郑州市新型城镇化建设中的征地拆迁问题

魏 红

（中共郑州市管城区委党校，河南 郑州450007）

党的十八大报告指出，推进经济结构战略性调整必须以推进城镇化为重点。《郑州市新型城镇化发展研究》报告显示：2011 年郑州城镇化率达到63.4%，这个数据在我国中部地区处于中等水平。根据《郑州市城市总体规划（2011—2020）》，到2020年，郑州市中心城区城市人口控制在450万人以内，城市建设用地控制在400平方公里以内。大量的土地储备，是新型城镇化建设的必要条件和支撑。但是，土地储备必然导致集体土地性质和权属的更迭。这对长期以来依靠土地谋生的农民来讲，将在思想和生活方式上产生根本性、全方面的影响。土地的拆迁导致各方面的冲突和矛盾日益尖锐，拆迁对象的不满情绪有外延化、扩大化的趋势，拆迁工作难度越来越大。因此，征地拆迁已经成为当前制约城镇化建设进程的瓶颈。

一、郑州市推进新型城镇化建设的现状及安置补偿问题的相关规定

（一）现状

近年来，郑州市在新型城镇化建设进程中取得了突出的成绩。随着轨道交通工程、“两环十七放射”工程、市内京广快速路、三环快速通道、陇海路高架等多条道路改扩建工程的实施，郑州市的城镇化建设步伐将进入崭新的阶段，其主要特征是：

1.交通更为便捷。郑州市城区从西至东及绕城的行车时间由原来的1小时减少至30 分钟左右。“半小时经济圈”使郑州市近郊农村与中心城区的融合更密切，衔接更方便。

2.城镇化更为快速。贯通东西、连接南北的城市主干道如农业路高架、陇海路高架三年内将逐步完工，主干道辐射区域内的房地产项目相继开工，原有的旧城区、城中村将通过旧城改造、城中村改造等方式融入整个城市的大框架中去，城镇化进程飞速发展。

3.城市人口日益多元化。随着经济社会的全面发展，郑州优越的地理位置和广阔的发展空间吸引了来自各方的“外地人”。他们不但有承担体力劳动的传统农民，也有从事脑力劳动的技术人员；既有有组织迁徙的小团队，更有大量的处于松散状态的各类新老居民。在过去十几年里，随着城镇化的逐步推进，郑州城市人口构成也随之进入多元化、多样化的阶段。

（二）郑州市征地拆迁安置补偿的相关规定

目前，在郑州市新型城镇化建设过程中，政府主要是采取货币补偿和产权置换相结合的方式进行村民安置。这两种补偿办法的依据是宅基证内核定的基准建筑面积。一是产权置换。产权置换是按照宅基证内核定的面积，对房屋进行一定比例的置换。以中原区为例，房屋置换的标准均为宅基证核准面积的三倍。即村民拿自建房屋宅基证内一至三层房屋置换开发改造房屋。二是货币补偿。货币补偿分为两种情况：第一种情况，对于村民自建房屋未按产权置换的部分，按照市场价格进行货币补偿。第二种情况，对于不愿选择产权置换的村民，根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素进行货币补偿；同时对于办理房屋产权证的房屋按照市场评估价进行货币补偿。此外，郑州市还规定拆迁原宅基地上住宅房屋的附属设施及乡镇企业用房、其他非住宅房屋或建筑物、构筑物，由拆迁方给予补偿，不再安置。

二、郑州市征地拆迁面临的主要问题

（一）农民对征地拆迁补偿标准满意度不高

城中村及近郊农村的地理位置优越，随着外来务工人员数量的急剧增长，对租赁房屋的需求成直线上升趋势。与设施齐备的高档社区相比，城中村的住房租金要便宜很多，因此城中村成了外来务工人员的主要聚集地，城中村的村民靠出租房屋也获得了较高的经济收入。随着新型城镇化工作的推进，城中村在城市中越来越少，城中村房屋租金也水涨船高。从目前的租赁市场行情来看，城中村每间住房的月租金平均是300～400元。通常一家村民都拥有3层或3层以上的房屋，每户拥有150平方米左右的宅基地。每间出租房大约25～30 平方米，计算下来，每户村民至少拥有20～30 套的房间可供出租。平均每户村民每月租房这一项收入，就达6000～8000 元。受高额租金收入的驱动，村民们都在持续地加高房屋的层数，有的民房甚至高达15层。根据2011年郑州市政府下发的《进一步规范城中村改造的若干规定》，城中村改造只对原村民宅基地上的3层以下（含3层）的合法建筑给予1︰1补偿安置，3层以上的建筑不再补偿，而是给予适当的拆工费补助。由于拆迁造成的收入锐减与当初加盖楼层付出的巨大资金，村民们普遍对补偿标准不满意。

