我国现行民事检察监督制度局限性的分析与再思考

辛 星

（西北师范大学 法学院，甘肃 兰州 730070）

长期以来我国检察机关实现检察监督的唯一方式就是针对法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉，这种以事后监督为特征的单一僵化的监督方式在司法实践中已造成检察机关检察监督职能上的诸多局限性，不仅不利于检察监督职能的发挥，而且阻碍了民事检察监督制度的发展。而现行诉讼法针对这一情况作出了调整，在一定程度上有所改观。但在当前深化司法体制改革的大背景下，仍需进一步完善民事检察监督制度，丰富和强化民事检察监督方式，真正发挥检察机关在民事诉讼中的法律监督作用。本文结合现行诉讼法对民事检察监督的现状和局限性及其应对措施进行探析。

一、现行《民事诉讼法》对民事检察监督的完善

（一）拓展了监督范围

现行诉讼法将原来的第14条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，这一修改虽然作了几个字的变动，但是意义重大，表明民事检察监督能够覆盖民事诉讼活动的全过程，改变了以前如“亡羊补牢”般的事后监督情形。从监督的内容和对象来看，新增了第235条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，将民事执行监督明确纳入到检察监督的范围，纠正和改观了民事执行中长期存在的乱象。又在第208条第2款规定：“人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”这一新增法条也将调解纳入了法律监督范围。第208条第3款又规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”这表明检察监督渗入到了审判监督程序以外的其他审判程序中。

（二）增加了监督方式

此次诉讼法的修改把实践中早已运用的检察建议吸收了进来，在第208条第2款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定。发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议。”这就丰富了检察监督方式，检察机关可以根据不同情形灵活运用监督方式，也为检察机关实施同级监督提供了条件。

（三）强化了监督手段

现行诉讼法在第201条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”实际上早在《中华人民共和国人民检察院组织法》中就可以找到该条的渊源，其第7条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究。”而此次的修改则是在此基础上强调了调查核实的重要性，把这项权利纳入到了民事诉讼法的条文中，使检察监督手段得到了强化和法律保障。

（四）增设了公益诉讼条款

现行诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条首次以立法形式确定了公益诉讼的概念，但该条仍然没有明确规定检察机关是否可以成为公益诉讼的主体，将来是否能够赋予检察机关民事诉权也充满不确定性，在这一问题上立法还需要作进一步的探索。

二、现行民事检察监督制度有限性的具体体现监督方式仍存在局限性

（一）监督方式仍存在局限性

1.检察建议有待强化

我国法定的民事检察监督方式中除了抗诉再无其他，但在近年来的检察监督实践中，检察机关创造了通过提出检察建议来纠正法院错误行为的模式。现行诉讼法也采纳了这一做法，第208条第2款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议”。这样一来则丰富了监督方式，赋予了检察机关更多的选择空间。但是，检察建议的具体适用条件和法律效力仍不明确。在实践中，由于缺少明确的法律效力，部分法院对检察建议置之不理，难以引起足够重视，导致检察建议有名无实，成为象征性和宣言性的条款，其实际作用或将大打折扣。

2.检察机关调卷权的缺失

现行诉讼法第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。但此次修改除了赋予检察机关阅卷调查权之外，没有进一步规定调卷权，调卷权仍然被排除在检察监督手段之外。诉讼卷宗记录着案件事实和相关证据，是案件审理、裁判或执行情况的真实客观反映，如果检察机关无法调取案卷，就不能对民事审判和执行活动是否合法实行有效的法律监督。

