论义务教育均衡发展方式的转变

邢 可

（西华师范大学教育学院，四川南充，637009）

义务教育均衡发展方式是指推动义务教育均衡发展的各种要素投入及其组合的方式。目前，我国义务教育均衡发展的现实结果与发展目标有显著差距，现有的义务教育均衡发展方式越来越不能适应现实的需要。因此，要实现义务教育优质均衡发展的目标，就必须转变义务教育均衡发展方式。

一、义务教育均衡发展目标与现实结果的反差

2011年，随着西藏、四川、青海、甘肃等四省区通过“两基”国检，我国所有县级单位均普及了义务教育。义务教育实现全面普及之后，其发展的战略重点历史性地转移到促进义务教育均衡发展上来。2005年，教育部颁布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，第一次将“均衡”作为义务教育发展的指导思想和发展方向。2006年新《义务教育法》提出，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”，第一次将义务教育的均衡发展纳入了法制的轨道。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》把推动义务教育均衡发展列为重要内容，提出到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展，以及缩小教育发展校际、城乡和区域差距的具体思路和办法。

就当前来看，各级政府在推进义务教育均衡发展方面积极采取各种措施，使得区域之间、城乡之间、学校之间在办学条件方面的差距逐步缩小，但办学理念、管理水平和教育质量仍存在较大的差距。就师资状况而言，城乡差距仍然较大，县域内小学高于规定学历教师比例的城乡差距最高达35.51%，初中城乡差距最高达47.52%；小学中高级职称教师比例的城乡差距最高达44.22%，初中城乡差距最高达53.17%；小学骨干教师比例的城乡差距最高达20.89%，初中城乡差距最高达24.64%。［1］义务教育均衡发展的目标不只是办学条件的均衡，而是以质量提升为中心，走有质量的公平发展之路，实现义务教育的优质均衡。在大力推进义务教育均衡发展的今天，我国的义务教育还处在初级均衡阶段，发展目标与现实结果的反差如此之大，现有的义务教育均衡发展方式已不能适应现实的需要，要实现义务教育优质均衡发展的目标，就必须转变义务教育的均衡发展方式。

二、义务教育均衡发展方式的转变

义务教育均衡发展方式是指推动义务教育均衡发展的各种要素投入及其组合的方式，其实质是依赖什么要素，借助什么手段，通过什么途径，怎样实现义务教育均衡发展。［2］要缩小义务教育均衡发展目标与现实结果的反差，根本改变义务教育发展不均衡的现状，就必须转变均衡发展方式，从外延式发展转变为内涵式发展。外延式发展是以投资的扩大、规模的膨胀、数量的增长和空间拓展等外部因素作为动力和资源的发展模式；内涵式发展是以结构协调、要素优化、质量提升、实力增强等内部因素作为动力和资源的发展模式。

义务教育均衡发展是动态的历史发展过程，是一个由平衡到不平衡再到平衡的螺旋上升的循环发展过程。在这一过程中，教育均衡的发展水平是通过一定的指标来体现的，长期以来，我们通常从数量上衡量义务教育均衡发展的水平，例如经费、设备、校舍、物质环境等，数量的增长主要依赖教育资源的大量投入以及政府政策的引导，这是外延式发展。毋庸置疑，这种发展方式在义务教育均衡发展的初级阶段，能够在较短的时间内改善办学条件，实现义务教育的跨越式发展。但数量的增长并不是教育质量提高的充分条件，而且随着社会发展，义务教育普及和免费的实现，人们不断增长的高质量教育需求与供给不足的矛盾日益突出，依赖资源投入和政府引导的外延式发展方式难以实现义务教育优质均衡发展的目标。因此，要满足不同受教育者选择适合自身发展的优质教育，提高义务教育的质量，最终实现教育公平，必须转变义务教育均衡发展方式，走内涵式发展之路，更多的从学校文化、课堂教学、学校管理等指标来体现义务教育均衡发展的水平，总的来说就是从以资源投入为驱动、强调同质发展、依靠政府扶持发展的均衡发展方式转变为以质量提升为驱动、强调特色发展、依靠学校自主发展的均衡发展方式。

