反贫困视野下的广西贫困村公共就业服务均等化对策优化研究——基于广西上思县调研

曾栋梁

（钦州学院，广西 钦州535000）

党的十八大报告在提出人民生活水平全面提高这一目标时，第一句话就是基本公共服务均等化总体实现。由此可见，公共就业服务是政府基本公共服务的重要组成部分，也是政府为民办实事、办好事的“民心工程”和“德政工程”，是提高人民群众生活幸福程度的“加速器”。因此，无论是从广西扶贫政策目标的实现，还是从广西公共就业服务均等化目标本身发展来讲，推行贫困村公共就业服务均等化建设都是十分必要的。

一、广西公共就业服务均等化差异表现形式

公共就业服务均等化，是指全体劳动者在享有公共就业服务权利上、获得公共就业服务机会上、公共就业服务资源可获得性上和对公共就业服务需求的满足上逐步趋向均等的过程［1］（P7），其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。由于公共服务均等化涉及诸多因素，尤其是其表现差异可以分为3种形式。

（一）制度供给不均

从地区内部治理的视角来看，公共就业服务均等化的基本目标就是缩小城乡之间的差异，使农民和城镇居民能够享受没有差异的公共就业服务。但目前我国存在的城乡二元就业服务制度，使得城乡之间的职业介绍、职业培训等公共就业服务在实质上存在着差别。如上思县从2009年到2013年6月，该县免费为农民朋友提供就业服务1.05万人次［2-3］，而上思县农业人口约在20万人，根据基本计算，上思县近5年农业人口中接受就业服务的比例约为5%（本比例不考虑重复统计人次）。根据初步估算，作为城镇居民提供达到20%左右①。农村和城镇居民接受就业服务比例为1∶4。

（二）财政供给不均

目前广西公共就业服务主要还是由各级政府提供财政支持，但由于各县之间以及各市之间经济发展水平及自然条件和资源禀赋的差异，影响公共就业服务财政投入与支出的不平衡，进而在不同公共就业服务机构在人员、设备和设施配备方面存在差异而导致公共就业服务供给的数量和质量差异，也由此而导致公共就业服务发展的地区差异，并最终引发不同群体之间公共就业服务的享受差异。如2011年中，广西上思县全年城乡就业、农村劳动力转移就业累计投入906.83万元［4］。虽然总数看起来不少，但是平均到每个农村百姓的经费则不足40元，由于基数较少，所以有限的经费必然会形成对部分群体或区域重点投入，这种重点投入实质上对公共就业服务均等化形成了巨大的挑战。

（三）公共就业服务接受的差异

在学历方面，城镇人口总体素质要明显远远高于农村，这种素质之间的差异必然导致城乡之间在接受职业介绍机构、职业培训机构及就业信息服务方面的明显差异。比如，广西上思县贫困村C村富余劳动力多，农民整体文化素质低下，农业实用技术匮缺，在中青壮年人群中，90%左右处于初中文化水平，高学历（中专以上）人口比例过低。真正有文化、懂技术、善经营、能致富的新型农民极少。在劳务输出方面，不愿外出务工，就业门路狭窄。多数村民不了解国家农村政策，不知道致富的信息渠道，不懂得如何为自己谋划生活。

二、广西贫困村公共就业服务均等化差异原因分析

（一）贫困农村历史包袱过重，现实境况不佳

一是因为广西农村贫困地区经济生产总值偏低，当地政府由于财力等限制，很难对农村贫困地区的公共就业服务进行大量的财政投入，进而导致农村贫困地区公共就业服务基础设施等服务水平低下。二是上级政府及其扶贫政策往往倾向于能带来直接效益的项目，对农村贫困地区的公共就业服务财政拨款以及改善当地百姓发展的劳动技能项目较少。三是政府对促进贫困农村的教育等关乎当地长远发展的财政投入很低，直接导致农村贫困家庭生活负担重，很多出现了“因学致贫”现象，进而加剧了公共就业服务的不均衡。四是政府在平衡城乡区域发展方面欠于协调统筹，农村贫困地区所享有的基本公共就业服务相对于城镇而言还有较大差距，制约了当地整体经济发展和贫困人口生活水平的提高。

（二）基层公共就业服务机构及人员不足

在县级政府层面，都设有就业服务中心。但到了基层乡镇，虽然其中职能涉及就业服务，有些往往称之“社会保障服务中心”，但其职能主要还是为社会保障服务。如果到了村这一层面，往往就没有专人负责就业工作。比如在上思县C村，就是由村妇女主任兼任就业指导工作。由于这种设置，必然导致村、镇农村基层公共就业服务机构普遍存在着服务功能不完备，服务场所严重不足，服务设施十分简陋等困境。在当今信息化时代，很多地方尤其是很多农村还没有通上网络，或者还基本依靠手工操作。从上思县现实情况来看，相当数量的农村地区几乎没有专门的就业服务机构或人员，农民外出务工仍然依靠老乡关系寻找工作，政府的公共服务能力较弱。从C村的调查情况来看，在待业人员寻找工作方式中，本地就业机构介绍的占8.6%，委托亲朋好友找工作占68.1%，外出参加招聘会占9.8%，刊登广告占0.9%，个体经营的占6.9%，其他占5.7%。

