以产业集聚推进河南城镇化均衡发展的对策建议

彭俊杰

（河南省社会科学院 科研处，河南 郑州450002）

产业集聚是生产力实现空间布局上的优化，是各种生产要素在一定地域范围的大量集聚和有效集中，是一种高效的产业组织形式。国内外实践表明，产业集聚能够引领城镇化发展，提高城镇体系的人口、环境与经济的承载能力，促进其协调均衡发展。《河南省新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“要坚持产业为基、就业为本、生计为先，以城镇集聚产业的规模和提供的就业岗位决定农村劳动力向城镇转移的规模和进程，加快培育发展各具特色的城市产业体系，拓展就业创业空间，以产兴城，依城促产，形成产业集聚、就业增加、人口转移、产城融合发展的新格局。”因此，注重培育符合河南可持续发展的产业集聚，对于增强城镇化发展内生动力，提升城镇化内在品质，促进城镇化均衡发展具有十分重要的理论和现实意义。

一、国外以产业集聚推动城镇化发展的成功经验

1.美国：产业集聚引领城镇化发展。美国是世界上城镇化水平和工业化水平最高的国家之一，2012年城镇化率已经达到83%，城镇人口达2.6亿，其产业集聚与城镇化发展密切相连，具有良好的互动机制。美国在推进城镇化建设的过程中，非常注重工业化、产业化、农业现代化与城镇化的并行发展，把产业集聚作为城镇化发展的内在动力，积极探索城镇化内涵式发展道路。一方面，加快工业化发展进程，集中布局规模宏大的工业区，积极引导和促进大量的农业从业人口向第二、第三产业转移，通过人口和产业的集聚，为经济发展、社会民生奠定良好的产业基础；另一方面，通过优化产业布局和产业转型升级，促进产业集聚与城镇化内在协调联动，实现城镇化的良性内生增长。伴随着产业布局的不断优化和产业转型升级的不断加快以及高速公路等基础设施的不断完善，美国东北部的城市化进程不断加快，并在此基础上形成了大西洋沿岸都市圈。为了防止东北部与中西部城镇化发展的不平衡，美国政府又通过调整产业政策，扶持中西部主导产业，实施信贷优惠、发放迁移补贴等方式鼓励剩余劳动力外迁，积极引导城镇化向中西部转移，实现城镇化均衡发展。

2.日本：产业扩张助推城镇化发展。日本的产业集聚战略是以产业扩张的方式创造新的产业集聚为目的。2001 年，日本在全国范围内启动了“产业集群创世计划”，并规划了19个产业集群，设立专门的产业集群促进机构，通过大量的投入、新技术的研发、企业孵化器的建设等一系列举措，有效支撑了各种产业的发展，成为推动日本快速发展的重要引擎。快速工业化使日本在最短的时间内实现了人口、产业和城市的高度聚集，并在工业化的推动下，按照土地集约节约利用的原则，逐步形成了以东京、大阪和名古屋为中心，面积占国土面积的27.7%，经济占全国69.5%的三大都市圈。然后从大都市出发，通过发展高速公路、高速新干线、地铁等便捷的立体交通网络体系，形成了大量的功能性卫星城，推动城镇化由内向外快速发展。同时日本还十分注重发展农村工业，积极引导和鼓励工业向农村转移，实现农村工业化，推进农村现代化，在一定程度上提高了城镇化的发展质量。

3.西欧：产业集聚与城镇发展互促互进。西欧是城镇化发展起步较早，也是较早完成城镇化的地区之一。在其城镇化发展进程中，市场机制发挥了主导作用，政府通过法律、行政和经济的手段积极引导城镇化与市场化、工业化协调互动，同步发展。英国的伦敦、利物浦、曼彻斯特作为工业革命的发源地，制造业的快速发展吸引了大量的农业人口向城市聚集，城市人口的聚集为制造业的发展提供了充足的劳动力资源，同时规模经济和规模效益进一步强化了城市的集聚作用，产业集聚与城市发展相辅相成，密不可分。德国和意大利在城镇化发展过程中，根据各地区不同的产业特点，遵循“小企业、大协作、小商品、大市场”的原则，建立独具特色的产业集群。他们将成百上千个同类产业和相关产业的中小企业集聚在中小城市或小城镇，然后按照自己的特色、定位和侧重点发展具有核心竞争力的城市特色产业和优势产业，形成若干个功能互补的多极城市群，在一定程度上避免了城镇的空心化。

二、河南产业集聚与城镇化均衡发展的实践与探索

近年来，河南结合省情和区域发展实际状况，依托“一个载体、四个体系”，强力推进产业集聚区建设，启动特色商业区和商务中心区建设，统筹协调城市新区融合发展，并构建与之相匹配的产业体系和城镇体系，探索走出了一条“产城融合、均衡发展”的道路，取得了显著成效。

