中缅关系面临的挑战及中国的战略选择

田立加，王光厚

（东北师范大学政法学院国际政治系，吉林长春，130117）

自1988年缅甸军政府的上台以来，以美国为首的西方国家就开始对缅甸实行遏制、孤立政策。孤立无援的缅甸只能将中国视为其最重要的军事和外交盟友。但是，中缅关系近年来却出现了一些变化，主要是由于：其一，美国开始推行“重返亚洲”战略，缓和了其与缅甸的关系。在中美地缘政治较量中占有重要地位的缅甸开始在中美之间摇摆不定，这严重影响了中缅能源合作以及中国的战略安全。其二，缅甸国内正在进行的政治改革催生了中缅关系的诸多问题。例如，“民地武”①“民地武”——是缅甸少数民族地方武装的简称。与政府军的战争严重威胁着中国边境人民的生命财产安全。给民众更多的言论权力又加剧了缅甸社会“去中国化”的趋势。笔者系统分析了缅甸对中国重要战略价值以及中缅目前面临的挑战，试图找到中国的应对策略。

一、缅甸对中国的重要战略价值

缅甸位于亚洲东南部、中南半岛西部，南临安达曼海，西南濒临孟加拉湾。陆上毗邻孟加拉国、印度、老挝、泰国和中国。它北部和东北部同中国西藏自治区和云南省接界，中缅国境线长约2185公里。缅甸地理位置十分优越，扼守进入马六甲海峡的要道，连接南亚、东南亚与中国内陆。加强中缅关系对中国具有重要的战略意义。

（一）中缅能源合作是中国的能源安全的有力保障

中国传统的石油运送通道是海上运输，其中最重要的航线为，经由印度洋、马六甲海峡、南海以及台湾海峡，最终运送至中国大陆。但是，随着近年来全球能源供应的紧张以及中国与周边国家领土争端的升级，这条海上线路存在的风险越来越多。缅甸不仅自身拥有着丰富的油气资源，而且濒临油气资源充足的波斯湾。与缅甸能源合作可以缓解中国对马六甲航道的依赖，破解中国的“马六甲困局”。缅甸作为中国新的能源供应地，与其共同修建的中缅石油和天然气管道不经过第三国，大大降低了运送过程的风险。中缅石油管道建成后将为中国大西南经济开发带来巨大的效益，有利于我国“西部大开发”政策的推行。单纯从石油供给的角度来看，缅甸的重要性丝毫不亚于中俄油管和中哈油管。［1］至此，中国“东北、西北、西南陆上和海上”②“东北、西北、西南及海上油气管道”指的是，中俄原油管道、中亚天然气管道、中缅石油及天然气管道以及经由马六甲海峡的海上通道。四大油气管道工程格局确定下来，中国的能源安全得到了切实的保障。

（二）良好的中缅关系有利于中国冲破美国的亚太包围圈

冷战之后，美国就开始对中国这个亚洲社会主义大国进行防范和遏制。在亚太地区，它实行所谓的“岛链战略”即强化与日本、韩国及澳大利亚的盟友关系，构建一个对华包围圈。2008年，美国高调宣布“重返亚洲”，并且宣称要对中国实行“再平衡”。在这一战略的指导下，美国在东南亚地区积极介入东盟，最引人注意的是，美国改善了同缅甸的关系。美国看到了缅甸的战略价值：一方面，缅甸与中国是传统的盟友，缅甸是中国南下印度洋的陆上通道，对中国的战略空间拓展至关重要。另一方面，中缅关系近年来因缅甸国内改革出现了诸多分歧，这成为美国离间中缅的最佳时机。“美国是典型的实用主义者，民主和人权虽然是美国不能放弃的占据道德高地旗帜，但是在现实利益面前，民主和人权的旗积可以暂时放到一边，而美国改善与东盟特别是改善与緬甸的关系，在很大程度上是针对中国的”。［2］缅甸在中美战略博弈中的价值急剧上升，对中国的战略价值不言而喻。

