不良公共政策利益导向的矫正

熊常君

（广东女子职业技术学院，广东 广州 511450）

公共政策是以公共权力为依托的，代表着国家意志，从而能够有效地规范和导引社会经济的发展，因而具有极大的影响力。但社会形势的不断变化，加速了公共政策利益导向的多元化、复杂化，这既有好处也有弊端，好处是有利于满足多方面的利益诉求，使社会整体呈现和谐；弊端是公共政策极易失范，容易背弃传统和应然的价值取向。因此，公共政策的利益导向就显得极为关键和重要了，甚至可以从某种程度上说，公共政策的利益导向的好坏，完全决定着公共政策的好坏，这就使得公共政策的利益导向问题研究富有较深远的意义。

一、公共政策利益导向关乎百姓切身利益

公共政策的利益导向类型较为复杂，也难以用很具象的标准进行细分，但是对于公共政策的发展而言，公共政策的利益导向类型划分又非常必要。因此，我们对公共政策的利益导向进行粗略划分，总体上可分为“为公”和“为私”两大类。

“为公”包括两种情况：一是为公众百姓的“公”，二是为公权集团的“公”。从社会主义的传统构建理论来说，公众百姓和公权集团应该具有内在的一致性。但是，现实中，公众百姓和公权集团似乎并不是想象中的那么亲密无间，特别是中国的中下层公权集团与普通民众有愈行愈远之势。“为公众百姓的公”和“为公权集团的公”之间的差别说到底还是较为明显的。

从现代国家的理论来看，民乃国之本，因此，我国高度重视公共政策始终服务公众百姓的利益导向，当然这也不能完全否定通过维护公权集团利益而最终实现公众百姓利益的的情况。尽管这中间可能存在短时却很剧烈的阵痛，但这种阵痛往往是公权集团的利益和公众百姓的利益有机衔接的必要基础。

“为私”包括两种情况：一是为官员自身及相关个体谋利，二是为其代言的利益群体谋利。为官员及相关个体谋利，主要表现在官员及其家人对权力贪腐行为上，它更多地发生在公共政策的执行层面，因为公共政策的制定一般而言是一个公开透明的集体行为，因此直接从公共政策的制定中获益的可能性是非常小的，所以对于绝大部分拥有公权力者来说，利用已有的公共政策作为谋取利益的工具，可能是最为现实的。公共政策服务的对象非常广泛，因此，通过公共政策执行来实现权力寻租是更为便捷和容易的。同时，公权力者的相关体，如官员的家人、亲属、朋友等，也会成为公共政策执行中的间接受益者。当然，这种相关体的受益最终也是服务于当权者受益的，它为其隐蔽地利用政策执行来进行权力寻租提供条件和方便，从而使当权者获益变得更为隐秘而不被查究。

“为私”的另一种情况是为其所代言的利益群体谋利，主要表现在拥有公权者制定公共政策时带有较大程度的倾向性。它从形式上看合法，也不能产生直接的利益，但会在公共政策执行阶段造成公共利益的不合理流动。因其有合法的外衣，故即便社会不满，往往也因难以促使公共政策的异变而无可奈何。如中国当前社会基尼系数达到0.47，远远偏离国际正常水平，其中很重要的一个原因就是很多公共政策存在着为公权者、为富人阶层代言的情况。因此，只有形成良好的公共政策利益导向，才能切实维护老百姓的利益。

二、不良公共政策利益导向的危害

随着时代的发展与进步，政府的治理理念越来越向打造服务型政府靠近。相对应的，涉及社会各层面的公共政策出台也越来越频繁。但不良的公共政策利益导向，也就越来越显示出负面的影响，造成了多方面的危害，主要表现在以下几个层面：

（一）严重危害公共政策系统。政策系统具有权威性，这取决于两个要素：一是倚仗的国家强力，二是符合公平正义原则。无视政策系统的公平正义原则，会让公共政策的公信力大打折扣，从而极大地消弱公共政策背后的国家强力，最终使得公共政策系统面临瘫痪。

（二）加剧公共政策的非公共性。公共政策具有公共性，但当制定者戴上有色眼镜之后，就必然会在很大程度上导致非公共性。非公共性并非一定是有官员个体从中谋利，而往往是政府已经能够从某种程度上独立为一种利益实体，从而具有相当的“经济人”属性，因而公共政策的制定和执行就会呈现出很强的非公共性。公共政策的非公共性对国家和社会正常体系构建来说是存在极大威胁的，非常容易导致社会道义信仰的紊乱、缺失，甚至是社会道德伦理体系的覆亡。

（三）导致社会阶层间的对立和冲突。在现实中，各阶层的生存状态呈现出越来越严重的非对等性与不均衡性。富裕的阶层挥金如土、骄奢淫逸，而贫困的阶层住无其居、病无所医。公共政策本身应消除和避免这种社会阶层的分化，但前些年出现的个别地方完全以经济效率为导向的公共政策，往往是在无视、诱导和促使这种社会阶层间的不均衡性的发生。这也就使得社会各阶层分化所形成的裂痕不断加深和扩大，各个社会阶层之间的利益悬殊必然会导致阶层间的心理失衡，从而致使社会阶层分离、对抗表现得更加突出和严重。