（二）被征地农民今后的生活和就业没有得到有效解决

改造前，由于传统的生活观念和生活方式，村民彼此间相互依赖，“日出而作、日入而息”，导致几乎没有什么个人生存技能，多数靠租房为生。城中村的改造，意味着必须打破目前同质化的社会结构。对于城中村的村民来讲，这是人生一次巨大的挑战。从目前被征土地村民的情况看，他们大多数文化水平较低，而且没有掌握什么先进的生产技术，几乎是毫无一技之长。传统的农业生产模式是大多数村民的主要经济来源，对于失去土地的农民来说，放弃以前的生产方式，转入新的技术行业或者通过从事其他非农业生产活动获取新的经济来源，几乎是不现实的。目前村级组织经营能力较差，集体经济收益没有保障，被征地农民无法在短时期内看到繁华商业区的建设给他们带来的直接利益；而原来作为农民，他们参加的农村社会保障制度，对于已经失去土地的他们而言，已不能满足新生活的需要，并且，现在给予被征地农民的生活补助，只是跟农村低保相结合，与城市养老保险存在非常大的差距，并不能满足被征地农民期待更好更高的生活要求，没有从根本上解决农民的后顾之忧。

（三）征地拆迁历史遗留问题没有得到解决

一是以前有些村在拆迁征地过程中，村民有过无偿改造村道、巷道以及供水设施等要求，但由于这些问题牵扯部门多，权属不清晰，且该部分补偿资金数额巨大、相关部门人事变动频繁等问题，短期内难以彻底解决，致使群众对拆迁政策有抵触情绪。二是因历史变迁导致被征土地的权属模糊。在房地产行业迅速发展之前，土地收益并不明显，多数人对土地的权属并不重视。随着土地价格的上涨，拆迁补偿标准的提高，在土地征用过程中，很多土地的权属问题成为影响拆迁工作的一个方面。然而毕竟时间久远，见证人逐渐过世，原有的权属证明少之又少，因此区分土地及附属物权属成为拆迁工作中的难点。而对于政府来讲，调解是解决问题的唯一路径，一旦无法达成一致，当事人又不起诉的情况下，征地单位又无明确法律依据对土地进行权属认定，补偿金就不能正常发放，这就遗留下难以解决的问题。三是一些基础设施用地的土地实际已补偿征收到位，但后期手续没有完善，导致安置房权证办理久拖不决，群众意见很大。

三、破解征地拆迁难的几点建议

（一）强化“政府主导、市场运作、群众参与”的工作模式，用好用活市场杠杆

1.提高认识，转变观念。征地拆迁应当遵循决策民主、程序正当、公平补偿、结果公开的原则，保持有关政策的延续性，保障被征地人的合法权益，推动城市建设的顺利开展。在具体工作中，应做到“三个落实”。一是责任落实。针对资金筹措、方案制定、力量组织、维护稳定和协调沟通等工作，责任细化到单位、细分到个人。二是制度落实。制定合理的分工制度，建立常规的专题汇报制度，形成明确的责任追究制度，落实好促进拆迁工作的各项制度，加强部门协调，形成强大合力。三是措施落实。明确工作流程，规范标准，明确时限，严格按程序办事，严格依法审查材料及相关手续，严格依法调查登记、复核、认定和处理等。

2.严格程序，统一标准。古人云：“不患寡而患不均”。在拆迁过程中，严格执行统一标准至关重要。一是思想上要高度重视。在拆迁中，政策一旦出台，标准一旦确定，就必须按照政策规定推进工作。任何人都不能突破政策的底线。坚持“一个政策讲到底、一把尺子量到底、一个标准管到底”的工作要求，不仅能够消除群众对拆迁标准执行不公的顾虑，也是政府取信于民、争取老百姓的理解与支持、顺利完成拆迁工作的有效途径。二是创新工作方法。随着拆迁工作制度的完善，要逐步将住房面积、安置面积、补偿金额等内容进行公示公开，通过“晒一晒”“看一看”“算一算”等方式，把所有的工作内容和工作流程置于全体群众的监督之下，保障群众的知情权、参与权和监督权。这样不仅促使拆迁工作更加规范，更避免了投机行为的发生。