3.抗诉对象和抗诉事由设置不合理

首先，从抗诉对象来看，只能对已生效的裁判进行抗诉，对未生效的裁判能否抗诉没有规定。长期以来，民事检察监督思维方式的局限性对监督方式产生了很大的影响，为了保持自上而下的监督体系，维护判决和裁定的稳定性和权威性，民事检察监督形成了固定僵化的思维模式，缺少对未生效的裁判能否提起抗诉的思考。对此有学者认为，“一方面不对法院未生效的审判活动进行监督，显然对法院的审判活动监督缺乏全面性，因而不符合检察机关法律监督全面性的要求。另一方面，由于某些案件涉及国家利益或公共利益，如果检察机关不对这些未生效的民事裁判进行监督，就不利于及时维护国家利益和社会公共利益，也不利于节约司法资源。”[1]其次，从抗诉事由的设置来看，抗诉事由的设置过于偏重法院的实体性错误，在民事诉讼中，实体公正和程序公正同等重要；并且在适用上缺乏具体性和可操作性，分寸难以把握。由此会产生检法两家对同一问题的不同认识，导致认识上的争议，引起检法冲突，最终将导致法院对检察机关的抗诉案件维持原判的后果。因此，有必要合理设置和界定检察机关的抗诉事由。

4.抗诉案件再审的审级问题规定不明确

现行诉讼法第211条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有本法第二百条第一项至第五项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审。”但是该条对“下一级人民法院”规定的仍然不够明确。首先，下一级法院具体是哪一法院？是原审法院还是除原审法院以外的其他法院？实践中各方对此认识不一，出现分歧；其次，由下一级法院再审不符合检察院和法院的对等关系；再者，实践中“受理抗诉的人民法院几乎都是指令原审人民法院再审”。[2]但原审法院再审很难发现和纠正自己的错误，并且“原审结的法院再审时，仍然由该审判委员会讨论决定，实际上很难得到纠正，而且也违背了回避制度。”[3]

（二）我国检察机关的民事诉权缺位

诉权是检察监督权的核心权能，诉权能够使检察监督权所要追求的效果和目的最终付诸于司法程序，并使违法行为通过审判受到法律制裁。如果没有诉权，检察机关的检察监督权将被架空，显得乏力与空洞。因此，为了维护国家利益和社会公共利益，应当赋予检察机关相应的诉权，以保障检察监督的目的得以实现。从世界范围来看，“无论是大陆法系国家还是英美法系国家，法律都普遍规定了检察机关代表国家提起和参与民事诉讼的职权。”[4]但是长期以来我国的《民事诉讼法》并没有规定检察机关提起民事诉讼的制度。与此同时，随着市场经济的发展，我国社会已经出现了大量涉及公共利益的民事纠纷，其典型如环境污染案件、消费者权益案件、市场垄断案件、国有资产流失案件等。此类案件因种种原因无人起诉、怠于起诉、或者不敢起诉，使国家、社会公众和公民个人的合法权益得不到保障，严重影响了司法公正和权威，势必会阻碍检察监督制度的发展。

三、进一步加强和完善民事检察监督制度

（一）利用检察建议的优势，将抗诉与检察建议充分结合

检察建议是我国检察机关在司法实践中探索出来的一种监督方式，“从1998年至1999年的两年时间中，各级人民检察院使用检察意见的方式共办案5709件，法院接受再审意见做出改判判决的2097件”。[5]由此可以看出，检察建议在保证案件审理裁判的公正性和正确性上具有很大优势，它是一种针对个案的纠错机制。但在实践中检察建议到底具有多大的法律效力，其优势是否能得到最大发挥，这不得不让人反思。因此，检察建议作为一种程序性的法律规定，应区别于非诉讼的监督方式，不应仅仅具有象征意味，而应充分发挥其优势。将抗诉与检察建议两种监督方式充分结合，抗诉是检察建议强有力的后盾和保障，检察建议是抗诉的有效补充，使两者做到取长补短，相辅相成。