（三）农村居民就业需求表达机制不畅

公共就业服务均等化从政府角度来看，是投入的均等化；从公众的角度来看，则是需求表达的均等化，即农村和城镇居民在公共就业服务需求的表达上享有同等的话语权，能通过一定的需求表达机制将自身公共就业需求引起政府和相关公共就业服务部门的重视，并转化为政府议事日程和公共政策。公共就业服务需求往往发展滞后，以及公共就业非均等化的现状与农村居民没有顺畅的表达机制有着直接联系。作为农村公共就业服务的需求方，农村居民是需求表达机制中的核心主体，但很多农民受自身素质和其他原因限制，首先对就业方向没有清晰的目标，其次对职业规划没有明确的想法，最后也没有十分快捷的渠道将自己的需求反馈给公共就业服务部门。比如，在上思县很多农村根本就没有专门的就业服务人员，这在很大程度上阻碍着就业需求表达机制的有效运转。

公共就业服务需求表达机制缺失或不畅，往往会扭曲农民公共就业服务需求多样性的表达，进而形成政府公共就业服务供给单一的局面。这种供给可以根据其他程序对农村居民需求进行调研，对公共就业服务供给现状做出判断，从而进行相应的制度调整，并通过行政指令给予带有倾向性的财政资金支持。由于不少贫困村普遍存在着信息不对称，从而出现公共就业服务滞后、扭曲等现象，进而使得公共服务供给偏离农村居民的真实需求。

三、广西贫困村就业服务的实现机理及途径

（一）建立统筹城乡的就业信息网络

从世界各国公共就业服务的经验看，充分借助现代信息技术手段，可以有效地扩大服务范围，提升服务质量，降低服务成本，是公共就业服务发展的一个重要方向。人力资源和社会保障部发布《关于进一步整合资源加强基层劳动就业和社会保障公共服务平台和网络建设的指导意见》（人社部发〔2010〕22号）以及国务院把公共就业服务作为基本公共服务的重要组成部分列入《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，且独立成章等。以上政策法规的相继出台，为我国公共就业服务体系和网络平台建设奠定了法律制度保障。因此，可以加强公共就业服务信息的网络建设，在省（自治区）、市、县（县级市）、乡镇（街道）、村（社区）5级达到信息的全面网络贯通，实现企业就业需要和农民就业需求之间的双向沟通和传输，实现“数据向上集中、服务向下延伸、网络到边到底”的系统建设目标。同时，要加大硬件投入，积极为各贫困村购置电脑等设备，用于发布就业信息和宣传就业政策，为用人单位和劳动者提供快速、有效、便捷的就业服务，进一步适应了劳动保障工作向镇村延伸的需要。应该促进五级劳动就业服务机构统一安装使用劳动软件，建成信息共享、城乡一体的服务体系。实行城乡劳动力就业登记制度，建立劳动力资源数据库和人力资源市场供求信息库，及时发布用工需求信息，为各类求职就业人员提供职业介绍、就业指导、政策咨询等服务。

（二）建立贫困村劳动力转移服务平台

一是可以由贫困村所在县设立劳务服务公司，并以吸纳各乡镇和各贫困村以合作者的形式加入劳务服务公司，公司主要以劳动者的信息搜集、技能培训、信息发布等服务作为主营业务，探索建立贴近广大农民的就业服务平台，构建劳务输出型的就业模式，将就业服务向两端延伸。一端是延伸到工地工厂，一端是延伸到广大农民，形成调研、培训、输出“三位一体”的就业服务模式。二是积极进行招商引资，努力说服成功人士返乡创业。对于返乡创业的农民在创业、征地、项目、资金等方面进行扶持，为贫困村当地农民实行就近就地就业提供多方面的政策和其他支持。三是加强基层就业服务体系能力建设。构建省（自治区）、市、县（县级市）、乡镇（街道）、村（社区）5级公共就业服务体系，对工作人员要加强服务能力培养，提高为贫困村就业需求人员服务的能力；对培训工作人员要加强素质提升，提升他们指导培训农民就业能力的综合水平；对就业服务体系要加强资金投入，确保公共就业服务资金能向广大贫困村倾斜等。四是建立公共就业服务的追踪和反馈机制。对于登记求职人员、登记失业人员和困难人员，要及时通过多种途径，比如电话、面对面等方式进行全程跟踪和指导，便于及时提供服务。