1.强力推进产业集聚区建设。产业集聚区是河南加快新型城镇化进程，实现城镇化均衡发展的重要载体和平台。2008年以来，河南按照“一个载体、四个体系”的总体工作布局和“三规合一”“四集一转”的理念，规划建设了180个产业集聚区。各区因地制宜，形成了以食品加工、机械制造、冶金、特种陶瓷、医药及精细化工、纺织服装等15 大类各具特色和优势的主导产业，并且在产业集聚区建设推进过程中，大力优化产业布局，加强基础设施和公共设施建设，完善产业配套和现代服务体系，促进第二、第三产业协调发展，提高产业支撑和人口承载能力。同时，在城区与产业集聚区结合部规划建设学校、医院、商业服务等城市功能设施，推动产业集聚区与城区功能共享，互动发展。

2.着力培育高成长服务业。高成长服务业的快速发展，对于优化产业结构、强化产业支撑，完善城市功能、优化城市空间布局、推进新型城镇化进程具有重要意义。2012年，河南全面启动了商务中心区和特色商业区规划建设工作，出台了相关政策和实施方案、快速推进了规划编制评审工作、建立了协调推进机制、加大招商引资力度。截至2013年年底，全省176个商务中心区、特色商业区的集聚带动效应初步显现。入驻企业和个体工商户分别达到1.46 万家、23.36 万户，吸纳就业人 口92.6 万人。2013年，全省“两区”实际利用省外资金763.4亿元，占全省服务业利用省外资金的26.5%；完成投资635.3亿元，占全省服务业投资的5.7%；实现服务业增加值553.2亿元，占全省服务业增加值的5.4%；社会消费品零售总额达到824.1亿元，占全省的6.7%；实现税收133.2 亿元，占全省服务业税收总额的7.6%。2014年将“两区”建设重点写入《关于建设高成长服务业大省的若干意见》，并继续培育一批产业高集聚、产出高效益、功能高复合、空间高密度、就业高容量的服务业集群，实施精品商务中心区和特色商业区创建工程，进一步加大政策扶持力度，推动“两区”尽快出形象、出规模、见成效。

3.统筹协调城市新区融合发展。城市新区是产业聚集和人口集中的重要区域，也是解决好“大城市病”的关键区域。城市新区建设不仅能够提高中心城市的人口、资源和环境的综合承载能力，而且能够促进经济发展方式的转变和产业结构的优化升级。河南的城市新区与商务中心区、特色商业区建设相结合，不仅为现代服务业发展提供了一个高端平台，也促进了处于价值链低端的产业退出城市，成为促进产城融合发展、加快推进新型城镇化的一个重要载体。2009年，河南开始积极探索城市新区建设，截至目前，共有16 个省辖市城市新区获批开建。河南在探索城市新区建设过程中始终坚持产城融合发展理念，积极布局与城市功能相同步、又能代表城市未来发展方向的现代产业体系，统筹协调产业集聚与城市新区融合发展。统筹新城区与老城区的有机融合，加快推进基础设施建设和公共服务设施建设，畅通人口流动渠道，提供充足的就业、创业机会，加速了农业转移人口市民化的进程。

三、河南产业集聚与城镇化均衡发展存在的突出问题

1.城镇化水平低，吸纳农村人口转移就业能力不强。目前河南城镇化水平较低，制约了农村劳动力向城镇转移。2013 年，河南城镇化水平为43.80%，低于全国平均水平9.9个百分点，而与世界发达国家80%左右的城镇化水平相比差距更大。城镇化通过空间结构的转变，以城市所特有的规模经济和集聚经济效应吸引各种经济要素持续不断地向城市集中，为非农产业发展提供有利的空间环境，创造市场需求，从而能够反作用于工业化，促进工业化发展。城镇化水平低、城镇规模小，人口聚集度不高，直接影响着工业化的发展和产业的集聚集中。主要表现在：一是不利于服务业快速发展和产业结构优化升级；二是不利于资源要素集约利用和优化配置，城镇化发展滞后，在一定程度上影响生产力的合理布局和土地等要素资源配置效率，不利于土地的集约节约利用；三是不利于自主创新能力提高。城镇化水平低，导致河南产业集聚科技、教育、文化、人才等资源要素的能力弱，创新能力不足，严重制约产业发展。