（二）细化具体的抗诉规则，增强抗诉的可操作性

首先，增加对未生效的判决和裁定的抗诉。一份裁判书，无论是已生效还是未生效，都有可能出现错误，如果都要等到裁判书生效后才能进行抗诉，审判活动中的错误则无法得到及时纠正，当事人的合法权益也难以得到及时有效的保障。其次，调整提起抗诉的主体。在地方各级人民检察院享有检察建议权的基础上再赋予其抗诉权，这样一来不仅解决了抗诉过度集中在上级检察院而基层检察院无抗诉权的问题，有利于上级检察院腾出更多精力对下级检察院进行业务指导，而且能够使检察院更加及时有效地履行检察监督职能。谭秋桂认为，“民事抗诉应当与刑事抗诉主体保持一致，即由同级人民检察院行使民事抗诉权，由作出确定裁判的人民法院的同级人民检察院提出抗诉。”[2]再者，明确抗诉案件再审的审级问题。检察机关抗诉的案件应由哪一级法院再审，学界对此有不同的观点。谭秋桂认为，“抗诉的受理法院应当是作出确定裁判的人民法院的上一级人民法院，抗诉案件的审理法院只能是受理抗诉的法院。”[2]江伟认为抗诉后应当“改由与提起抗诉的检察院的同级法院提审”。[3]而李浩主张，“凡是检察机关提出抗诉的案件，一律由上级法院再审。”[9]笔者倾向于谭秋桂的观点，即“抗诉案件谁受理则谁审理规则”。这样做一方面能够统一认识，不会使法检两家产生分歧，操作起来简便易行，也符合检察院和法院的同级对等关系，有利于协调双方的工作；另一方面也有利于督促法院及时有效地纠正错误裁判。

（三）赋予检察机关调卷权，强化监督手段

为保证有效的检察监督，笔者认为立法应专门规定检察机关调阅案卷的权力。即在审判程序中，检察机关可以根据案件需要调阅诉讼卷宗和相关法律文书，人民法院应当予以提供。此外，现行诉讼法新增的调查权只是原则性地规定检察机关在履行法律监督职责时，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，却没有规定具体的调查方式和范围。因此，笔者认为可以以询问、勘验、鉴定等方式进行调查，并以列举方式将以下情形列入调查范围：当事人申诉时提供了新的证据的；人民法院据以认定事实的主要证据是伪造的；审判人员可能有违法行为的；对当事人的申诉理由，检察机关认为需要调查核实的。

（四）赋予检察机关民事诉权

检察机关的民事诉权主要涉及三个问题，即检察机关提起民事诉讼的方式、检察机关提起民事诉讼后的法律角色和地位以及检察机关提起民事诉讼案件的范围。

关于检察机关提起民事诉讼的方式，学界有不同的观点，第一种是检察机关单独提起诉讼，即检察机关以原告的身份提起诉讼；第二种是以当事人为主，检察机关为辅的方式；第三种是由检察机关和其他当事人以共同原告的身份一同提起诉讼。结合我国的实际情况，笔者认为应以第一种和第三种方式提起诉讼为宜。

关于检察机关提起民事诉讼后的法律地位，学界有诸多观点：一是法律监督说，认为检察机关应当处于法律监督者的地位；二是双重身份说，认为检察机关在民事诉讼中具有双重身份，既是原告，又是法律监督者；三是公益代表人说，认为检察机关是公益权利的代表，目的在于维护公共利益；四是民事公诉人说，认为检察机关在民事诉讼中处于公诉人的地位；五是原告说，认为检察机关处于和普通民事诉讼的原告一样的法律地位。田平安认为,“检察机关‘当事人化’或者‘公诉人当事人化’，是保证与对方当事人平等诉讼的一个重要条件。所以，检察机关提起诉讼后，应当作为当事人确立其诉讼法律地位。”[7]廖中洪认为，“检察机关在提起的民事诉讼中，应当、仍然、也只能确定为原告人，处于原告人的诉讼法律地位……即检察机关在民事诉讼中的法律地位应当尽可能的‘当事人’化。”[8]135

笔者支持检察机关“当事人化”的观点，即检察机关应当处于原告的法律地位。我国的检察机关其性质本身已是法律监督机关，如果在检察机关提起的民事诉讼中赋予其法律监督者的法律地位，就会出现既监督当事人，又监督法院审判活动的现象，相当于凌驾于法官之上的法官。这样会破坏原告、被告、法院三方所形成的的“当事人平等对抗，法官居中裁判”的一种平衡的诉讼结构。因此，将检察机关“当事人化”是实现民事诉讼结构平衡的重要条件。