三、义务教育均衡发展方式转变的途径

（一）统筹安排、合理配置，提高教育经费的使用效率

中央政府主要通过转移支付，不断加大对义务教育的经费投入。义务教育转移支付中一般转移支付所占比重较大，中央政府没有明确规定如何使用转移支付资金，而且又缺乏一整套财政转移支出效益的考核标准。这就使得中央政府无法保证农村义务教育的发展获得足够的资金，由于地方政府处于简单的支付接收者的地位，因而在资金的使用上往往不关心支出的方向、数量和效率，无效投入浪费严重，也就是所谓的“粘蝇纸效应”［3］。所以在继续增加义务教育经费投入的同时，应统筹安排、合理配置，提高教育经费的使用效率。

第一，教育经费向弱势地区、弱势群体子女倾斜。党的十八大报告强调：“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生的资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。”对弱势地区、弱势群体进行“差别补偿”，“非均衡”推进义务教育均衡发展，正如亚里士多德的主张“不平等的对待不平等的”，以实现“不平等的利益分配符合最少受惠者的最大利益”。

第二，重点保障农村边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴。为了稳定农村边远和艰苦地区的教师队伍，保证当地的孩子也能享受到较好的教育，要建立农村边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴制度。可以借鉴国外经验，根据地理环境和条件恶劣程度的不同给予农村教师高低不等的津贴。以日本为例，各都、道、府、县必须以特殊的勤务津贴的方式，为处于偏远地区的公立小学、初中的教师及职员发放偏远地区教师津贴，偏远地区津贴每月实际支付额度由工资和抚养补贴的月额之和乘以偏远地区的偏远级别率得出，偏远地区的级别分为五级，一级率为8%、二级率为12%、三级率为16%、四级率为20%、五级率为25%。［4］

第三，大力推进教育信息化，加强学校宽带网络建设。在以计算机与网络技术为核心的现代信息技术支持下，教育信息资源不再具有独占性和排他性。逐步为农村学校每个班级配备多媒体教学设备，开发丰富优质数字化课程教学资源，使每个学生都有机会享受同样的优质教育信息资源，有利于促进教育在更高层次上的均衡发展。

（二）加强教师队伍建设，提升农村地区教师质量

教育大计，教师为本。提高义务教育质量，实现义务教育优质均衡发展，关键在于教师队伍的建设。

第一，不断提高义务教育阶段教师的整体质量。教师资格证是进入教师职业的第一凭证。目前，师范生毕业时可以自然获得相应专业的教师资格证，同时“非师范人员”也可以通过考试获得教师资格证，不论所学的专业与教育教学是否有关，只要通过相应的考试即可，这样教师队伍的质量得不到保证。为此，必须提高中小学教师准入门槛，师范生不应直接认定教师资格证。对于“非师范人员”则必须在参加教师教育培训后，方能取得参加教师资格证考试的资格。同时应打破教师资格终身制，定期对教师资格进行认定，加强对教师的师德、培训和工作业绩的考核，对不合格的教师实施退出机制。

第二，均衡城乡教师的质量。均衡城乡教师的质量主要有两个途径，一是聘用优秀教师到农村任教，二是通过农村教师在职培训，提高教师的素质。对于农村尤其是偏远农村地区来说，加强教师在职培训，促进农村教师质量的提高是更为现实的选择。在加大培训经费投入的前提下，着眼于教师培训模式的创新，培训场所由以高校为主转变为以教师所在学校为主，内容上由供给导向型转向教师需求导向型，这样就把在职教师的培训有机的渗透到真实的教学过程之中，突出培训的针对性和有效性，确保教师教育教学能力的质的提高，更加注重教师和学校现实的需求。

