论廉政建设与效能考核——以泰州市权力制约制度创新为例

张树俊

（中共泰州市委党校，江苏 泰州225300）

效能考核通常也称为业绩考评或考绩，它是对领导者根据岗位说明书和效能考核标准及其个人所承担的工作，运用各种考核的方法，对一定时间内领导者的工作表现进行考核和评价［1］。其实，对领导者的考核，不只是工作表现和业绩，还有一个重要的考核内容，这就是对党风廉政建设责任制落实的考核。

一、建立考核目标项目化推进机制

2011年以来，泰州97家市级机关部门（单位）全部纳入效能管理，实现了对象全覆盖。2013年起延伸至各市（区），有条件的市（区）还扩大到了乡镇、街道及园区。同时，在市级机关部门内部全面实施效能管理，初步形成了覆盖全市“三分三统全覆盖”的模式，即以个人效能目标保证处室效能，以处室效能目标保证部门（单位）效能，以市级机关部门（单位）和各市（区）效能目标保证全市的效能目标。从泰州的效能管理实践来看，建立考核目标项目化推进机制，关键是抓好以下三个方面：

1.理清考核理念。干部效能是行政效能的核心组成部分，但干部效能与行政效能有所不同。行政效能是一个广义的概念，主要是指行政主体在实施行政行为时，以较小的行政资源投入来实现最佳的行政工作目标，所以行政效能主要针对行政组织而言。而干部效能则是对领导者行政效能、勤政建设、效能监督以及廉政建设多方面的综合考核［2］。效能管理来源于企业管理，领导者的效能考核与企业效能管理考核不同，因为企业效能管理主要是以量化指标为主，而领导者的效能大多难以量化，很难用客观指标加以衡量。况且，对于干部效能从不同的角度可以做不同的理解，不同单位、不同岗位，有其不同的效能目标要求。当然不管是什么样的领导者，都有一个共同的效能建设任务，这就是党风廉政建设，领导者的“一岗双职”与企业效能管理大不相同。所以对于干部效能考核应该有新的考核理念。从廉政建设的角度来说，效能考核着重于党风廉政建设的考核，但领导者党风廉政建设的情况也总是在他日常工作中所体现出来的，从本质上说，党风廉政建设效能与提高工作效能是“一张皮”，而不是“两张皮”。比如，一些领导工作中存在的庸懒散奢之风以及工作消极、落实乏力、效率低下等问题，既是工作问题又是廉政建设问题，换句话说是一个问题的两个方面。所以党风廉政建设考核与工作效能不能当“两张皮”，关键是在考核目标的设计上能否增加党风廉政建设的考核内容。泰州市对机关干部的效能考核是将工作效能与廉政效能统一起来设计考核目标的，这就避免了重复考核、多头考核。

2.细化考核目标。较长时间以来，干部考核工作一直沿袭着传统、习惯的定性评价做法，缺乏多维度、全方位、定量化的考核体系。难以全面客观科学公正地评价干部的工作效能，所以要提高考核水平，必须细化考核目标。但是由于党风廉政建设考核与工作考核是一体化的，这就需要党风廉政建设考核与工作考核一样具体化，要把党风廉政建设分解到考核目标中去，因此，对党风廉政建设责任要进行分解，使得人人有责任、人人担责任。例如，泰州市姜堰区将党风廉政建设责任分解为5类63项，并逐一明确主要责任单位和协同责任单位，签订责任书，年终通过效能考核，结合民主测评情况通过勤廉评价系统进行分析，形成图表式“勤廉体检报告”。泰州医药高新区出台《2014年党风廉政建设责任制考核细则》，针对园区、部门、镇街不同情况，差别化制定调整考核指标体系，并结合到效能考核整个体系中去。泰州医药高新区还将党风廉政建设责任制纳入目标考核，并细化“定责”，通过确定责任、细化任务，明确了对各级党委（党组）认真做好“落实党风廉政建设责任制”、“深化作风建设”等6个方面、20项具体要求，推进党风廉政建设责任的落实。靖江市完善责任制分解机制，将党风廉政建设和反腐败工作9大类74项目标任务，层层分解落实，层层签订责任状，研究出台了落实“两责”实施意见、责任制考核办法、“抓早抓小”工作实施方案等系列文件，将党风廉政建设和反腐败工作各项任务细化、量化、具体化，与工作效能一起考核。