（三）改善财政投入数量和使用质量

一是推进公共就业服务均等化，首先要加大财政投入的绝对量，从服务场地、人员配置、办公设备、运行制度等方面扩大对农村贫困地区公共就业服务的投入，使公共就业服务体系在农村地区全面覆盖。同时，在具体的经费使用上，也要注意提高经费的使用质量，通过建立科学合理的公共就业服务机制，促进公共就业服务的财政投入使用能产出最大的经济效益和社会效益。二是完善培训补贴方式。通过免费发放培训券、鉴定券、凭券等方式，规范和提高有就业意愿的农村劳动力的技能。建立并落实职业培训补贴实名登记制，从培训对象、培训的职业（种类）、培训周期和培训成本等方面加强职业培训补贴。三是为城乡居民提供职业技能鉴定补贴，从市场需求和职业特点出发，切实提高技能培训的针对性和有效性，为贫困农村地区农民制定科学合理的技能培训和鉴定补贴标准，并给予部分鉴定合格的紧缺技能人员必要的奖励。四是采用购买服务方式，对贫困村的公共就业服务人员发放一定的财政补贴。

（四）立足地方实情构建多元培训体系

一是及时了解失业职工、农民工等各类人员求职意愿，广泛搜集培训信息，根据培训对象需求和本地经济特色，向社会广泛征集专项职业能力培训岗位规范。二是技能提升培训应突出地域特色。采用轮训方式对每个村的干部进行培训，城乡劳动力的培训采用就近原则，城乡劳动力专项职业能力培训人员则聘用大学生村官。根据产业发展需要和地域优势设置培训专业，在实际的培训过程中，采用理论与实践相结合的方式，把专项能力培训办到老百姓家门口，深入田间地头亲自授课。三是为避免过去一些培训机构招生盲目、培训专业与实际就业需求不对口、与市场衔接不密切以及参训农民就业困难等问题，培训机构应实行“订单式培训”。各就业服务机构与贫困村地方基层自治组织紧密合作，了解农村劳动力的供给情况后，加强培训的针对性，即先对接企业，在与企业达成合作意向、签订合同的基础上，实现培训基地与企业联手合作，甚至邀请企业人员亲自开展培训，确保培训一批、转移一批、就业一批。四是加强培训的前瞻性，对农村未能升学的初高中毕业生及其他农村新生劳动力进行劳动力预备制培训，使之在就业前能够具备必要的技能，确保其在参与劳动力就业市场竞争时的比较优势。

（五）进行公共就业服务绩效评价

政府的基本职能是提供公共产品，而“政绩”则是政府提供公共产品和服务时首选的考虑因素。公共就业服务作为民生性公共服务，在政府服务中理应作为重点领域，但由于其不易反映政绩，从而导致现实中公共就业服务结构失调或供给不足等问题，因此应从政府绩效考核机制和考核绩效两方面评价影响政府公共就业服务的产品供给。一是积极推进统筹城乡就业，不断完善就业责任考核体系。建立就业工作联席和农民工就业联席会议制度，成立由政府分管领导为组长，各有关部门负责人为成员的工作领导小组，统筹负责全市就业工作，坚持把就业工作作为镇政府及相关部门年度工作考核的一项重要内容来抓，明确工作要求，从市、镇、村逐级建立工作目标责任制，使工作层层有人抓落实。二是构建县级政府部门的公共就业服务评估体系。构建评估体系时要注意“评估监督主体的多元化，客观要求科学整合各监督主体的监督功能，科学构建评估监督体系。”［5］（P64）即在价值取向上，要以公共就业服务均等化为宗旨。评估主体的多元化，贫困村劳动人员作为评估的主要人选。评估方法多样化，将贫困农村地区人员的学历作为评估的环节。评估指标科学化，对城乡之间以及城城之间的权重应合理分配。在评估结果运用上，一方面要作为政绩考核，另一方面要积极反馈在政策制定和执行之中，促进公共就业服务均等化向良性方向发展。

四、结语

公共就业服务是政府的重要职能，对于贫困农村反贫困具有十分重要的作用，探索建立符合公共就业服务的管理制度，在服务供给均等化、服务方式多样化、服务过程精细化、服务手段信息化、服务组织一体化和服务主体多元化等方面不断推进，逐步形成公共就业服务均等化评价指标体系和长效工作机制，持续不断地促进公共就业服务效能的提升，为促进公共就业服务均等化提供制度保障。

注释：

①计算依据接受就业服务的城镇居民人数和农民人数基本一致。

［1］刘军.推动我国公共就业服务均等化的认识和建议［J］.中国劳动，2011（9）：6-10.

［2］上思就业目标任务实现“双过半”（2013-07-09）［EB/OL］.http：//news.hexun.com/2013-07-09/155962426.html.

［3］上思大批农民在县内转移就业（2012-09-15）［EB/OL］.http：//www.fcgsnews.com/news/xqs/ssx/bd/201209/31774.shtml

［4］上思县人力资源和社会保障局2011年工作情况公示［EB/OL］.http：//www.fcgs.gov.cn/ssxxgk/PublicInformationInfo.aspx？id＝292

［5］黄显中，曾栋梁.公共协商视阈中的公共治理运作机制研究［J］.重庆工商大学学报：社会科学版，2009（3）：65-69.