（三）珍视学校之间的差异，促进学校特色发展

教育发展的不均衡是绝对的，均衡发展是相对的。义务教育均衡发展决不是教育的平均主义。义务教育均衡发展，实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，办学条件、办学水平、师资素质、教育质量等基本均衡的基础上，学校充分挖掘自身存在的优势，找准自己的特色生长点并加以发展，形成自己的特色，进而促进教育质量的整体提高。

当前学校特色建设如火如荼，许多学校都忙于开办兴趣班、特长班，致力于打造有特点的教育名片。事实上，特色学校建设需要一个较长的过程，不是只停留在学校找到一个项目，或办几个特长班就可以了。特色发展，简而言之就是“人无我有”、“人有我精”，前者反映其独特性，后者折射其优质性。［5］学校特色发展要注重特色文化、特色课程、特色教学以及特色管理的建设。第一，每个学校身处不同的地域环境，受不同历史文化的熏陶，积淀了特有的文化底蕴，优质均衡发展不是抹平和消除这些差异，而是尊重差异，学校可以以此为出发点进行显性和隐形的文化建设，使特色文化渗透到学校的环境、建筑、文化设施和规章、制度等各个方面。第二，从学校自身的实际情况出发，结合学生个性发展的需求开发校本课程。校本课程开发最容易表现学校的自主性、创造性与学校的独特个性。第三，教学是学校教育的中心环节，特色教学也是学校特色发展的核心内容。教师要改变以往单一化、教条化和封闭化的课堂教学模式，注重课堂教学的多样化、生成性和开放性。同时教师要根据学生禀赋和需求的不同，因材施教，充分发展学生的潜能，培养学生的个性和特长。第四，实施校本管理，充分依靠教师与学生进行自我管理、自我发展，使教师和学生树立“我是管理者”的理念，进而促使他们从自身出发规范自己的言行。

（四）健全学校管理机制，提升学校的软实力

目前我国中小学实施的校内领导体制是校长负责制，它增加了学校的办学自主权，提高了学校的管理效率，对学校教育改革和发展做出了巨大的贡献，意义深远。但校长权利没有清晰地界定，在实施过程中出现了校长权利膨胀，监督失衡，校长队伍整体素质偏低等问题。

孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”［6］

第一，保障教职工参与学校管理的权利。校长负责制绝不是校长一个人说了算，教职工作为学校人员的重要组成部分，具有参与学校管理与监督的权利，而且发挥着不可替代的作用。《中华人民共和国教师法规定》，教师“对学校教育教学，管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”教职工代表大会决不能成为一种“摆设”，要定期召开教职工代表大会，充分发挥教职工的参政、议政、民主管理和民主监督的作用。第二，建立家长代表制度。从制度上切实保障和加强家长参与学校管理的权力，选举有知识和管理能力的家长作为代表参与学校管理，家长代表有权与校长、教师一起制定有关学校发展的主要政策，并对学校教育教学工作的实施情况进行监督。第三，提升校长的个人素质。校长在执行权力的过程中，存在较大的自由裁量的空间，实际上，通过法规并不能完全解决问题，校长权力中的许多问题只有通过校长自我素质的提高来加以解决。［7］常言“一个好校长就是一所好学校”，作为一校之长要能够清晰的认识自己的权利力以及必须承担的相应的责任，不断提高自身决策能力、执行能力和管理能力等。

［1］中央教育科学研究所教育督导评估研究中心.义务教育均衡发展报告（2010）［M］.北京：教育科学出版社，2010：147-166.

［2］褚宏启.论教育发展方式的转变［J］.教育研究，2011（10）.

［3］褚宏启.教育发展评论（第二卷）［C］.北京：教育科学出版社，2009：72.

［4］李文英.战后日本振兴偏僻地区教育的措施及启示［J］.教育研究，2004（2）.

［5］张熙.义务教育学校特色建设的动力系统与“枣形”模型［J］.教育科学研究，2011（7）.

［6］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1961.

［7］鲍传友.校长负责之下的校长权力大小及其规约［J］.教育科学，2004（8）.