群体性事件中政府信息公开问题研究

刁亚洲

(安徽大学管理学院，安徽合肥230601)

一、群体性事件与政府信息公开的内涵

(一)群体性事件的内涵

群体性事件是一个过渡性的概念，在不同的时间段有不同的称谓。[1]从20世纪50年代开始，群体性事件主要经历了以下几种称谓:“聚众闹事”、“群众性治安事件”、“突发事件”、“突发性治安事件”、“紧急治安事件”和“群体性治安事件”。直到2003年，群体性事件的称谓才被全面接受，并于2004年成为中央正式文件的标题。

官方对群体性事件的定义主要来源于两个文件，一是我国公安部颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》(公发[2000]5号)，该规定认为:“群体性治安事件是指聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”第二个是中央两办于2004年发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，该意见将群体性事件进一步明确为:“由人民内部矛盾引发，群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿，提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”

学术界对群体性事件的概念也众说纷纭，主要有以下几种提法:第一，依据公安机关的规定将群体性事件定义为群体性治安事件，如中国行政管理学会课题组提出，群体性事件是指“因人民内部矛盾激发引起的，由部分公众参与并形成一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐、请愿、聚众闹事等集体行为，并对政府管理和社会造成影响，甚至社会在一定范围内陷入一定强度的对峙状态。”[2]第二，从利益表达与反馈方面将群体性事件定义为具有明显利益诉求性质的群体性活动，如宋宝安等认为，群体性事件是由社会矛盾引发，由特定和不特定的某些具有共同利益的偶合群体，以一定的目的为基础，带有明显的利益诉求性质的体制外活动，是以合法的或非法的规模性聚集的形式，表达利益诉求和政策主张，对社会秩序和稳定造成一定影响的事件。[3]第三，从违法性质方面将群体性事件定义为群体性非法事件，[4]如张普华等认为群体性事件是指达到一定人员规模的群体为达到一定目的，违反国家法律法规，采取公开的非法手段，干扰国家机关、团体、企事业单位的正常工作，侵犯国家、集体和个人的合法权益，危害社会秩序的行为。

综上所述，群体性事件是指有组织或临时自发聚集在一起的达到一定人员规模的群体，为了实现其合法的或非法的诉求，以合法或非法的手段方式向党政国家机关或其他社会团体施加压力，从而对既有的社会稳定、社会秩序和社会经济生活造成重大影响的各种事件，如云南孟连事件、大连PX事件、广东乌坎村事件和重庆万盛群众聚集事件等。

(二)政府信息公开的内涵

政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[5]政府信息公开包括狭义和广义两个层面的意义，狭义上的政府信息公开主要是指政务公开(政务公开主要是指行政机关公开其行政事务，强调行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果)。广义的政府信息公开包括两个方面的内容:政务公开与信息公开，它比狭义政府信息公开的内涵要广阔，它不仅要求政府公开行政事务，还要求政府公开其所掌握的其他信息。

二、群体性事件中政府信息公开的重要性

(一)有利于维护公民的知情权，保障公民的基本权益

知情权是公民的一项基本权利，是指公民知悉、获取信息(包括从官方或非官方知悉、获取相关信息)的自由与权利。在如今的互联网时代，信息的获取显得尤为重要，掌握信息就等于占领了舆论高地，信息已成为保障公民基本权益的重要前提，这在群体性事件发生时往往更为突出。在群体性事件中，由于政府和公民之间的信息不对称以及二者之间信息沟通渠道的受阻导致政府手中往往掌握最多、最全面的信息，甚至有时控制扭曲信息，而公民却通常难以知悉和获取自己想要的信息。例如在广东乌坎村事件中，由乌坎村全体村民推选的13位代表向政府提出了3项诉求:查清乌坎村改革开放以来土地买卖情况;查清村委换届选举情况;公开村务、财务。这些都反映了村民对知情权和政府信息公开强烈诉求。[6]因此，无论是在群体性事件的潜伏期还是在发生期，都必须加强政府的信息公开工作，将政府的各项信息公之于众，这样才能保障公民的知情权，才能形成政府与公众的良性互动，才能了解公众的合理诉求，从而保障公民的合法权益。