2.中小城镇产业结构不合理，产业集聚层次低。一是中小城镇第二产业吸纳就业能力不强，制约其人口聚集能力。长期以来，河南工业及其重要支撑是资源性产业和传统优势产业，技术含量低、附加值低、综合利用程度低、物耗高、能耗高、污染高等问题突出，而带动性强、关联度高的新型制造业和信息产业发展相对薄弱，工业可持续发展能力弱，所能容纳的就业人口有限。二是第二产业发展不平衡，产业集聚层次低，乡镇企业发展后劲不足，吸纳就业能力有限。产业集聚区产业布局不合理的问题比较突出，主导产业布局全部为新能源汽车、生物医药、新能源、新材料等四大先导产业的集聚区数量仅为7 个，只占全省产业集聚区总量的3.9%；180个产业集聚区有114个布局在县域，大部分由于起步基础较低，企业规模较小，技术含量不高，创新能力较差，发展很不平衡。三是第三产业不发达，新兴服务业发展滞后。在全省180 个产业集聚区里主导产业涉及商贸物流、文化创意等现代服务业只有19个，占全省产业集聚区总量的十分之一，并且产业的自主创新能力总体偏低，区内传统制造企业较多，高新技术企业和自主知识产权的企业偏少，而且在产业发展中重“制造”轻“服务”现象严重。在项目引进中，倾向于引进占地多、投资大的制造业项目，而忽视占地少、吸纳就业人口多的生产性服务业，导致产业同质化严重，产业链与服务业分割，制约第三产业的快速发展，大大降低了对城镇化发展的带动效应。

3.城乡体制壁垒依然存在。在土地制度方面，城乡土地制度的差异造成农村集体土地和农民宅基地的流动性差，强化了农民对土地的依赖。加之农村土地流转服务组织不健全，流转手续不规范，土地流转的投资风险大、交易成本高以及财政扶持力度不够等外部因素的影响，制约了土地流转与集中，不利于推行产业的规模集聚，走产业化发展的路径，实现农民就业的内部转移。存在“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象，在很大程度上延缓了通过土地流转实现规模经营的进程。在户籍制度方面，现行的户籍制度，限制和束缚了城镇化的进程。农民转为城镇户口后，要随即收回所承包的土地，使部分已具备转移条件的农民因害怕失去土地不敢转移。同时，附着在户籍上的各种利益格局驱使，严重影响和阻碍了农民向城镇转移的意愿。近年来，城市的扩建，导致农村土地征用项目剧增，城郊农村集体资金得到了快速的积累，村级农民福利待遇不断得到提高，使一些农村群体得到了较大的实惠，而非农业户口原有的优势正在逐渐淡化，农业户口的局部利益日趋明显，出现了“非转农”的现象。在就业制度方面，城乡劳动力同工不同酬问题依旧突出。住房制度方面，农民工依然游离在城镇住房保障体系之外，不能享受与城市居民同等的保障权利。在教育制度方面，教育资源配置明显向城市倾斜，农村教育资源相对贫乏。在社会保障制度方面，城乡社会保障制度发展失衡和农村社会保障制度缺失，进一步加剧了城乡居民不平等的身份地位。

四、增强以产业集聚推进河南城镇化均衡发展的对策建议

产业集聚与城镇化融合发展是当前一个阶段河南推进新型城镇化均衡发展的重要举措，要坚持以产兴城，依城促产，实现相互依托、相互促进，促进产业与城市互动协调均衡发展。

1.加快产业转型升级，提高产业支撑能力。一是大力发展服务业，使之成为吸纳农村人口转移就业的重要支撑。一方面，通过创新管理模式，提高科技含量、发展先进业态等手段，推动住宿餐饮、商贸流通、交通运输等传统服务业扩大规模、提升层次、塑造品牌，提升传统服务业质量；另一方面，推动金融、现代物流、文化旅游、中介服务、社区服务等现代服务业加快发展、做大做强。二是提升工业层次，以工业化带动城镇化发展。大力发展高新技术产业，改造升级传统优势产业，形成河南特色的现代产业体系，提高核心竞争力。围绕提升工业竞争力，以链式发展方式，使资源型工业由“重”往“轻”扩展，由上游向下游延伸产业链，大力发展深加工和精深加工的终端产品，由价值链低端向高端升级。大力发展汽车、电子信息、装备制造、食品、轻工、建材等六大高成长性产业和新能源汽车、生物医药、新能源、新材料四大战略新兴产业。三是加快发展现代农业，打造现代农业产业集群，提高农业的规模效益。在确保粮食稳产增产的前提下，推进农业结构调整，探索以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式的土地承包经营权流转，提高农村组织化程度、市场化程度、科技化程度、国际化程度。设计与市场接轨，与国际接轨的高科技农业产业链。发展家庭农场、农民专业合作社等农民专业合作组织，促进适度规模经营，提高农业劳动生产率，促进农村富余劳动力向第二、第三产业转移。