3.科学设计指标。指标设计要突出考核重点。第一，指标设计中的指标不要过分求全。由于政府的职能具有高度综合性，所以在设计考核指标时一般都会考虑到各个方面的工作，尽量使指标能够覆盖所有的工作内容，但过多的考核指标会导致指标体系日趋复杂，不仅会增加行政成本，而且会使被评估单位无所适从，找不到方向和重点。第二，要防止“非使命目标”冲淡使命目标。比如将信访、计划生育、招商引资等任务纳入所有领导目标考核体系。泰州市在考核目标中，一方面，尽量不设计非使命目标，避免使真正的考核目标边缘化；另一方面严格区分使命目标与非使命目标、主要目标与一般目标，并根据目标性质的不同，确定不同的考核分值。同时，泰州市在考核目标的设计上，注意把作风与效能、廉政与勤政考核贯穿其中，通过考核目标设计，防止作风不实、精神不振、为官不为、无所事事［3］。为强化担当意识创新意识，泰州市在考核项目中还专门设计了创新考核项目，为改革发展营造良好环境。第三，指标不要过死。泰州市每年都根据新任务，特别是中心工作在保持指标体系基本框架稳定的前提下，对指标体系进行修订和完善。例如，2013 年在对市级机关部门的考核中，将覆盖面不广的机关园林绿化、卫生城市长效管理撤出了指标体系，而将依法治市、文明城市创建等关乎全局、涉及长远的项目纳入效能管理，使得指标体系在实践中更为合理。

二、建立考核方法科学化创新机制

有关研究指出，领导干部的管理与监督、激励与约束、考核与评价，需要不断更新观念，努力探索新思路、新方法［4］。泰州市的效能管理体系也是在不断的探索中完善起来的。总体上看，泰州市干部考核方法逐渐走向科学化，也取得了明显的效果。概括起来，泰州市创新做法给我们的启示主要有以下几个方面：

1.注重过程考核。泰州市的习惯做法是年考核，其实年终考核不一定非要等到年终，其考核过程可以分散在全年的各个月度之中。从某种意义上说，过程考核比年终考核更重要［5］。注重过程管理，改变“年底组织”“一锤定音”的做法，可以充分发挥平时考核的作用。当然，过程考核的方式也很多。如靖江市既抓两头、更重过程，采取日常督查、重点考核、公开评议等形式，不断提升考核的全面性和科学性。兴化市进一步强化抽查考核、专项考核和重点考核，注重定性考核与定量考核、平时考核与年终考核、检查组评价与群众评议相结合。此外，泰州市围绕干部廉政建设在效能考核中完善民主评议制度，综合开展述责述廉当场评议和问卷调查、民意测评、第三方调查等工作，全面掌握党员群众对责任落实情况的评价。同时，变事后检查考核为事前、事中适时把握落实情况，使落实责任制成为始终紧抓在手、贯穿各项工作全过程的一条“红线”。另外，泰州市在效能考核中，为了实现过程监控精细化，突出公正性，建立了“大网络”督查机制。一是构建单位自我监控、数据采集单位日常监控、年终联合督查的全面监控体系。二是建立效能建设网，公开发布市级机关效能管理年度目标计划及进展情况。三是通过机关效能投诉监督电话、12345 政府服务热线和政风行风热线、来访接待等多种渠道，及时受理基层和群众反映的问题。