三、不良公共政策利益导向的诱因

公共政策不良利益导向的发生，是多方面因素作用的结果，我们主要列举以下几种诱因：

（一）部分公权力发生异化。在市场经济体制下，加之西方拜金主义、享乐主义思潮的影响，公权力逐渐步入到市场化运作的轨道，成为很多官员不断捞取自身私利以实现自我满足的工具，而未能真正做到“权为民所用”。当公权力逐渐异化为一种私有产品时，公共政策的制定和执行过程因而也就会受到相应的影响，公共政策的利益导向也就会发生非常规的变化。

（二）法律法规的相对薄弱。法治社会崇尚的是宪法和法律的至高无上，它绝对超然于权力之上。从形式上而言，只要是民主国家，大致都会遵循这一原则来构建国家秩序。但是，在我国的国家治理现实中，法律法规明显不够强硬，相对于官权显得有些弱势。在这种情况下，以官权为支撑的人治就必然会超越法律占居上风，公共政策因此乱象群生：有的游离于法律，有的甚至公然和法律背道而驰。此种情况下，公共政策的利益导向产生偏失也就不足为奇了。我国尽管法治状况相较以前有较大的改善，但是“有法不依、执法不严、违法不究、权大于法、以党代法”的现象在很多地方依然存在。

（三）社会价值观发生扭曲。市场经济条件下，人们的社会价值观部分地出现了一些扭曲，公权也被卷入到逐利思维之中。那作为公权衍生品的公共政策，也就自然而然地会打上其价值倾向的烙印，成为部分公权者实现其自身价值与利益的工具。公共政策一旦被扭曲的价值观念所影响，那其利益导向就势必被这种价值观所左右而无法保证其应然的方向。

四、不良公共政策利益导向的矫正

不良公共政策利益导向损害了公共政策的权威性，侵犯了社会和人民的利益，也极大地影响了党和政府的形象。因此，对不良公共政策利益导向予以调整和矫正，使其回到正常轨道正向发展，就变得非常紧迫和必要。笔者认为，对不良公共政策利益导向的调整与矫正，具体应从以下几个方面着手：

（一）建立合理的公共政策评估体系。对拟制定的公共政策要进行系统的评估，并且评估应由具有相应资质和能力的社会中立机构独立进行。若能通过，即可以发布施行；若不能通过评估，那么制定的公共政策就需要搁置或调整。

（二）加强对权力异化的遏制。权力异化是造成公共政策利益导向出现种种问题的主导元素，因此，对公权者权力异化的抑制非常必要。要不断加强拥有公权者的思想政治教育，强化其全心全意为人民服务的意识，时刻防止权力异化。

（三）加强法律规制。通过强化法律规制，确保公共政策制定和执行的力度，只有以较为严格的法条予以约束时，公共政策的制定和执行才有较为充分的保障。

（四）增加政策透明度。不断增强公共政策从公域向私域延伸的透明度，尽力斩断公益向私益衍化的利益链，通过真正的市场化将原本的利益链进行切割，由此进一步明确公私利益，从而使公益向私益的转化失去原有的庇护。

（五）要不断加强对公共政策的监管。对公共政策的监管应该成为一种主动的、持续的、全方位的、制度化的行为。这其中，既包括对政策本身的监管，也包括对相关人的监管；既要对公共政策制定者实施监管，也要对公共政策执行者予以监管；既要对公共政策效率实行监管，也要对公共政策产生的社会效益予以监管；既要对公共政策相关人员的动机予以监管，也要对公共政策相关人员的客观绩效开展监管。

公共政策的利益导向问题是一个非常重要的话题，首先是因为公共政策必然是主要面向百姓大众的，与人民群众的生活息息相关，再就是公共政策的利益导向必然关乎大众百姓的切身利益，会极大地影响人们的利益得失，所以我们必须对公共政策利益导向予以充分重视。当然，仅仅从思想意识上予以重视还是远远不够的，我们必须通过方方面面的努力来遏制和矫正公共政策的不良导向，这个过程需要长时间、诸多相关方的共同努力才能达到预期目标。总体来讲，这种努力是必须的，也是非常具有现实和长远意义的，它必将会使中国迎来一个政治清明、官民和谐、社会进步的美好明天！

〔1〕金太军，钱再见.公共政策执行梗阻与消解〔M〕.广州：广东人民出版社，2005.

〔2〕刁田丁，兰秉洁，冯 静.政策学〔M〕.北京：中国统计出版社，2000.

〔3〕张国庆.现代公共政策导论〔M〕.北京：北京大学出版社，1997.

〔4〕宁国良.论公共政策执行偏差及其矫正〔J〕.湖南大学学报：社会科学版，2000（4）.