2.强化各类载体建设，打造产城融合平台。一是加快产业集聚区建设。突出强化产业集聚区集聚产业和集聚人口功能，着力推进产业集聚区产业发展，突出抓好主导产业培育和新兴产业发展，加快形成一批特色产业集群，使其成为承接产业转移的主平台、集聚人口的主阵地；着力加快产业集聚区基础设施和结构调整项目建设，提升对产业、人口、环境的承载功能，推动企业向园区集中、园区向城镇集中、劳动力向城镇转移。二是加快推进中心商务区和特色商业区建设。以“两区”规划建设为重点，着力提升郑东新区中央商务区的地位作用，突出强化金融、总部经济、科技研发和高端商务功能，推进高端服务业集聚发展，使其建设成为立足郑州、服务中原、辐射中西部的区域性金融中心、总部经济中心、高端商务商业中心和综合会展中心；着力推进省辖市和县（市）“两区”规划建设，因地制宜发展特色商业区，打造高端服务业集聚区、城区经济增长中心、区域发展服务中心和展示城市形象的窗口。三是加快推进城市新区建设。以城市新区规划建设为重点，完善城市新区规划体系，推进城市新区功能区综合开发，提升城市新区承载支撑能力，促进城市新区现代服务业和高端制造业集聚，有效创新城市新区体制机制，不断提高要素保障能力和运行效率，使之成为现代产业发展高地和集聚高端人才高地，成为宜居宜业、功能现代、生态优美的现代化复合型功能区。

3.加强基础设施建设，完善城市综合功能。一是加强设施建设，提高城市承载能力。要加强产业集聚区、商务中心区和特色商业区、城市新区等道路、给排水、电力、供热、供气、通讯等基础设施，以及教育、医疗卫生、文化、体育等公共服务设施建设，提高其基础支撑能力和载体承载能力，为产业集聚和人口集中创造基础条件。二是构建体系化的公共服务网络，完善城市综合服务功能。不断加大公共服务投入，推动公共服务均等化，为产业集聚与城镇化均衡发展提供合力。在社会保障方面，继续扩大社会保险覆盖面，提高社会保障水平。在教育方面，加大教育投入力度，提高教育质量；促进教育均衡，确保进城农民子女和新增居民都能接受免费九年义务教育。在医疗卫生方面，积极推广城乡基本公共卫生服务，提高城乡居民基本公共卫生服务享有的公平性。在文化方面，完善公共文化服务设施布局，完善街道、社区文化活动场所，基本实现公共文化设施免费开放。在居住方面，构建经济适用房、廉租房、公共租赁房等多层次的住房保障体系，全面提高城市住房保障能力。

4.坚持节约集约发展，缓解资源瓶颈制约。一是节约集约利用土地，提高土地利用效率。一方面，通过土地整理挖潜，积极盘活闲置和空闲土地，强力推动存量土地的二次开发利用；另一方面，适度提高产业集聚区、商务中心区和特色商业区投资强度、建筑容积率和投入产出率等方面的标准，引导和控制对土地的节约集约利用。二是积极推进产业园区循环化改造。通过园区空间布局合理化、产业结构再优化、产业链接循环化、资源利用高效化、污染治理集中化、基础设施绿色化、运行管理规范化等多种途径，实现园区的主要污染物排放量大幅度降低，基本实现“零排放”。三是大力发展紧凑复合型城市。以产业发展为龙头，避免建设单一功能区域，减少对区域外城市功能的依赖；推广节能的新理念，将生态型城市的理念包含在城市发展中，用最少的能源消耗，实现社会、经济和环境的共赢；实行最严格的城市规划与耕地保护，合理利用土地。

5.创新体制机制，为城镇化均衡发展提供活力。一是探索建立土地节约集约利用机制。走内涵挖潜和集约节约用地的路子，推动农村集体土地使用权流转等制度创新，积极开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。二是探索建立促进农村人口有序转移的机制。加快户籍制度以及住房、教育、医疗、社会保障等与之相关的配套制度改革，着力推进农村人口向城镇和产业集聚区转移，有效实现人口的集中居住。三是探索建立多元化的投融资机制。积极实施政策支持措施，引导省、市、县建立城乡建设投融资平台；争取国家政策性银行、商业性银行、国际金融组织和外国政府贷款，吸引社会资本全面参与城乡建设；创新城乡建设投融资模式，扩大城乡建设项目融资规模。四是探索建立高效的行政管理体制。加快理顺产业集聚区、商务中心区和特色商业区的管理体制，优化智能配置，形成高效、精干的新型管理体系。