（三）缅甸是中国“南下印度洋”，遏制印度的跳板

印度洋沟通了马六甲海峡、霍尔木兹海峡、波斯湾以及苏伊士运河等能源丰富的地区和能源供给要道，因而此地成为世界大国能源补给的必争之地。大国对亚太地区的排兵布阵结束之后，对于缺乏主导大国的印度洋地区开始重视起来。随着印度洋地区的能源和战略争夺越来越激烈，中国南下印度洋将更加困难。缅甸因其重要的地理和战略位置，对中国实现两洋长期战略具有潜在的重要性。［3］另一方面，印度是亚洲第二大国，它一直把中国视为在其北方和东方具有潜在“威胁”的对手。［4］虽然，中印经济贸易关系有所发展，但中印在领土问题上摩擦不断，战略竞争也在逐渐升级。印度在东南亚地区一直推行“东向政策”，希望发展与东盟的关系，抵消中国的力量，而缅甸正是其通往东盟的重要关卡。中国应该认识到，利用缅甸的重要战略位置可以制衡印度的发展战略，对中国生存空间的扩展具有重要意义。

二、中缅关系面临的挑战

中国支持缅甸通过国内政治改革建设成一个和谐、民主及稳定的国家。但现在的缅甸和两年前刚刚开始改革的缅甸已经不同。民众变得更加分散，各方利益集团的博弈更加公开化，旧有的矛盾更加突出。［5］这对中缅关系造成了巨大的冲击，主要表现在以下三个方面：

（一）缅甸国内政治改革步履维艰，内战威胁中国边境安全

缅甸政府与“民地武”的和谈，在安全与稳定上被缅甸国内外寄予很大的希望。但现实却并非如此。2011年6月双方开始了新一轮武装冲突始，导火线是克钦独立军要求政府军从缅北边境地区的太平江电站附近新占领区撤退，政府军则要求克钦独立军从其原有据点撤走，以保证太平江电站安全运行。双方互不让步，结果爆发冲突。2013年1月10日，缅甸政府军与克钦独立军的战事持续升温。下午2时许，三枚炮弹落到中国云南省盈江县那邦镇。14日，缅甸政府军再次将炮击目标推进至靠近中缅边界的拉咱地区，而拉咱和中国云南盈江县边镇那邦仅一河之隔。这对中国边境安全构成了巨大威胁。如果中国任凭事态发展下去，战争促使边境难民涌入，将威胁西南地区人民的安全；分散的克钦武装可能进入中国境内，后果将不堪设想。但是，中国若要介入该以何种方式、何种理由将则成为一个问题。中国需审慎思考，一个小失误可能冲击到本就脆弱的中缅关系，也可能成为西方离间中缅的一个托词。

（二）中缅能源合作摩擦不断，威胁中国的能源安全

能源资源已成为国家之间竞争与合作的重要主导因素之一。报道显示，中缅油气管道预计将在2014年达到投产要求。仅就原油管线来说，今后中国进口自中东的原油不必经过马六甲海峡，而可以直接从面向印度洋安达曼海的缅甸若开邦马德岛上岸，并经管线输送到我国西南地区，对于实现中国能源多元化和确保能源安全具有重大的战略意义。同时，这条管道也将积极促进缅甸的经济社会发展。［6］但是，该油气管道以及其他中国与缅甸的能源项目的合作并不是一帆风顺的，有的甚至被迫中止。其中的典型为，吴登盛总统以“违背民意”为由中止中缅密松水电合作项目。受这一事件的激励和美缅关系改善的影响，缅甸国内外各种非政府组织空前活跃起来，呼吁暂停开发天然气项目，停止修建中缅油气管道。［7］这些组织有一部分是受美国的资助，包括“88年学生组织”等。组织的成员一般都受过原军政府政治迫害，流亡海外。由于中国与前军政府关系密切，因而这些团体的反华倾向非常强烈。他们以“破坏环境”、“滋生腐败”以及“中国渗透”为由迫使政府停止与中国合作。由此可见，扭转缅甸国内对中国的排斥是当务之急，否则，中缅能源合作将面临更多的挑战。