对于检察机关提起民事诉讼案件的范围需要考虑两方面的因素：第一，正确处理法律监督权与私权处分之间的关系。第二，检察机关提起民事诉讼的案件应当具有公益性。因此根据以上两方面的因素，结合学界的观点和各国的立法例来看，可以将检察机关提起民事诉讼的案件范围确定为以下几类：

侵害国家经济利益的案件。侵犯国家经济利益的违法行为主要是侵犯国有资产的所有权，“由于国有资产管理中存在政企不分、产权不明、职责不清、改制缺乏规范，以及监管乏力等问题，国有资产的流失成为了一个十分严重的问题……又由于大多数这种国有资产的流失，都与国有企业负责人的违法或违规行为有着直接联系。”[8]132运用普通的行政管理手段或按照现行诉讼法的规定并不能有效解决这一问题，因此需要检察机关的介入，以国家的名义，通过启动民事司法程序对此类案件提起民事诉讼，以保护国有资产不受侵害。

公害案件。公害案件是指“直接造成不特定多数人的人身、财产损害的案件，较为典型的是环境污染案件。”[1]对于此类案件，首先，国家仅仅通过单一的行政手段并不能彻底解决问题；其次，诸如类似环境污染的公害案件具有隐蔽性、受害人人数众多、存在举证困难等特点。再者，现行诉讼法第119条规定起诉必须符合下列条件：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”但实际上，公害案件的受害人遭受的侵害多数是间接和无形侵害，受害人本身也很难证明是否与本案有直接利害关系。因此，对于受害人而言，通过诉讼途径维护自身权益是很困难的，这时就需要检察机关对公害案件提起民事诉讼，帮助受害人获得司法救济，体现对社会公共利益的保护。

反垄断案件。垄断主要有行业垄断和市场垄断两种表现形式。垄断造成的危害是广泛的，它不仅侵害合法经营者的利益，损害消费者合法权益，而且会削弱市场在资源配置中的主导性作用，破坏正常的市场竞争秩序，不利于我国市场经济的稳定发展，甚至会影响国家的经济安全。因此，各国都将垄断视为损害公益的案件，我国检察机关也有必要对此类案件提起民事诉讼。

四、结 论

民事检察监督制度是民事诉讼法的重要组成部分，对这一制度的规范与完善直接关系到民事诉讼法的良好发展。2012年经过修改的民事诉讼法对民事检察监督范围和方式等方面都作了较大的改进和完善，取得了一定成效。虽然没有任何一种制度能够做到完美无缺，但是笔者认为修改后的民事诉讼法仍需进一步细化和完善，建构起一个科学合理有效的民事检察监督制度，从而维护我国法律实施的统一性、公正性和权威性，增强公民对司法的公信力，实现这一目标需要立法和司法机关的共同努力。

[1]邓思清.检察权研究[M].北京:北京大学出版社,2007:356.

[2]谭秋桂.我国民事再审程序的功能定位与制度重构——以救济型再审制度的确立为中心[C]∥王文杰.月旦民商法研究——民事诉讼法之变革.北京:清华大学出版社,2005:91.

[3]江伟.民事行政检察监督改革论纲[J].人民检察,2004,(3):43.

[4]陈业宏.中外司法制度比较[M].北京:商务印书馆,2000:120.

[5]杨立新.民事行政诉讼检察监督与司法公正[J].法学研究,2000,(4):63.

[6]李浩.民事诉讼检察监督若干问题研究[J].中国法学,1999,(3):121.

[7]田平安.民事诉讼法原理[M].厦门:厦门大学出版社,2009:111.

[8]廖中洪.检察机关提起民事诉讼若干问题研究[J].现代法学,2003,(3):135.