旨在推进中国西部和中部的协调发展。“西三角经济圈”的意义，更在于将成为中国西北地区和西南地区联运并进的桥梁。

从沿海区域规划的“见缝插针”，到中部、西部与东北地区的各个突破，每一个区域经济规划的出台，都不只是单个区域的“独奏”，只有各地携手并进，方能担起促进中国经济持续增长的重任。在世界经济全球化和区域化的背景下，中国正抓紧改变以往长期计划经济体制下形成的单体城市或行政区经济自闭式的经济发展模式，转而强调加快区域经济发展，以解决地区间发展的不平衡。

二、“新区域经济版图”产生的原因与过程

(一)从追求经济增长向追求经济发展的转变

自改革开放以来，我国政府和人民以追求GDP增长为中心，大力发展经济，由此取得辉煌成绩，但贫富差距加大和城乡二元经济结构等尖锐问题暴露了单纯追求经济增长的不足和劣势。作为追求和谐社会的政府而言，在经历了30年改革开放后，经济总量大幅上升，外汇储备世界第一的情况下，应该思考追求产业增长外，把注意力向追求产品合理分配以及消除贫困，满足人民基本需求的方面转移。

(二)以县域为单位的经济发展的局限性

中国悠久的历史长期形成了以县级行政区为基本单位的经济发展体，而地方政府出于经济主体的动机和利益冲突，争相发展有利于本地区的产业，惯常追求小而全的经济模式，从而导致了地区产业结构趋同、各地重复建设的后果。1994年分税制改革以后财政分离，且地方政府自主权扩大，又逐渐导致区际经济关系紧张、经济秩序紊乱的局面。主要表现为区际经济摩擦日益增多，农副产品和原材料的争夺日益加剧;地区间贸易壁垒、市场分割进一步抬头，阻碍了商品和要素的正常流动，扰乱了经济的正常秩序和市场发育，主要表现在商品销售排外、资源强调就地加工、生产布局区内配套、资金流向流入不流出等。

(三)区域经济发展失衡促使向经济协调发展的转变

区际之间经济发展失衡，首先是区际之间经济差异拉大的问题，其表现在各个方面，诸如东、中、西部地区之间，一般地区与贫困地区和民族地区之间、乡村地区之间以及资源省区和加工省区之间，发展差距都有明显扩大的趋势。其中，尤以东、中、西部地区之间差异扩大令人关注。

改革开放以来，我国实行向东部沿海过度倾斜的区域经济政策，从而产生了两方面后果:一是区域经济发展不平衡，区际之间经济差异拉大，不利于社会稳定和民族团结，不利于在稳定中求发展;二是长期以来形成的区际经济关系和产业关联受到损害，不利于形成区域产业特色和区际分工格局，也不利于提高宏观经济效益。

此外，老工业基地出现萎缩，发展后劲严重不足。改革开放以来，一些老工业基地虽然也地处东部沿海地区，其区位条件和外部条件都是不错的，但与东南沿海新兴工业化地区相比，却出现萎缩现象，增长不景气。老工业基地出现萎缩现象原因有许多方面，但最重要的还是它们正处于经济成熟期，即将走向衰退期。它们大多建成于20世纪五六十年代，传统产业所占比重大，加上对现有企业技术改造和产业结构转换重视不够，致使出现产业、企业和产品老化等方面的问题，亟待更新、改造与重构。

三、如何防范与解决可能出现的问题

(一)遵循效率优先兼顾公平的原则

在各区域发展过程中，难免出现利益冲突和摩擦。长期以来我国坚持的原则就是效率优先、兼顾公平。虽然此前我们谈到，经过30年改革开放的发展，当前我国整体实力明显增强，我国中央政府本着构建和谐社会，保证社会安定团结的思想，逐渐把精力投向合理分配和保障民生的层面，致力于缩小贫富差距，解决收入分配、医疗保障和社会保障等问题。但在区域经济发展中，区域内部的目标是使得整个区域经济得以长期发展，提高区域内工业化水平和文化水平，提高区域内部人民的富裕程度;加之出台区域发展规划的地域，经济水平参差不齐，部分地区长期落后，亟待经济发展。故而，各区域主管经济发展机构仍将奉行“效率优先，兼顾公平”的原则。