(二)有利于畅通民意表达和沟通，维护社会稳定

群体性事件有不同的类型，其发生机制也各有不同。狄小华和冀莹将群体性事件分为三种类型:维权抗争型事件、反对决策型事件和暴力泄愤型事件。群体性事件发生的原因主要有三点:一是正常的利益协商机制失灵导致民意诉求得不到很好的解答，从而造成公众对立情绪的积累升级;二是决策缺乏民众参与，决策之后又缺乏对决策有效的解释性说明，从而导致公众为获得相关信息与政府进行集体抗衡;三是事件发生之后，大量难以明辨是非真相的公众群情激愤导致矛盾激化。[7]这三种原因在本质上可以归纳为一点，那就是民意表达和沟通机制的障碍。有的学者甚至认为这就是群体性事件发生的根本原因。[8]在群体性事件中，政府压制性的维稳只会造成更大的不稳，政府若能及时、有效地公开信息，公众就会非常容易地了解到事实真相，就不会造成沟通的单向化和沟通受阻。这样，公众在利益受损时，也可以通过正常而合法的民意表达与沟通手段，而不是通过非正常手段如示威和暴乱等甚至是极端的方式来提出自己的合理要求、建议和意见，从而有效地化解社会矛盾，维护社会稳定。

(三)有利于提升政府的公信力，维护政府的良好形象

在群体性事件酝酿和发生过程中，受官本位思想的影响，政府往往着眼的是官员的权力而不是公众的权力。面对公众的质疑和诉求，官方往往采取“拖、躲、捂、推、压”，在应对过程中或置之不理、或逃之夭夭、或隐瞒事实、或相互推搡、或暴力压制，这些都进一步引发了公众和舆论对政府的极大不满，也无疑在一定程度上降低了政府的公信力，损害了政府的形象。[9]应对群体性事件时，政府只有公开各种相关信息和坦诚地面对公众才能将群体性事件控制在有序的发展范围之内，促进群体性事件的解决;才能取得公众的信任，得到民众的理解和支持，从而密切政府和公众的联系，提高政府的公信力。

三、群体性事件中政府信息公开存在的问题

(一)“被动公开”和“信息失真”的现象比较严重

在群体性事件中，受官本位等传统封建思想、普遍“维稳心理”和“片面政绩观”的影响，政府官员一直以来就缺乏信息公开的内在动力。面对公众的质疑和诉求，控制着相关信息的政府很少主动对外界公开，往往在群体性事件发生的后期才被迫做出反应。政府信息公开的被动性和滞后性使得政府在群体性事件发生过程中丧失了舆论的制高点，导致谣言四起和事件发展的进一步恶化。例如在大连PX事件中，若政府能主动、及时地公开舆论关注的焦点信息:PX储存罐是否存在泄漏、PX项目隐瞒了什么和PX项目厂址是否会危害到市民健康，而不是努力掩盖信息，相信就不会引起双方的沟通不畅，从而发生对抗，导致事件的升级。此外，在群体性事件中，一些政府官员出于自身利益的考虑往往谎报、瞒报和随意模糊公布相关信息，这种只关注和放大正面信息、很少公布负面信息的方式使得信息的原来面貌受到了很大的扭曲，信息的真实性遭受了损害。“信息失真”使不明真相的公众对政府产生了严重的不信任，由此助推了群体性事件的发生。例如在贵州瓮安事件中，政府极力隐瞒女大学生死因的鉴定结果，模糊性地发布相关信息，导致公众严重怀疑政府所公布信息的真实性，以至于造成了骚乱的发生。