2.推进多元考核。实施多元考核，主要是为了防止考核出偏差。泰州市的经验有两个方面：一是考核方式多元化。泰州市把日常考评、集中考评和综合评议进行有机结合，科学规范地推进考核评估。同时，在年终集中考评中，不仅要看目标是否完成，还要综合分析目标完成的难易程度、争先创优的层次高低、工作实绩对全市经济社会发展的贡献大小，再合理确定打分。为防止效能信息的失真，综合评议由领导评鉴和社会评议两方面构成，形成“内外结合”的考评机制，保证考评结果的客观公正。为进一步了解真实情况，平时采取领导检查、单位自查、市效能办抽查、群众投诉等多种方式。二是考核主体多元化。效能考核具有复杂性和宽泛性，任何一个单独的考核主体都无法对效能进行全面准确地判断。只有效能考核主体多元化，才能保证效能考核准确、客观和公平。为此，要构建多元考核主体体系，比如采用当面报告、民主评议、第三方评价等方式，以防止因公众参与的不足而造成考核偏差。从整体上来看，泰州市效能考核中的公众参与还处于“有限参与”阶段，政府依然处于主导地位，参与什么、怎样参与都是政府说了算，公众只是一个被动的评议者，因而导致考核结果存在一定程度的偏差。所以，泰州市应积极拓宽公众参与途径，如加大对已经建立的电子民调系统的运用，除了开展阶段性(年度)满意度调查之外，在日常的效能管理中也进行社情民意的收集。

3.改革考核方法。一般在干部效能考核中，除了看“台账”，就是发放考核表、评议表等等。这种考核往往缺乏针对性和实质性内容，难以对干部做出恰如其分的定性、鉴定，以致考核结果不仅不够准确，也缺乏个性。就落实党风廉政建设责任制而言，与效能考核结合在一起，每年只有一次。考核的“套路”是：听汇报、看资料、召开座谈会，时间长的一天、半天，时间短的一至两个小时，不仅容易流于形式，也有可能出现“人情化打分”的现象。为此要创新考核方法。近年来，在这方面泰州市也进行过一些探索，比如，海陵区纪委2014年建立了“季度督查、互动检查、联动核查、问卷调查”的工作机制，协助区委对6家单位党风廉政建设责任制执行情况进行重点检查考核，以弥补年终一次性考核的不足。再如，高港区平时还组织对部分园区、镇街、部门进行抽查，注意结合述职述廉、工作函询、专题汇报、个别访谈、实绩公示、民主测评、重点督办、跟踪整改等各种方式，对任务分解后的落实情况进行跟踪监督检查。此外，改革考核方法还要由封闭式考核向开放式考核转换。健全了考核透明机制，设置考核公开化平台，以吸引和方便公众进行考核监督。

三、建立考核结果最大化运用机制

有关研究指出，基于不同价值取向的效能管理，结果是完全不一样的。但如果为了考核而考核，做一些“形象工程”，就失去了考核应有的意义。从本质上说，考核的效率在于考核结果的运用。为此，对于干部效能考核，要防止价值理念的错位。只有真正把考核的落脚点放到提高干部工作效率上，放到对干部的行为调控上，才符合效能考核的原意。

1.考核结果真挂钩。真挂钩，就是要把效能考评结果真正作为奖优、治庸、罚劣的重要依据，严格兑现奖惩。在这方面泰州市这几年做得比较好。比如，泰州市把考核结果确定为“优秀”、“良好”和“达标”的部门单位，其年度考核“优秀”等次人数比例分别按20%、18%和15%执行，发给年终一次性效能管理奖金。同时，市级机关部门评估结果作为“十佳人民满意机关”“十佳服务地方发展单位”“效能建设先进单位”的重要依据；市（区）评估的结果作为评选“优胜奖”的重要依据；处室评估结果作为市“双争双评”评选效能优秀处室的重要依据；个人评估结果作为优秀等次评选的重要依据。当然，考核结果真挂钩，不是只挂奖金。事实上，这几年泰州市一直把考核作为干部考核、干部任用和资源配置的重要依据。对被评为诫勉的单位和个人，各市（区）参照泰州大市的做法，也做到“真兑现”“硬挂钩”。例如，靖江市对领导班子及其成员考核结果，报送泰州市委、市政府，并向全市通报。高港区出台相关制度保障，确保责任制考核结果能够充分运用到领导干部业绩评定、奖励惩处、提拔任用之中；对考核评分靠后单位的主要负责人，民主评议群众满意度明显偏低、干部群众意见较多的领导干部，视情况进行诫勉谈话；对发生违纪问题的单位和个人，严格实行责任追究。海陵区对考核结果采用“三级报告”法，就是将领导干部按职级分三级，即：区委常委、人大常委会主任、政协主席、党员副区长及法、检两院院长向区常委会报告，其他县处级领导干部向所在党组报告；各部门、单位党(工)委主要负责人向区纪委常委会报告；乡局级其他成员向所在党(工)委报告。对考评为优秀的单位，进行鼓励和适当奖励，对其主要领导作为提拔的资格条件之一；对考评不合格的党政主要领导进行诫勉谈话，取消该单位当年评先评优资格，并列为下一年度党风廉政建设重点整治对象。