(二)解决体制上的障碍

1994年我国分税制改革后，“财政分灶”使得各县级政府的财权受到限制，但是属于县级政府的事务并没有减轻。各政府面对利益用力争抢，面对责任相互推诿的局面对区域经济协调发展十分不利。故而需要出台相关法律法规保障区域经济规划的实施，以保证出现问题时能得以解决;或者设立专门机构，综合管理区域经济协调发展的实施，保证产业政策和区域政策相结合，达到综合治理问题区域的目的。

在这个方面我们可以向一些发达国家学习，以20世纪美国阿巴拉契亚地区为范例:美国为了拯救衰退的煤矿地区阿巴拉契亚地区，为了使该地区重新焕发生机，建立了专门的机构负责协调地区和中央政府的关系，为该地区的生态保护和经济发展提供资金支持;此外，美国政府还特别通过了《阿巴拉契亚开发法案》，从立法的高度来扶持该地区的发展，最终取得巨大成功。

因此，建议我国的区域经济发展管理部门，出台法律法规保障区域经济的发展，以有助于进一步改善中央与地方的财权和事权分配;以有助于合理界定各级政府的规划领域和内容，避免高层次区域规划事无巨细，无所不包，防止地方政府盲目竞争和不必要的重复建设，保证中央与地方责、权、利协调统一。

(三)政策支持是关键

国家政策的支持对区域经济发展通常起到了至关重要的作用。我国改革开放后，东南沿海地区经济得以腾飞就是很好的实例。

国务院批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》就得了金融等方面的支持，根据规划，黄河三角洲地区可以按照相关管理办法，建立黄河三角洲产业(股权)投资基金。国家支持黄河三角洲地区在流转土地使用产权、林权和海域使用权抵押融资方面先行先试;支持发展村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融组织，建立健全农民小额信用贷款和农户联保贷款制度;支持黄河三角洲地区积极稳妥发展产权交易市场。

此外，有专家学者提出可以设立国家区域共同发展基金，专款专用，为区域经济规划提供财政支持和保障，笔者认为这不失为一个好方法。

(四)区际间开放市场

一般而言，区域协调发展中可能会出现新一轮的区域经济冲突。区域经济冲突的基本线索首先是重复建设(即盲目引进与重复布局)，然后是原料大战，其次是市场封锁，最后是价格大战。为了避免这些问题，建立空间市场一体化的有效管理体制和机构，建立城市分工协调机制迫在眉睫，以此促进和保证区际间市场的开放。区域整体发展的参与地区可以通过对各自资源禀赋的差异性、现有产业结构和面向本地市场及外地市场需求的不同来寻求区域内产业合作的空间。比如，从行业合作角度出发，根据区域内各地目前的产业发展状况，在农业产品贸易、矿产资源开发、旅游业、制造业、物流业等行业内进行区域内的分工协作;从产品层次角度出发，由于区域内各经济体处于经济发展的不同阶段，同时每一个经济体内部的经济发展也不平衡，这就能造就不同的经济群体，解决不同群体的就业问题。同样的道理适用于区际之间，同时还辅之以城市分工协调机制，不同的城市有不同的分工和定位，保障区际间不出现恶性竞争，要相互协调、互为弥补，开放市场，各取所需，消除冲突与摩擦。

［1］曲亮，郝云宏.竞争与合作:区域经济协调发展研究综述［J］.重庆与世界，2011(1).

［2］安占然，郭界秀，朱廷琚.我国区域经济开发的特性与区域利益整合［J］.经济经纬，2008(6).

［3］程永林.区域合作、利益协调与机制设计——基于泛珠三角与东盟跨边界次区域经济合作的研究［J］.东南亚研究，2009(2).