(二)信息公开缺乏完善的法律保障

完善的法律能够为政府信息公开提供法制化的保障，但目前我国政府信息公开方面的法律条文还严重缺失，法制化的进程仍十分缓慢。我国于2008年5月1日正式实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例是我国政府信息公开领域具有最高效力的法律条文，但仍属于法规，在法律效力上要比由全国人大及其常委会制定的法律要低。当在实际操作过程中与其他法律法规或制度发生冲突时，政府的信息工作公开往往难以得到保障。而且该条例只是对政府信息公开作了原则性的规定，这些规定也比较零散，在具体细节上和制度方面还不完善，缺乏可操作性。对于群体性事件而言，《政府信息公开条例》的适用性与操作性则更小。到目前为止，该条例对群体性事件中政府信息公开的主体、内容、范围、程序、监督和救济等方面还没有明确的规定。由于目前还没有明确的法律法规来保障群体性事件中政府的信息公开，政府在群体性事件过程中拥有很大的自由裁量权。政府部门甚至是个别官员掌握着信息公开的决定权，往往由他们决定公开什么信息、对谁公开与何时公开，信息垄断甚至成为了他们谋取私利或部门利益的一种工具。

(三)缺乏统一的信息管理机制

目前，我国群体性事件中政府信息公开还没有专门的信息管理机构，信息公开的内容、程序和方式等没有统一的规范，各种信息发布机制也难以形成统一的口径，更没有形成覆盖全社会的预警群体性事件发生的统一情报信息网络。当前，我国群体性事件中政府信息传递渠道还主要依赖于上下级之间封闭的、垂直式的沟通模式。在这种模式中，政府获取信息的方式比较单一，主要来自于下级政府的报告。[10]下级政府处于部门利益的考虑，往往容易造成原来信息的扭曲。而且由于政府各个部门之间权限不清、关系不明，政府缺乏对各部门信息发布的统一协调能力，从而造成其各部门间相互推诿责任，不愿意承担信息公布的责任。此外，我国群体性事件中政府信息管理还没有形成常规的运行机制。当群体性事件发生时，政府通常只是临时指定一个职能部门或者根据事件的类别临时成立一个指挥部进行信息公开，当群体性事件结束时，这些部门相应的职能权限也随之消失，政府信息公开仿佛只是应对群体性事件的无奈之举，信息管理难以常态运行并发挥作用。[11]由此可见，我国群体性事件中的信息管理还没有形成一个完善的体系和良好的运行机制。

(四)缺乏合理的信息公开评估与问责机制

随着群体性事件的结束，政府也相应地完成了信息发布工作，但信息公布是否达到了原来所预设的目标、存在哪些问题、有哪些经验教训以及在未来如何完善等，政府却没有对其进行完整的评估，公众更是无从得知。政府信息公开评估机制的缺失使得政府在应对群体性事件时难以积累经验教训，往往处于疲于奔命、原地踏步的状态。此外，在群体性事件中，政府信息公开不力尤其是造成恶劣情节的应当承担相应的法律责任，并依法给予处分。《中华人民共和国政府信息公开条例》对此也作出了规定，但是该条例只是偏重于宏观性和原则性的指导，并没有对群体性事件中政府信息公开的责任做出明确规定。近年来，也很少听到过有官员因此受到责任追究。由于法律法规和制度没有明确有效的问责机制，导致有些官员在执行层面往往以保密为借口，从而造成很多本应公开的信息在实际中并没有公开。