（三）缅甸推行大国平衡外交，中缅关系进一步下滑

地缘政治在相当大程度上影响了大国全球战略的制定，同样，在一定程度上决定了小国战略的选择。［8］缅甸的地缘位置非常复杂。一方面，缅甸东北和西北分别与中国和印度两个大国毗邻。它是中国“南下政策”和印度“东向政策”利益攸关之地。另一方面，缅甸链接东亚、东南亚与南亚，扼守世界生命线——马六甲海峡。它是东亚大陆通往印度洋唯一的陆上通道，可以说是海权与陆权的交汇之地，使其成为大国力量的缓冲地带。在这种地缘状况下，缅甸不得不随国际形势的变化调整自己的对外政策。独立以后，缅甸开始推行中立外交，目的是不卷入大国之间的争夺。到了1979年，缅甸退出了不结盟运动，以防止西方资本主义的渗透。这一时期缅甸实际上采取了被一些人称之为“消极中立”的外交政策。［9］1988年以后，缅甸军政府上台，开始了长期的威权政治，开始运用依附大国战略来保证自身的独立和安全。尤其是中国，缅甸希望中方能在其维护国内稳定方面给予理解和支持。［10］2008年，美国奥巴马政府高调“重返亚洲”，并提出运用“巧实力”来解决国际问题。美缅关系得到缓和，高层之间互动不断。对中国来说，若美缅和解，则中国周边唯一没有被美国势力直接介入的中南半岛的地缘政治格局将被打破，未来中美利益将在该地区发生直接接触和碰撞。［11］有鉴于缅甸战略地位的急剧提升，缅甸开始推行大国平衡外交。缅甸力图充分运用自己的有利地缘政治价值，平衡各个大国在中南半岛的势力，从中获取安全与经济利益。缅甸认识到，要想改变自身的战略安全环境则需要重新考虑与中国之间的关系。它可以利用自身的地缘优势，在中印、中美或者中国与东盟之间左右逢源。使自己在与中国的关系上不再是不对称的依赖，而是进退自如。进可利用中国得到经济、军事上的援助来发展本国经济、维护本国安全。退可以利用美国、印度及东盟遏制中国的意图来增加在国际上活动的筹码。但中国的状况则有些被动，进则深化同缅甸的“胞波”关系，却可能受到缅甸的牵制，并在中缅关系中由优势地位转为劣势地位。退则使美国突破中南半岛这最后一个防线，严重压缩了中国的战略生存空间，也威胁了能源安全。

三、中国的应对策略

缅甸正在进行的政治改革以及美国等西方国家重返东南亚给中缅关系带来了微妙的变化。目前中国应该有选择的应用“韬光养晦”的战略，适当的介入有利于巩固中国在缅甸的势力。放弃原有的“以中国为中心”的思想观念，运用逆向思维分析中缅关系，而不是一味的强调缅甸对中国的依赖。同时，应该警戒的应对西方国家对缅甸的和平演变，防止现在的“中国后院”变成日后的“反华前线”。对中国来说，面对缅甸问题上的犹豫不决很可能会错过处理问题的最佳时机。笔者认为未来中国应该从以下几方面入手来应对缅甸之变：

其一，“有选择的介入”或是“适度介入”将成为中国解决缅甸问题的选择。缅甸对中国的猜疑和牵制，以及中国对缅甸边境政策等问题的不满，使中缅关系持续降温。若中国继续使用传统的“不插手他国内部事务”的策略来应对中缅关系的变化，则不仅中国的战略利益会受到挑战，中国的国家安全也可能受到威胁。以缅甸“民地武”势力与缅甸政府发生的武装冲突为例。缅甸内部民族矛盾干扰了中缅重大经济项目的合作。同时，冲突导致大量的难民涌入我国，甚至战火会蔓延至我国。这严重威胁了中国边境人民的生命和财产安全，影响了边境贸易的正常进行。虽然中国仍然坚决反对西方国家所谓的“人权高于主权”、“人权无国界”的主张，希望中缅继续坚持奉行和平共处五项原则。而且国内许多学者也论证了不应介入的原因，主要基于担心引起缅甸乃至东盟的恐慌，给美国等西方国家重新渲染“中国威胁论”的契机等方面的考虑。但是，实际上中国为了中缅双方的利益介入调停“民地武”与缅甸政府之间的关系，却是切实可行的。从中国角度讲，中国介入调停双方冲突是负起了对本国人民生命和财产安全的责任。从缅甸角度讲，中国介入调停是对缅甸团结和稳定的支持，是“胞波”情谊的另一种体现。同时，如果任由缅甸内部战争延续下去，很有可能给西方尤其是美国介入缅甸、控制缅甸以可乘之机。因而，笔者认为，中国应该适度介入调停，达到保障中缅边境安全、缅甸政局稳定的目的。