3.借助市场，稳妥安置。安置方案要切合实际，虑及民生。应充分考虑拆迁群众的日常生活、教育、就业等问题，更要考虑房屋在安置中的多种实现形式和实现途径。要根据安置房的不同种类，分别明确最低安置面积。比如，选择货币补偿的，货币补偿总额应可购买到附近同类别普通新建商品房；选择房屋置换的，临时安置补助费应可租住到周边同类别普通住房；应统筹安置对象的意见建议，做好规划设计，同时跟进落实安置房户型、环境和周边配套设施等，安置房筹集可以采取团购商品房的策略，也可以采取比照经济适用房政策委托或自行建设等多种方式实施；对于生活困难的群众，安置方案应明确救济渠道和措施。此外，应坚持市场化运作，为群众争取最大化收益。可以结合土地的实际使用情况，预留征地面积3%～10%的土地给被征地农民作为集体用地，建设商业价值较高的商铺，或是在规划中为村民规划集中的商业办公用房，鼓励农民以个体或集体形式开展商业活动，从而保障农民土地征收后的生活发展，解决失地农民的生活出路问题。

（二）强化以人为本的理念，建立健全社会保障制度

目前，各地在城镇化过程中都存在“重房屋、轻农民”，“重拆迁、轻保障”的问题，也就是对于房屋的拆迁安置政策完备，制度完善，而对于农民失地后的就业、创业、生活保障等问题缺乏有效的解决办法。对于被征用土地的农民来讲，建立完善的社会保障制度，解决失地以后的生计问题，比房屋安置更为重要，不仅有助于消除城市贫困、维护社会稳定，也有助于实现真正意义上的农民的城镇化。

1.明确政府责任，履行政府义务。政府不仅有责任承担城镇化工作中的拆迁建设工作，更需要将失地农民的再就业问题、生活保障问题、医疗问题、教育问题等统筹考虑，妥善解决。一是要坚持搭建“政府引导支持、集体保障推进、个人积极参与”的工作思路，搭建能够持之以恒、行之有效的长效工作机制。二是明确工作内容，协调民政、社保、工商、税务、劳动等部门，形成联合联动的工作格局，形成“一站式”的工作服务平台。

2.畅通就业途径，创新就业模式。拆迁后，被征地农民原有的生活结构、生活方式和生活常态全部被打乱，要使他们尽快安抚生活情绪、稳定生活秩序，就必须着力解决养老、医疗、就业、生活等一系列问题，从而才能做到“民心思稳、民心思安”。要尽快出台一系列政策，加大对失地农民再就业、生活保障等方面的支持力度。如开展针对失地农民的业务培训，畅通就业渠道，开展专项专场招聘活动，为失地农民提供好就业机会。对有工作岗位的，要积极牵线搭桥，进行针对性的培训，力促上岗；一时不能就业的被征地农民，要为其办理失业保险；对失业保险待遇期满后依然就不了业、生活困难的，要保证其能够享受当地的最低生活保障，确保生活无忧。

3.推广养老保险，打消后顾之忧。在所有社会保障制度中，养老是所有问题的核心。只有为被征地农民建立完善的养老保险制度，确保农民在失地后能“老有所养、老有所乐”，才能真正解决失地农民的后顾之忧。在解决好养老问题的前提下，政府还应针对被征地农民的就业、医疗以及基本生活逐步完善各项保障制度，为跑步进入市民化的农民创造各种条件。

（三）立足实际，周密考虑，稳妥处理遗留问题

政府应加大对征地拆迁的重要性及相关政策法规的宣传，注意宣传方式，把握宣传尺度，引导被征地群众知法、知情、知理。此外，应进一步完善信访维稳工作责任制，积极探索信访稳定计分综合措施，及时解决群众反映的问题及合理要求，稳妥化解纠纷和矛盾。一是交流沟通要到位。对拆迁政策中已经明确的补偿内容，要立足民生，坚决予以解决。一时难以解决的，要向群众讲清楚，并制定具体落实的工作办法。对超出政策外的要求，也要晓之以理，动之以情，切实做好群众的思想工作；二是对土地权属复杂的问题，要通过正常渠道加强与各方的沟通、调解，采取先急后缓、先易后难的方法加以解决。三是环境营造要到位。对违法建设、教唆煽动非法闹访、围堵党政机关大门、违法阻挠施工等行为，应坚决依法依规、从严从快追究相关人员责任。

当前，随着城镇化的不断扩大，征地拆迁的多样性、复杂性和涉及面已经远远超出其本身。我们必须从实际出发，严格按照法律法规的相关规定，从保障群众利益入手，开拓新思路，探索新经验，实现农村、农民的共同城镇化。