四、完善群体性事件中政府信息公开的对策建议

(一)转变政府行政观念，增强信息公开的主观能动性和真实性

首先，政府要破除“官本位”思想和片面的“维稳心理”，树立公开行政的理念，建设“阳光型政府”;政府要加大信息公布的透明度，破除对信息的封锁、谎报和瞒报，把全面真实的信息及时传播给公众，以消除信息扭曲，安抚公众的紧张和非理性情绪。只有这样才能保障公民的知情权，才能扩大公民的行政参与，才能有效地预防腐败。其次，政府要强化以民为本的治理理念，建设“治理型政府”;政府要实现由管理者向服务者角色的转变，增强群体性事件中信息公开的主动服务意识，主动向公民公开相关信息。最后，政府要树立“责任政府”的行政理念，要积极主动地就自己的行为向人民负责;政府要认识到在群体性事件中公布信息的责任性与义务性，而不是把信息视为自身的特权与垄断资源。其实，相对于虚假信息和模糊信息，公众更愿意知道的是事件的事实和真相，更愿意政府是一个敢于承认自己错误、敢于承担责任和敢于相信人民群众的政府。

(二)加强信息公开的立法工作，完善相关的法律法规

首先，要加快制定信息公开方面的基本法。在一些发达国家，政府信息公开领域都有着专门和完整的法律法规，如美国的《信息自由法》、日本的《情报公开法》、英国的《信息公开法草案》等。这些法律法规对政府信息公开发挥着重要的保障和规范作用。而在我国，群体性事件中政府信息公开还缺乏必要的法律依据，作为最高法律效力的《政府信息公开条例》与《国家突发公共事件总体应急预案》从严格意义上都还不具备成为法律的必要条件。为此，政府要加快信息公开法和信息管理法等基本法的出台，将信息公开立法工作上升到一个更高层次，为信息公开提供具体明确的法律依据，只有这样才能实质性地推动群体性事件中政府信息公开的常规化。其次，建立健全相关配套的法律法规;群体性事件中政府信息公开是一个过程和程序都非常复杂的过程，其中包括公开的主体、内容、范围、程序、监督、救济等各方面的内容，需要其他相关配套的法律法规对这些方面的内容予以详尽的规定。最后，要调整信息公开法与其他法律法规的关系;原有的一些法律，如《保密法》和《档案法》的一些内容已难以适应信息化政府的要求，甚至与信息公开产生了剧烈的冲突。[12]需要政府统筹考虑，从法律体系整体的角度出发，协调信息公开法与这些法律的关系，实现这些法律之间的相互配合与衔接。

(三)统一信息发布口径，建设完善的信息管理机制

首先，要建立专门的政府信息管理机构避免信息发布的混乱，统一信息公布的口径，可以在群体性事件发生时保障信息传递的畅通，使群体性事件中的信息得到充分的分享和利用，有效提高政府在群体性事件中信息公开工作的效率，及时遏制和化解群体性事件。其次，要建立多种信息公开方式的协调机制和信息共享机制;在群体性事件中，政府要统一协调信息公开中情报信息预警网络、新闻发言人制度、政府网站和政务微博微信的作用机制，发挥这些信息公开方式的组合效应。同时要破除部门与地方保护主义的限制，实现各部门信息数据的充分交流、交换和共享，增强各自信息公开的统一性和协调性。

(四)开展信息公开评估，建立信息公开问责与监督机制

首先，要加强信息公开的评估工作;群体性事件中政府信息公开评估是指在群体性事件结束后，由政府和社会对群体性事件中的信息公开所做的一个综合评价。在进行信息公开评估时，要进行全面、客观的评估，要对信息公开的所有环节、公开的合法性、公开的合理性和公开产生的效果等进行实事求是的评估。评估不仅要总结正面的经验和反面的教训，还要总结政府信息管理的意识、观念和理念。其次，要完善群体性事件中政府信息公开的责任追究和监督制度;政府在信息公开过程中有违法不当行为，公众可以向负责信息公开的专门机构或者司法机关投诉，并依据法律法规与情节的严重程度追究相关人员和机构的相应责任。[13]此外，还要建立独立于政府部门的监督主体，加强政府的内部监督，并通过立法机构、司法机构、社会舆论和新闻媒体等多种方式来对群体性事件中政府信息公开实行外部监督，以保障政府信息公开工作的顺利进行。

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