2.结果反馈及时。心理学研究指出，人的行为是受其即刻结果所控制的。好的结果可以使其行为继续，差的结果则会使其行为终止。从心理学的这一原理来看，要发挥效能考核的作用，效能考核结果反馈就应该具有及时性，以便使考核人员能够及时进行行为调整。所以泰州市效能考核的最终结果虽然在年末，但其过程考核的结果则是利用《简报》《通报》的形式及时公布、反馈的。同时，泰州市建立了结果综合分析机制，定期分析考核结果；建立情况反馈制度，形成以考促改的良性循环机制；建立定期会商制度，研究效能管理中出现的新情况、新问题；建立督查考核问责机制，公开通报督查结果。此外，泰州建立效能管理电子平台，积极推进信息化建设和标准化管理，开发“效能管理电子评估系统”“重大项目与重点任务效能监察系统”“监控查询系统”“电子民调系统”等管理平台。通过电子评估系统，被考核单位及时上传工作进展情况，评价结果实时反馈，及时有效地鞭策改进工作。靖江市为了保证考核阶段性结果反馈的及时性，建设了考核软件平台，实现考核台账电子化、刚性化，做到平时提醒、年底兑现、工作留痕、失范记录，强化分解任务的跟踪落实和自动评判。

3.根据考核结果查找问题、追查责任。考核结果除了具有激励与惩处功能之外，还有一个更重有的作用，这就是通过考核结果，追查责任，查找存在问题的原因，更好地解决思想认识和行为上的偏差，倒逼领导干部把责任扛在肩上、抓在手上、落实到行动上。如海陵区将全年工作目标划分为准备、组织、报告、整改四个阶段。在推进过程中，通过《通知书》《建议书》《告知书》《整改告知书》及时督促相关单位进行报告。对于考核，采用书面通知、公开公示、组织考评、当面报告、质询点评、评定告知、落实整改、结果运用的“八步工作法”。海陵的做法是一个“系统工程”，其中最重要的环节是通过考核结果挖出问题，进而推进整改。所以效能考核要在查找问题上下功夫。查找问题关键要搞好考核结果的分析。当然结果分析也不局限于问题分析，其中还有总结经验的功能。事实上，效能考核不只是一个信息收集、效能监控的过程，也是发现效能问题和总结经验的过程。如果在效能考核结果利用上急功近利，不分情况推行一票否决、末位淘汰来进行威慑、惩处，往往导致被评估对象的短期行为或弄虚作假倾向。当然，如果在效能考核结果利用上，只是表扬、发资金，好的经验也难以得到推广。所以，还要对考评的整体结果进行全面深度分析，梳理各部门效能的经验与差距，寻找和确定问题产生的根源，形成效能考核综合分析报告，提出整改方案。

［1］雷鸣.浅谈效能考核及其在效能管理中的重要地位［J］.职工法律天地，2014，（4）.

［2］卓越.论行政效能建设［J］.福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2002，（3）.

［3］吕瑾.坚持作风与效能、廉政与勤政结合［N］.云南日报，2014-06-13.

［4］肖国奎，杨松.履职考核是评价干部能力和效能的重要标尺［J］.现代金融，2008，（11）.

［5］黄鹤妹.从年终考核到效能管理——山东省千佛山医院效能工资改革纪实［J］.中国卫生人才，2010，（1）.