其二，经济关系虽然是中缅关系的纽带，但是加强中国在缅甸的社会认同更应该受到重视。上文中反复提到，中缅关系的发展植根于西方国家对于缅甸的经济封锁和政治孤立。可以说，中国只是缅甸打破西方攻势的战略的一部分。同时，中缅“胞波”关系对于缅甸来说，集中体现在中国对缅甸的经济援助以及中缅能源合作上。而对于中国来说，缅甸是中国通往南海的“陆桥”，战略价值可见一斑。这说明，中国对于缅甸而言具有“可替代性”，而缅甸对中国的价值却相反。而且，在缅甸从高层到群众都一直对中国心存芥蒂。一方面，中国与前军政府的密切关系，极易成为美国等西方国家挑拨缅甸国内其他政党以及国民与中国关系的借口。另一方面，中国逐渐加大了对缅甸的投资，引起了缅甸国民的普遍恐慌。近几年来，缅甸国内反华言论频出，“去中国化”趋势明显。因而一旦西方缓和了与缅甸的关系，并且对缅甸提供一定的援助，那中缅关系会很容易出现裂缝，甚至，缅甸会成为反华的先锋。所以，当务之急，维持与缅甸的良好关系不是加大经济援助和投资，而是要扭转中国在缅甸社会民众心中的印象。在符合中缅双方国家利益的前提下，投资开发能源项目时，要充分考虑对缅甸的历史的了解、对其文化的尊重以及对其环境的保护等等。开发时，要给予民众以合理的解释和适当的安抚。增加中缅合作项目的透明度。同时，加大与缅甸国内华人的联系，让他们成为宣传中国对缅甸作用的使者。尤其中缅边界的几个邦，主要以华人为主。中国可以利用这一优势，对这几个邦进行教育和经济的扶持，有助于缅甸国内扭转对华的印象。

总结来看，当前中缅关系的确面临着诸多挑战。一方面，以美国为首的西方国家强势回归亚洲，缓和与缅甸的关系。缅甸开始在中国与西方国家之间摇摆不定。另一方面，缅甸出于国内舆论限制，以及自身政治改革的需要，开始疏远与中国的关系。这两个主要挑战对中缅关系造成了很大的冲击。但是，中缅关系仍有转机。一方面，缅甸虽然自然资源丰富，却是亚洲最贫穷的国家之一。缅甸经济的发展仍然主要依靠中国经济援助和中缅的边境贸易。所以，即使缅甸迫于民意中止一些中缅能源合作项目，但可以肯定的是，缅甸短时间内不会放弃与中国继续合作。另一方面，缅甸改革结果仍然是一个未知数。缅甸现政府虽然与西方互动频繁，但是否真的会接纳西方提供的民主方案仍然未可知。缅甸也能够认识到，若放弃中国选择西方，那么作为西方制衡、围堵中国的棋子，缅甸的主权独立性将受到严重挑战。而且，中国方面也可以在中缅关系的扭转上有所作为。选择性介入调停缅甸政府与“民地武”的战争。以及在经济合作的基础上，注重转变中国在缅甸社会中的印象。这些方式都会让中缅关系在一定程度上得到修复，使中缅关系重回正轨。

［1］何跃.缅甸证据中的地缘政治因素［J］.东南亚纵横，2008（11）.

［2］李晨阳.“緬甸问题”的新挑战［J］.世界知识，2010（1）：38.

［3］林锡星.揭开缅甸的神秘面纱［M］.广州：广东人民出版社，2006：166.

［4］J.Mohan Malik.Myanmar’s Role in Regional Security：Pawn or Pivot？［J］.Contemporary Southeast Asia，1997，19（1）：56.

［5］丁刚，李宁.缅甸政局进入复杂敏感期［N］.人民日报，2013-03-20（21）.

［6］孙广勇，于景浩.中缅油气管道5月底可望输气，不仅仅造福中国，也是缅甸发展的新动力［N］.人民日报，2013-01-21（003）.

［7］Ian Storey.Burma and China：The Beginning of the end of Business as Usual?［EB/OL］.(2011-11-30)［2012－02－13］.http：//www.jamestown.org/．

［8］何跃.缅甸证据中的地缘政治因素［J］.东南亚纵横，2008（11）.

［9］贺圣达.当代缅甸［M］.成都：四川人民出版社，1993：267.

［10］林锡星.中缅友好关系研究［M］.广州：暨南大学出版社，2000：300-301.

［11］何跃.中南半岛地缘政治发展态势［J］.云南社会科学，2008（2）：29.